【裁判要旨】
1.土地使用权出让合同带有一定的行政因素，相较于普通的民事合同具有其特殊性。况且，违约金兼具损失填补功能和惩罚功能，是否调整违约金还应考量具体合同类型及对方当事人的履行情况。
2.上述规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定,系针对国有土地交易市场做出的政策性规定,其目的不仅在于弥补损失,更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控,提高土地利用效率,保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。故上述规定体现在土地出让合同中,不属于双方能够任意协商达成的条款,在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下,原则上不宜以私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作出相应调整。
【案件基本事实】
2000年9月26日，龙泉驿区国土局（甲方）与案外人夏某根（乙方）签订了《出让合同》(龙国土〔2000〕出让合同第0190号）。该合同第四条约定：“甲方出让给乙方地块位于龙泉镇保安寺路，土地面积为8283.3平方米”。第五条约定:“本合同项下的土地使用权出让年限为70年”。2006年10月8日，案外人夏某根与案外人廖玉兰签订《作价入股协议》，约定：“甲、乙双方就组建四川承基房地产开发有限公司，夏某根自愿将已取得的位于龙泉驿区平安乡永远村一组的国有土地使用权二宗（土地证号：龙国用〔2000〕字第08354号、龙国用〔2001〕字第13144号）作价13900000元，作为组建‘四川承基房地产开发有限公司’股份”。
2013年8月29日，承基公司与冯某梅、曾某签订《商品房买卖合同》，约定冯某梅、曾某购买承基公司开发的“君悦中央”项目房屋，约定承基公司于2017年6月30日前取得商品房所在楼栋权属证明，否则若冯某梅、曾某不退房，每逾期一日，承基公司按照冯某梅、曾某已付房款的万分之一向冯某梅、曾某支付违约金，并于冯某梅、曾某实际取得房屋所有权证书之日起30日内由承基公司支付。2015年11月20日，承基公司取得位于龙泉街道办事处永远村十组的“君悦中央一期(1#、2#及相应地下室)2幢”项目《建设工程规划合格证》（验字第510112201550034号）。
2018年3月30日，龙泉驿区国土局（甲方）与承基公司（乙方）双方签订《变更协议》，双方约定就原龙国用（2006）71928号宗地（龙国土〔2000〕出让合同第0190号）作出相应变更。协议第二条约定：“根据2012年11月2日区规划局核发的《强制性规划控制指标通知书》，该宗地用地性质为二类住宅用地，容积率为3.0≤容积率≤5.0,建筑密度≤25%,绿地率≥30%。”第三条约定：“乙方同意按照成国土资发〔2014〕250号和成国土资发〔2017〕119号文件规定，认定原土地规划容积率为2.5,并按照规定补缴土地出让价款29260834元。”第四条约定：“乙方在签订本变更协议后按以下缴纳方式和约定时间缴纳土地出让价款。本变更协议签订之日起6个月（2018年9月30日）内分三期向甲方指定银行和账户缴纳全部土地出让价款：第一期5月30日前（总价款的20%）：5852167元；第二期7月30日前（总价款的30%）：8778250元；第三期9月30日前（总价款的50%）：14630417元。如果乙方不能按期支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金。”
《变更协议》签订后，承基公司未按照协议约定时间缴纳土地出让价款，龙泉驿区规划局先后于2018年3月3日、2018年5月31日、2018年8月3日、2018年12月6日、2019年2月2日向承基公司发出六份《成都市龙泉驿区国土资源局关于催缴土地出让价款的通知》，向承基公司催缴土地出让价款及滞纳金，承基公司委托工作人员余某海分别于2018年4月4日、2018年6月1日、2018年8月6日、2018年10月15日、2018年12月11日、2019年2月21日领取并签收上述文件。
2019年2月2日，中共成都市市委办公厅下发成委厅〔2019〕11号中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于印发《成都经济技术开发区龙泉驿区“政区合一”体制机制优化调整方案》和《龙泉驿区机构改革方案》的通知，组建龙泉驿区规划局，将龙泉驿区国土资源局、龙泉驿区规划管理局的职责整合。2019年7月19日，冯某梅、曾某向成都市龙泉驿区人民法院起诉承基公司要求支付迟延办理商品房初始登记违约金38287.19元。另查明，龙泉驿区规划局自认承基公司曾于2018年9月30日向其支付5000000元土地出让价款。
二审法院查明，2013年8月29日承基公司与冯某梅、曾某签订《商品房买卖合同》与本案并非同一法律关系，且与本案不具关联性，故在本案中不作认定。
另查明，案涉补缴土地出让金价款的构成为：增容部分补缴土地出让金价款29140200元，超容部分缴纳价款120634元。
【原告诉讼请求】
龙泉驿区规划局一审诉讼请求：1.判令承基公司向龙泉驿区规划局支付补缴的土地出让价款本金24260834元及滞纳金，滞纳金以欠付的款项为基数按每日1‰计算至实际还清之日止（截至到2019年7月12日,滞纳金暂计算为8178406元,以上金额暂共计为32439240元）；2.判令承基公司承担本案诉讼费、保全费等实现债权的费用。
【法院裁判】
