【探讨】法律监督视野下检察侦查权的运行逻辑与制度优化

《中华人民共和国宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关基于其法律监督机关的定位，承担着确保法律法规能够统一正确实施的重任。近年来，检察机关的法律监督定位愈发得到重视和强调，其检察权中的法律监督属性也日益增强。其中就包括了检察侦查权的行使，在2018年司法体制改革实施后，检察侦查权已经由过去的追诉本位演变成为了以“法律监督”为导向的“监督型”侦查权。其具体表现包括，就自行侦查权而言，随着监察体制改革的开展，原本隶属于检察机关的职务犯罪侦查权，现由监察委员会行使，但立法修改并未将检察机关的自行侦查权完全剥夺，而是保留了《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）所规定的“在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，这部分犯罪行为依然可以由检察机关开展侦查活动。立法对检察机关部分自行侦查权的保留体现了检察侦查权由追诉本位向监督本位的转变。就机动侦查权而言，2018年《刑事诉讼法》的修改将机动侦查权的范围限定为了“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”，相较于79年“认为需要检察机关自己直接受理”和96年 “国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件”的规定，立法的修改也体现了弱化检察侦查权原有的“追诉型”属性，强调其“法律监督”定位的考量。

随着国家监察体制改革的开展和《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）、《刑事诉讼法》的修改，检察侦查权被赋予了全新的使命，检察侦查工作的开展重心也向法律监督的导向发生了偏移，如何在这样的背景下探索新时代检察侦查工作发展新思路，围绕检察机关“法律监督机关”的定位优化检察侦查权，成为了亟待解决的问题。因此，本文将论证监察体制改革背景下检察机关保留侦查权的正当性，并在法律监督的视野下提出检察侦查权在运行过程中应当遵循的制度逻辑，从而探索新时代检察侦查权的具体优化路径。

“公诉职能从属说”是指侦查权和调查权的行使本质上是为了帮助审查起诉活动收集事实依据，侦查权、调查权应当服务于公诉权，因此作为公诉职能承担者的检察机关在必要的情况下理所应当能够代替侦查机关或调查机关行使其侦（调）查权。

公诉职能从属说认为公诉的诞生就是为了废除纠问式诉讼，实现诉讼权力的分立与制衡。因此在整个审前程序中，审查起诉占据着主导地位，而侦查活动服务于审查起诉活动和后续的审判活动，其目的是为后续活动的开展固定证据事实。与此同时，公诉权和侦查权之间的关系与公诉权和审判权之间的关系也存在差异，公诉权和审判权是相互制约的关系，而侦查权则服务于公诉权，两者是基于审前程序中分工的不同而产生的，侦查活动的开展必须服务于审查起诉活动，并确保其收集的证据事实能够顺利运用到审查起诉程序当中。基于此，在必要情况下，应当保留检察机关替代侦察机关或调查机关行使侦查权和调查权的权力，一方面检察侦查权的保留能够有效防止侦（调）查机关侦（调）查权的滥用从而导致后续的公诉活动无法正常开展；另一方面，机动侦查权的保留并不是监察体制改革不充分不彻底的体现，而是有助于监检衔接、实现监察全覆盖的制度设计，通过部分侦（调）查权的保留，检察机关能够与侦查机关和监察机关之间建立相互制约的关系。

法律监督权说认为检察机关所拥有的检察侦查权是其法律监督机关定位的体现，检察侦查权隶属于法律监督权，监察体制改革后仍然保留了部分检察侦查权是对检察机关法律监督机关定位的强调，也体现了立法对其法律监督权的肯定。

对监督的属性进行追溯不难发现，监督从一开始就具备弹劾的属性，要想实现监督权能，一方面可以通过强制手段对违法行为予以揭露和裁决，具体包括立案、侦查、审查起诉等行为；另一方面可以通过一些非强制性手段作用于违法行为，例如检察机关提出的抗诉和检察建议等。因此，侦查行为本就是开展监督的手段之一。以此类推，检察机关行使的侦查权也应当包含在法律监督权当中。具体而言，检察机关行使的侦查权的侦查范围涵盖了法律监督权所覆盖的全范围，自行侦查活动开展的线索来源于检察机关对民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼进行法律监督的全过程，机动侦查开展的线索则来源于法律监督所包含的刑事诉讼的全流程；检察侦查权的行使方式也凸显了法律监督的属性，其更加注重同公安机关和监察机关等同样行使侦（调）查的主体的沟通协作。正是因为检察侦查权是检察机关法律监督权项下的权力，在司法体制改革后不断强调检察机关法律监督机关定位的当下，检察侦查权更应该得到相应的保留。

