法释之话商麻·闲话-99
新公司法下，公司违反
“三重一大”制度是否影响
对外签订合同的效力
新公司法第十八条规定，在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。第一百七十条规定，国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在法人治理结构中的法定地位，发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党组织把方向、管大局、保落实。要明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。中共中央2019年12月30日发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十一条规定，国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。第十五条规定，国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。
2010年6月5日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（中办发〔2010〕17号）进一步明确，按照中央关于凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定的要求，国有企业党委（党组）、董事会、未设董事会的经理班子等决策机构要依据各自的职责、权限和议事规则，集体讨论决定“三重一大”事项，防止个人或少数人专断。党委（党组）、董事会、未设董事会的经理班子应当以会议的形式，对职责权限内的“三重一大”事项作出集体决策。董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应事先与党委（党组）沟通，听取党委（党组）的意见。根据该意见：
（一）重大决策事项，是指依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国全民所有制工业企业法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国保险法》以及其他有关法律法规和党内法规规定的应当由股东大会（股东会）、董事会、未设董事会的经理班子、职工代表大会和党委（党组）决定的事项。主要包括企业贯彻执行党和国家的路线方针政策、法律法规和上级重要决定的重大措施，企业发展战略、破产、改制、兼并重组、资产调整、产权转让、对外投资、利益调配、机构调整等方面的重大决策，企业党的建设和安全稳定的重大决策，以及其他重大决策事项。
（二）重要人事任免事项，是指企业直接管理的领导人员以及其他经营管理人员的职务调整事项。主要包括企业中层以上经营管理人员和下属企业、单位领导班子成员的任免、聘用、解除聘用和后备人选的确定，向控股和参股企业委派股东代表，推荐董事会、监事会成员和经理、财务负责人，以及其他重要人事任免事项。
（三）重大项目安排事项，是指对企业资产规模、资本结构、盈利能力以及生产装备、技术状况等产生重要影响的项目的设立和安排。主要包括年度投资计划，融资、担保项目，期权、期货等金融衍生业务，重要设备和技术引进，采购大宗物资和购买服务，重大工程建设项目，以及其他重大项目安排事项。
（四）大额度资金运作事项，是指超过由企业或者履行国有资产出资人职责的机构所规定的企业领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用。主要包括年度预算内大额度资金调动和使用，超预算的资金调动和使用，对外大额捐赠、赞助，以及其他大额度资金运作事项。
那么，公司违反“三重一大”决策制度对外签订的合同效力如何？是按《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号，以下简称《民法典合同编通则解释》）第二十条、第二十一条有关越权代表的规定处理，还是按民法典第一百五十三条有关违反强制性规定的规定处理？
