理
论
一、准入和监管：以办园质量和师资待遇保障为关键要素
关于普惠性民办园的准入和监管，地方政策体现出一定的趋同性。在准入方面，普惠性民办园都需要符合一些基本条件，如符合布局规划、具有办园资质、产权清晰、办园条件达标、办学行为规范、收费实行政府指导价等；在监管方面，各地普遍加强了对普惠性民办园的财务监管，并强化信息公开和动态管理。如何在准入和监管环节保障和激励高质量学前教育服务供给，综合现有地方政策探索来看，可以将办园质量和师资待遇保障作为关键要素。
把办园质量作为准入和监管的关键要素。一方面，体现在对普惠性民办园的准入要求。北京、山东、江苏、重庆等地对普惠性民办园的园所等级或质量评估标准已提出明确要求，比如北京要求普惠性民办园在办园质量督导评估中评价结果要达C类及以上，山东、江苏、重庆提出在质量督导评估中需要达到当地或省级三级（类）幼儿园质量标准及以上。另一方面，在监管方面强化督查评估，并将幼儿园的绩效评价与财政补助挂钩，实施分级管理。天津，重庆，福建厦门、漳州，山东青岛，广东佛山等地都实行基于幼儿园质量评估等级的分类财政补助标准。比如天津的示范园、一级园、二级园、三级园、四级园的补助标准分别为每生每年4400元、4000元、3600元、3200元、2800元。如果在办园质量评估中评定结果为不合格，北京等地还规定由教育行政部门责令限期整改，在整改期间，按额度的85%发放生均定额补助。
把师资待遇保障作为准入和监管的关键要素。一方面，多数地区明确将教师的权益和待遇保障作为普惠性民办园认定的重要前置条件。比如，福建福州规定幼儿园要与所有教职工签订劳动合同，并为其缴纳“五险”，全园教职工工资总额占当年保教费收入比例不低于40%，其中政府产权园不低于50%。浙江金华将“非编教师工资水平原则上不低于上一年度所在地全行业（单位）在岗职工的平均工资，或在原有工资水平基础上比上一年度有较大提高”作为重要的认定条件。另一方面，不少地区强化对普惠性民办园财政资金的监管，明确要求一定比例的财政补助用于幼儿园人员经费支出。比如北京要求普惠性民办园用于人员经费支出比例占保教费收入、财政生均定额补助收入之和的比例原则上不低于70%。浙江嘉兴规定生均定额补助的80%必须用于教师工资福利及“五险一金”支出，20%用于幼儿生均公用经费和教师素质提升支出。
二、财政资助：创新资助方式，探索资助标准动态调整机制
收费限价是普惠性民办园的典型特征。如何在收费限价和财政补助间建立动态平衡机制，是近年来各地政策探索的重点和难点。虽然当前各地还普遍面临进一步“落实与提高普惠性民办园生均补助标准”的重大挑战，但是在普惠性民办园财政资助方式和标准方面，也有一些可供借鉴的政策探索。主要体现在以下两个方面。
一是创新财政资助方式，以多元化的财政资助体系分担普惠性民办园的办园成本。2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出，各地要通过购买服务、减免租金、以奖代补等方式支持普惠性民办园发展。综合15年来地方的政策探索，在资助对象上，已经涵括幼儿园、教师和幼儿等多种主体；在资助内容和方式上，除了普遍的生均经费补助，硬件投入补助（园舍建设和租金补助、园舍维修补助、教玩具和设备补助等）、人员经费补助（教师工资和社保补助，职称晋升、培训进修等师资能力提升补助，安保经费补助等）、办学绩效奖励（等级提升奖励、评优评先奖励、特色培育奖励等）以及扩学位补助等多种奖补方式已经得到积极实践。
二是探索实施财政资助标准的动态调整，建立与多样态办学要素的联动机制。综合而言，以下几种联动机制具有较大的政策借鉴价值。第一种，与幼儿园质量联动，实施基于办园绩效的分级补助标准。如上所述，将幼儿园办园绩效与财政补助挂钩已成为多地加强办园质量监测和办园行为监管的重要方式，可以有效发挥财政资金与办园水平相适应的激励导向作用。第二种，与办园成本联动，探索基于办园成本和收费差额的动态补助机制。比如杭州余杭区对生均办园成本和收费的差额按符合当地入园条件的学籍人数给予补助，最高补助标准以同级同类公办园生均办园成本为限，并列入同级财政预算。第三种，与学位供给联动，实施基于实际普惠性学位数量供给的差异化经费补助政策。比如上海闵行区根据园内“小区生”占比给予每生每年4000—11 000元不等的专项补贴，并根据民办园办学成本、公办园的收费标准及生均公用经费，建立“小区生”补贴调整机制。第四种，与教师结构性素养联动，探索建立教师学历、持证率、参保率等关键要素与生均经费拨付的联动机制。比如浙江台州规定教师持证率、参保率、高一级学历占比及专任教师最低工资中任一项未达到奖补当年最低标准线的，取消奖补资格。