反腐力量补强说认为，在监察体制改革的背景下，对部分检察侦查权的保留有助于对监察机关的监察全覆盖职能进行补强，同时能够助力检察机关与监察机关形成合力，实现相互配合相互制约的目标。

具体而言，监察体制改革开展的目的就是将过去分散的反腐力量予以整合，以便监察机关能够统一高效地开展监督工作，与此同时，随着监察全覆盖的目标的提出，监察机关的监督范围已经深入到各行各业、各个领域，以往的监督死角不复存在。在这样的背景下，监察机关对于一些包括刑事诉讼领域在内性质特殊的特定领域，受制于专业性较强，封闭程度高的原因，在调查工作开展过程中容易表现的力不从心。但检察机关作为诉讼活动的监督者，在对诉讼活动中发现的腐败问题的查处上具备无可替代的优势。一方面，相较于监察机关，检察机关作为诉讼监督主体更容易获取刑事诉讼中违法行为的线索与证据，另一方面，由于检察机关在诉讼监督领域有着长期的工作经验，对发现的线索和证据能够更及时高效地作出判断并采取相应措施。在对立法保留的领域，检察机关可以依据法律的规定对司法工作人员的特定职务违法犯罪行为开展侦查活动，这也补强了监察机关在该领域开展调查活动经验不足的劣势，助力了“监察全覆盖”目标的实现。

除以上学说外，为实务和学界所认可和接受的学说还有审前程序进阶说、制约与配合说、反腐力量补充说等，尽管上述学说立足的角度不同，但它们均对检察机关保留侦查权的正当性作出了论证，也为后续检察侦查权的研究奠定了理论基础。

若要探寻检察侦查权优化的具体路径，首先需要明晰制度优化应当遵循的目标及导向。当前，我国要建立健全由党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，在此背景下，检察侦查权的行使应当助力检察机关充分发挥其法律监督效能，同时加强与其他履行监督职能的部门之间的协调与配合，共同作用于全面高效的监督体系的构建、保障各类监督活动的高效开展。

首先，检察侦查权的行使应当助力检察机关法律监督效能的提高，检察机关法律监督职能的履行离不开其检察侦查权的行使。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中强调，检察机关立足法律监督机关的定位，不断提升法律监督的质量和效果，维护司法的公平公正。检察侦查权是法律监督体系中唯一的刚性措施，相较于法律监督权能中的抗诉、提出检察建议等柔性措施，检察侦查权在助力检察机关诉讼监督职能的开展方面具有其它措施所不具备的天然优势，能够凭借其强制性维护检察机关作为法律监督机关的权威，同时使法律监督工作发挥更大的效能。因此，检察侦查权在未来的运行过程中更应当利用其特性，增强法律监督工作开展的质效。

其次，检察侦查权应当将增强反腐合力作为运行的目标导向。根据《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，检察机关对在诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以直接立案侦查。这一规定所赋予检察机关的权力一方面使得检察机关法律监督的职能得到了补强，另一方面也是通过检察侦查权的行使让检察机关参与腐败预防治理的体现。在日益强调权力的相互监督和制约的背景之下，检察侦查权在运行过程中应当注重与其他监督职能的配合与制约，行使检察侦查权的部门也应当加强同监察机关之间的沟通与协作，共同促进反腐合力的增强。

监察体制改革后，原本隶属于检察机关的职务犯罪侦查权转隶给了监察机关，检察机关的立案侦查范围仅限于司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利，损害司法公正的犯罪。这样一来，过去检察机关对职务犯罪案件既立案侦查，又审查起诉，缺乏有效监督，容易导致权力滥用的问题就得到了有效解决。但是，立法保留下来的检察侦查权在行使过程中也会面临缺乏监督制约，滋生权力滥用的质疑。

