法释之嘟督府·案例-48
最高院：已经登记发证的土地
是否还可以申请确权
裁判摘要：参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。
针对题述问题，原国土资源部在《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）指出，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。也就是说，行政主管部门认为，土地登记发证后，利害关系人对土地权属有异议的，应当申请更正登记，而不能再申请权属确认。
关于不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径问题，最高人民法院（2017）最高法行申8483号方某升、方某才资源行政管理林业行政管理（林业）再审审查与审判监督行政裁定书中进行了详细论证，指出，“《物权法》第十九条规定了不动产更正登记和异议登记程序。权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记；不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正；不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记；登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效；异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。第二十一条规定了登记错误赔偿责任。当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任；因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任；登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第六项规定，当事人认为登记错误的，可以双方或者单方申请更正登记或者异议登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误申请更正登记的，应当提交不动产权属证书、利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料；第八十条则规定，不动产登记簿记载确有错误的，不动产登记机构应当予以更正；不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿；对于不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。
“相对于更正登记，现行法律对涉及土地权属，以及林地和林木权属的争议，还另行专门规定了权属争议处理程序。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。《中华人民共和国草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。可见，不动产权利发生争议时，法律专门设定了权属争议处理程序。原国土资源部还专门制定《土地权属争议调查处理办法》，明确了解决权属争议的调查处理程序。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。
“上述规定说明，现行不动产管理领域，当事人对土地、林地等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决争议，也可通过权属争议处理程序解决争议，且并不存在只能选择某一种程序的问题。因为对土地、林地等不动产权属登记提出更正登记申请，往往与不动产权属争议密不可分；所有权或者使用权争议，常常伴随着对不动产登记的异议。除非不动产权属证书的登记错误仅仅涉及文字等记载错误且双方对土地、林地所有权或者使用权的实际状况本身并无争议；或者说双方均认可不动产权利本身并未发生物理交叉，而仅仅是证书四至记载或者图表记载形成冲突。因此，对国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的内容，仍应全面准确地予以理解和把握。该函认为，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。对该函“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的观点，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议；当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权属证书登记的，地方人民政府（不动产登记机构）应当依法对不动产权属证书作出相应变更。当然，从维护不动产权属证书的稳定性和权属处理的效率性角度考虑，宜在今后立法中鼓励发生争议的当事人先行申请更正登记，或者进一步明确更正登记程序与权属争议处理程序的适用条件。但在现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，且对要求必须提交“证实不动产登记簿记载错误的材料”的内涵、外延均不明确的情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与“行政登记程序重开”问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，因而尚不宜将申请更正登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关“发证后提出的争议不属于权属争议”的表述。也就是说，在现行法律对土地、林地等不动产权属争议处理程序未严格限定标准情况下，一概认为当事人在不动产登记发证之后所提出的争议即均不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管理水平不相符合。”
最高人民法院（2018）最高法行再160号东安县井头圩镇鼎锅塘村4组、东安县井头圩镇鼎锅塘村5组资源行政管理林业行政管理（林业）再审行政判决书指出，“根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。”目前，是司法实践中的主流观点。
（图片来源：中国国家地理微博）