一审法院作出（2019）川01民初4852号民事判决：承基公司于本判决生效之日起十五日内向龙泉驿区规划局支付补缴土地出让价款本金24260834元，并按照每日万分之二的标准向龙泉驿区规划局支付滞纳金(以5852167元为基数，从2018年6月1日起计算至2018年7月30日止；以14630417元为基数，从2018年7月31日起计算至2018年9月30日止；以24260834元为基数，从2018年10月1日起计算至实际付清之日止)。
二审法院作出（2020）川民终1440号民事判决：驳回上诉，维持原判。
最高院作出最高法民再205号民事判决： 一、撤销（2020）川民终1440号民事判决；二、撤销（2019）川01民初4852号民事判决；三、承基公司于本判决生效之日起十五日内向龙泉驿区规划局支付补缴土地出让价款本金24260834元，并按照每日千分之一的的标准向龙泉驿区规划局支付滞纳金（以5852167元为基数，从2018年6月1日起计算至2018年7月30日止；以14630417元为基数，从2018年7月31日起计算至2018年9月30日止；以24260834元为基数，从2018年10月1日起计算至实际付清之日止）。
【争议焦点评析】
本案再审争议焦点为：《变更协议》约定的日千分之一违约金是否应予调整。
一、《变更协议》合法有效
龙泉驿区规划局与承基公司作为甲、乙双方签订的《变更协议》，系对《国有土地使用权出让合同》（龙国土〔2000〕出让合同第0190号）进行的补充和调整，《变更协议》中关于“如果乙方不能按期支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金”的约定,属双方当事人真实意思表示，未违反法律规定，且承基公司对此也并未提出异议，因此对合同双方均具有约束力，双方均应遵照执行。
二、承基公司逾期未缴清土地出让金的行为构成违约
根据《变更协议》约定，承基公司应按照补缴土地出让价款29260834元，该款项分别于2018年5月30日前缴纳5852167元，2018年7月30日前缴纳8778250元，2018年9月30日前缴纳14630417元。
承基公司在《变更协议》签订后未按照协议约定时间缴纳土地出让价款，龙泉驿区规划局先后六次向承基公司发出六份《成都市龙泉驿区国土资源局关于催缴土地出让价款的通知》。
2018年9月28日，承基公司向龙泉驿区规划局发出《关于延期缴纳土地增容费的申请》，2019年3月26日，承基公司向龙泉驿区规划局发出《君悦中央一期土地增容费展期申请与缴款计划》，说明承基公司知道其行为已构成违约，因自身资金流转问题申请对其应补缴款项进行延期缴纳。除龙泉驿区规划局在原审中自认承基公司曾于2018年9月30日向其支付5000000元土地出让价款外，承基公司未缴纳剩余土地出让金，已构成违约。
三、人民法院应谨慎调整行使违约金的裁量权
本案违约金所涉欠款既是地方财政收入来源，也是龙泉驿区规划局贯彻中央行政机关的行政意志，事关公共利益，人民法院应当谨慎调整行使违约金的裁量权。虽然《合同法》第一百一十四条规定,违约金过分高于损失的,当事人可以请求调整，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条规定,当事人主张违约金过高时,人民法院应以实际损失为基础,兼顾合同履行情况、当事人过错程度以及预期利益等综合因素,根据公平原则和诚信原则予以衡量，但是土地使用权出让合同带有一定的行政因素，相较于普通的民事合同具有其特殊性。况且，违约金兼具损失填补功能和惩罚功能，是否调整违约金还应考量具体合同类型及对方当事人的履行情况。
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)第七条及《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条均明确规定，在国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的,应当按日加收违约金额1‰的违约金。上述规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定,系针对国有土地交易市场做出的政策性规定,其目的不仅在于弥补损失,更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控,提高土地利用效率,保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。
故上述规定体现在土地出让合同中,不属于双方能够任意协商达成的条款,在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下,原则上不宜以私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作出相应调整。
本案中，承基公司作为房地产公司在签订《变更协议》时应对协议内容有明确清晰的认知，一旦签署，对双方均具有约束力，同时龙泉驿区规划局已依约完成了合同约定的土地出让义务。因此,对《变更协议》中违约金条款的约定,除非有充足且正当理由,一般不应予以调整。
四、承基公司主张调减违约金的事由不能成立
1.承基公司主张龙泉驿区规划局未在《出让合同》中约定容积率、未及时通知承基公司补缴土地出让金且长时间未确定补缴土地出让金数额等行为造成承基公司损失的调减违约金事由，均发生在其与龙泉驿区规划局签订《变更协议》前，不构成对《变更协议》约定违约金进行调整的正当理由。况且，承基公司亦未对《变更协议》的效力提出撤销或确认其无效等主张。
2.承基公司主张因龙泉驿区规划局内部管控致使承基公司可销售的房产及车位无法变现筹集资金的事由，缺乏证据证明，亦不能成立。