为解决这一问题，检察机关在行使检察侦查权的过程中应当遵循《宪法》所规定的公检法三机关之间“分工负责，相互配合，相互制约”的原则。根据该原则的立法原意，除了要求检察机关在行使检察侦查权时与时俱进地确立分工负责的原则，并在法律规定的范围内完成一定限度的配合，更重要的是强调相互制约的原则，应当完善公检法三机关之间的制约机制，对检察侦查权予以监督和控制。“相互制约”既强调监督也强调制衡，监督和制衡两种机制都各有其优缺点，监督机制往往是单向的，监督主体对被监督主体所采取的措施、做出的决定往往都具有强制性，因而监督机制的运行效率很高，但监督机制往往都存在无人监督监督者的问题；相较于监督而言，制衡则是双向的，强调多个主体彼此之间的制约，但制衡机制运行的效能往往较低。因此，检察侦查权的运行要想符合“相互制约”原则的要求，权力的监督和制衡缺一不可。就监督而言，检察侦查权的行使应当充分发挥其对权力的制约功能，从而强化检察机关法律监督机关的定位，维护司法工作的公平正义；就制衡而言，为了保障检察侦查权不被滥用，检察侦查权还是应当得到有效监督，为此应当建立检察侦查权行使的内外监督机制。

在日益强调检察机关法律监督机关定位和“两反”职能转隶于监察机关的背景下，检察侦查权迫切需要完成由“追诉型”侦查权向“监督型”侦查权的转型。为此，法律监督视野下检察侦查权的优化路径之一就是要立足“法律监督”的定位打造检察侦查制度体系。

首先，就自行侦查权而言，在法律监督的视野下，检察侦查权应当致力于在履行法律监督职能的过程中发现职务违法犯罪的线索，从而对司法工作人员的职务违法犯罪行为予以查处，凸显检察机关的法律监督职能。这是因为职务违法犯罪行为本身就具有隐蔽性，犯罪活动的发生场域也具有封闭性，而检察机关既是法律监督机关又承担着刑事案件的审查起诉等职能，在职务违法犯罪线索的发掘上具备天然优势。为此，检察机关在内部应当加强资源的共享与各部门之间的协作，对案件办理和法定职责履行过程中发现的职务违法犯罪线索积极共享，充分发挥检察机关“检察一体化”的优势，促进检察资源的有机整合，推动办案职能与监督职能的有效衔接。在外部则应当加强检察机关与监察机关和公安机关之间的协作配合，具体到案件的线索移交和案件的管辖移交等领域。

其次，就机动侦查权而言，在检察侦查权由“追诉型”侦查权向“监督型”侦查权转型的背景下，机动侦查权行使的目的是通过对公安机关的侦查活动开展兜底性的侦查，从而达到监督公安机关侦查工作的目的。因此，机动侦查权的运行效能与检察机关的法律监督职能息息相关。为此，立法亟需解决当前机动侦查权案件范围模糊、启动条件严苛、程序设置不清等问题，破除机动侦查权行使几乎处于“休眠”状态的尴尬境地，从而真正推动检察侦查权向“监督型”侦查权的顺利转型。

最后，在法律监督的视野下，自行补充侦查权应当得到重视并通过合理使用使其在监督领域发挥更大的效能。过去，检察侦查权一直被理解为是单一的职务犯罪侦查权，自行补充侦查权的作用长期以来都处于被忽视的状态。2018年监察体制改革后，在部分职务犯罪侦查权被转隶给监察机关的情况下，学界和实务界纷纷开始对检察侦查权重新进行审视，试图焕发出其新的活力，但自行补充侦查权受制于其制度功能异化、监督制约双向模式不足等困境，其整体运行依然处于低位态势。在试图完成检察侦查权由“追诉型”侦查权向“监督型”侦查权转型的当下，自行补充侦查权其实具备其独特的诉讼价值和制度功能，例如，自行补充侦查权可以适用的时间节点很多，涵盖的案件类型也及其广泛，这样的特征使得其在运行过程中具备发现大量案件线索的天然优势，如若能对自行补充侦查权予以重视和完善，将会对“监督型”侦查体系的构建大有裨益。因此，为了有效解决自行补充侦查权当前的运行困境，应当完善自行补充侦查权行使的制度规范，建设专业化规范化的侦查队伍，强化其监督制约机制，使其发挥出其应有的价值。