政策有党中央的政策、国家政策、部门政策和地方政策之别，党中央的政策指的是党中央、中办等下发的各种“红头文件”，国家政策是指国务院、国办以及各部委联合下发的各种“红头文件”，如经“一行两会”联合下发的深改组讨论通过的资管新规，就属于国家政策的范畴。一般来说，违反党中央的政策、国家政策的合同，可以认定构成公序良俗。而违反部门政策、地方政策如违反各地有关“限购”[1]政策的合同，一般不宜以违背善良风俗为由认定合同无效。[2]如果地方性法规、行政规章的强制性规定系为了落实法律、行政法规的强制性规定而制定的具体规定，则违反地方性法规或者行政规章的强制性规定，也就等于违反了法律、行政法规的强制性规定，此时就应依据《民法典》第153条第1款认定合同效力，而无须适用《民法典》第153条第2款。当然，为防止动辄以下位法是为了贯彻实施上位法的精神而制定，再据此认定违反地方性法规或者行政规章的强制性规定就是违反法律、行政法规的强制性规定，有必要强调，在上述情形下认定合同无效，必须以法律、行政法规有相应的强制性规定为前提。也就是说，上述情形仅发生于法律、行政法规的强制性规定较为抽象、概括，而地方性法规或者行政规章为方便操作而据此进一步细化的场合。[3]似可认为，“三重一大”制度是对公司法第十八条、第一百七十条的细化，违反该规定即违反了法律、行政法规的强制性规定，且违背公序良俗，合同无效。而根据《民法典合同编通则解释》第二十条、第二十一条的规定，法定代表人/负责人超越法定职权未经公司决策程序对外签订合同的，构成越权代表，除构成表见代表或公司事后追认，该合同对公司不生效力。如果将“三重一大”制度认定为系公司法的执行性规定，则公司违反“三重一大”制度对外签订的合同，公司可以主张对其不生效力。
实践中，北京市第一中级人民法院（2020）京01民终5173号镶黄旗中海鑫源新能源科技发展有限公司与镶黄旗盛世鑫源风力发电有限责任公司服务合同纠纷二审民事判决书认为，“三重一大”决策制度作为党中央、国务院进一步规范国有企业决策管理，实现企业科学决策、民主决策的重要制度，亦并非合同法第五十二条所规定的法律及行政法规，故违反“三重一大”决策制度要求而签订的合同亦并非当然无效。新疆维吾尔自治区高级人民法院（2021）新民终158号刘某东与首钢伊犁钢铁有限公司公司关联交易损害责任纠纷二审民事判决书亦认为，“三重一大”程序是为促进国有企业领导人员廉洁从业，规范决策行为，提高决策水平，防范决策风险，保证国有企业科学发展而制定，要求凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由领导班子集体作出决定的要求，是否经过“三重一大”程序是国有企业内部决策程序，并无法律规定违反“三重一大”程序的行为无效，故刘某东以四份协议的签订、履行未经过“三重一大”程序故无效的上诉意见本院不予采纳。而山东省高级人民法院（2021）鲁民再527号青岛佳兴置业有限公司、山东省房地产开发集团青岛公司合资、合作开发房地产合同纠纷民事再审民事判决书则认为，关于省房青岛公司原法定代表人张某是否存在越权代表的问题。佳兴公司主张张某作为时任省房青岛公司的法定代表人，依据民法典、民法总则、合同法的规定，其有权代表省房青岛公司从事职务行为，且该行为对省房青岛公司具有约束力。对此本院认为，从我国现行法律对国有企业管理及国有资产监管的制度安排来看，国有企业领导机构或其负责人所从事的民事活动不应完全等同于其他性质企业法人、社会组织的法定代表人，不仅要受民法等私法规范的规制，而且也受到公法规范的规制，甚至政策方面的制约，如国有企业要贯彻落实好“三重一大”决策制度机制等，因而判定国有企业法定代表人是否依法履职，除依据企业章程和私法规范外，还要依据相关的公法规范和政策。从本案查明的事实来看，张某作为省房青岛公司的法定代表人，以价值巨大的涉案国有建设用地使用权作为出资与佳兴公司合作开发房地产，没有证据证明其依照我国现行法律和政策的规定履行了相应的决策程序，并按照法定的国有资产交易规则实施民事法律行为，因而省房青岛公司主张张某的行为构成越权代表理据充分。
[1] 最高人民法院（2020）最高法民再328号辽宁中集哈深冷气体液化设备有限公司、徐某欣再审民事判决书认为，徐某欣在当时已有两套住房的情况下仍借曾某外之名另行买房，目的在于规避国务院和北京市的限购政策，通过投机性购房获取额外不当利益。司法对于此种行为如不加限制而任其泛滥，则无异于纵容不合理住房需求和投机性购房快速增长，鼓励不诚信的当事人通过规避国家政策红线获取不当利益，不但与司法维护社会诚信和公平正义的职责不符，而且势必导致国家房地产宏观调控政策落空，阻碍国家宏观经济政策落实，影响经济社会协调发展，损害社会公共利益和社会秩序。故徐某欣与曾某外为规避国家限购政策签订的《房产代持协议》因违背公序良俗而应认定无效。
[2] 最高人民法院民事审判第二庭主编：《〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉理解与适用》，https://www.faxin.cn/lib/twsy/twsycontent.aspx?gid=A283891&tiao=31。
[3] 最高人民法院民事审判第二庭、研究室主编：《最高人民法院民法典合同编通则司法解释理解与适用》，https://www.faxin.cn/lib/twsy/twsycontent.aspx?gid=A340747&tiao=17。