三、师资队伍建设：多措并举，以推动教师待遇提升为核心
建设一支师德高尚、业务精良、结构合理且稳定的教师队伍是幼儿园保教质量提升的关键。为加强普惠性民办园教师队伍建设，地方的政策探索主要集中在提升教师待遇、保障同等权益、促进专业成长和建立帮扶机制等方面。相较而言，部分地区以机制创新推动普惠性民办园教师待遇提升的探索能够产生积极的政策外溢效应，比较突出地体现在以下两个方面。
其一，探索实施普惠性民办园教师最低工资制度，并将教师最低工资待遇保障贯穿普惠性民办园认定、扶持和监管等关键环节。在建立最低工资制度方面，北京要求各区积极探索实施普惠性民办园教师最低工资指导标准，江苏等地明确要求普惠性民办园教师工资水平应高于当地企业最低工资标准，并逐步达到当地城镇职工平均工资水平。将最低工资保障与普惠性民办园认定、扶持和监管等重要环节捆绑，除上文所述的有些地区明确将教师最低待遇保障作为普惠性民办园认定的前置条件以及限定一定比例的财政资金专项用于人员经费外，有些地区还将最低工资待遇保障与财政资金拨付标准建立联动机制。比如浙江丽水规定省一级、二级、三级普惠性民办园的年生均经费补助标准分别为4000元、3500元、3000元的前提是幼儿园专任教师人均年收入要分别达到12万元、10万元、8万元，否则扣减生均补助经费的70%。
其二，创新待遇补助制度，多措并举提升普惠性民办园教师待遇水平。综合而言，以下三方面制度探索已有较为广泛的实践基础。一是直接发放教师工资和社保补助。在工资补助方面，主要体现为直接给予符合条件的教师工资补助或对幼儿园达到工资核定标准的教师给予相应补助两种方式。比如浙江宁波对持有教师资格证书的非事业编制幼儿园教师给予每人每月800元的工资补助。苏州吴中区对教师平均工资不低于市上一年度在岗职工平均工资70%的普惠性民办园，按照每人每年5000元标准予以补贴。在社保补助方面，主要体现为补助一定比例的单位或个人社保缴纳部分以及鼓励建立年金制度。比如重庆两江新区提出保教人员“五险”由单位承担部分，给予90%的补助。新疆伊宁对具有大专及以上学历、持有学前教育教师资格证书，且具有幼儿园高级教师职务的教师，给予“五险一金”个人缴费部分相应补助。上海鼓励普惠性民办园建立教职工年金制度，对建立年金制度的幼儿园在综合奖补中给予师资队伍建设专项支持。二是发放长期从教津贴。给民办学校教师发放长期从教津贴的制度实践，在我国发端于广东深圳，并在广东广州、佛山、东莞等地有多年的实践。比如在深圳坪山区，累计从教15年的普惠性民办园专任教师可以每月额外获得3000元的长期从教津贴，在当地民办园连续从教1年以上的专任教师也可以每月获得200元津贴。目前长期从教津贴制度在北京、浙江、重庆等地也有积极的实践。比如北京提出普惠性民办园应对在岗保教人员发放长期从教津贴，所需经费由幼儿园使用市级生均定额补助解决。金华婺城区、金东区等对普惠性民办园具有大专及以上学历、持有幼儿及以上教师资格证书，并任教3年以上且在当地缴纳社保的专任教师，按每人每年3000元给予补助。三是发放基于教师职称提升、学历进修、资格证持有等能力和素养提升的待遇补助。比如福建福州对被评为高级和中级职称的普惠性民办园教师，分别按照每人每月300元和200元的标准予以补助。台州路桥区规定普惠性民办园新取得教师资格证书或高一层次学历证书的教师每人一次性补助2000元。
【本文系浙江省哲学社会科学规划重点课题“浙江民办教育‘新法新政’实施跟踪研究”（课题号：20NDJC09Z）、教育部人文社会科学研究青年基金项目“民办教育‘新法新政’实施跟踪研究：以浙江省为例”（课题号：20YJC880130）、浙江省自然科学基金探索项目（课题号：LQ20G030012）成果】
（作者系浙江师范大学副教授、学前民办教育研究中心主任）
一审：禹双文
二审：赖斯捷
三审：倪正松
原文刊发于《湖南教育》2024年8月D刊总第1290期