在法律监督的视野下，要推动检察侦查权的转型，势必要健全和完善检察侦查权运行的体制机制。为此，主要需要从设置独立的侦查部门和重组侦查队伍两个方面提出优化路径。

首先，检察机关在经过内设机构改革后，自行侦查权和机动侦查权主要交由刑事执行检察部分负责，自行补充侦查权则是根据案件的具体性质分属于不同的部门行使，这样的机构设置显然不是最有利于检察侦查权发挥其效力的选择。一方面，检察侦查权的行使具有主动性和强制性，其特性决定了检察侦查活动的开展不应当依附于其他部门；另一方面，过去的检察侦查权就因侦查、批捕、审查起诉都由同一部门行使缺乏权力监督而遭到广泛质疑，因此完善后的检察侦查权不应当再由承担批捕和审查起诉职能的部门来行使。为此，应当设置独立的侦查部门，依照当前检察机关的法律监督定位和检察侦查权向“监督型”侦查权转型的要求，独立地开展检察侦查工作。

其次，应当对独立侦查部门中的侦查队伍进行重组，机动侦查权的实施效能与侦查队伍的人员素质息息相关。为了更好应对转型后检察侦查权运行的全新格局，强化检察机关的法律监督定位，需要选拔并重组具备专业侦查知识和侦查能力、纪律严格、高素质的侦查队伍。针对当前职务犯罪侦查职能转隶带来的大量人力资源随之转隶的现状，检察机关可以在短时间内通过内部挖掘人员、统一组织招考和公开培训的方法实现队伍的重组。重组侦查队伍一方面是为了使转型后的检察侦查权能够发挥出更大的效能，另一方面也是为了缓解当前检察机关案多人少、资源匮乏的困境。

法律监督是我国监督体系中的重要组成部分，除了法律监督外，我国的《宪法》还规定了人民监督、人大监督、宪法监督、法院监督等监督形式。为了有效解决检察机关检察侦查权行使缺乏监督制约，侦查立案、批准逮捕、审查起诉均由同一机关行使，权力容易遭到滥用的问题，必须强化外部监督，即与其他监督形式相互之间的监督制约关系。同时还应当强化检察机关的内部制约和监督，将内部监督与外部监督相结合，共同形成监督制约的机制。

具体而言，为了强化内部监督，必须从根本上杜绝“自侦中心主义”，防止侦查活动对批准逮捕和审查起诉工作的主导。因此，首先应当建立独立的侦查部门，使侦查工作和其他工作分属不同的部门，促使侦查部门独立开展侦查工作，同时也能够使批准逮捕和审查起诉工作的开展对侦查工作形成一定的监督和制约。其次，应当加强检察机关案件监督管理部门对检察侦查工作的监督管理，并积极发挥检察官惩戒委员会对行使检察侦查权的检察官及有关部门的惩戒作用。最后，检察机关在行使检察侦查权的过程中应当严格遵守法律法规的要求，对于不满足条件的情形不予批准逮捕或审查起诉，通过后续程序的严格把关促进检察侦查权依法依规行使。在强化外部监督上，检察机关应当自觉主动接受其他机关和人民群众的监督，尤其是重视检察机关与法院之间的监督与制约关系。上文提到，公检法三机关之间“分工负责、相互配合、相互制约”的关系中最重要的就是制约关系，这一点在检察机关和法院之间也不例外，为此，既要确保检察机关在审前阶段占据侦查主导地位，也要坚持“以审判为中心”的原则开展检察侦查工作。

综上所述，检察侦查权的优化与完善并不是为了一味地建立和强调检察机关的权威，恰恰相反，在法律监督的视角下检察侦查权的运行必须严格依循检察机关“法律监督机关”的定位，强化内外监督机制，避免权力的行使再次跌入到“一般监督”的质疑之中。

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监制：张永江

作者：刘怡君，湘潭大学法学院2023级法律（法学）硕士研究生

编辑：刘怡君

责编：陈佳

审核：王译