（以下为正文内容）
对于我国是否应当建立个人破产制度的立法争论，从1986年《企业破产法（试行）》的制定一直持续到2006年《企业破产法》正式出台。尽管现行破产法最终未将个人破产制度纳入其中，但理论界对个人破产制度的研究和讨论始终方兴未艾。
2018年10月最高人民法院院长周强在十三届全国人民常委会第六次会议中提出“推动建设个人破产制度，畅通执行退出进路”的建议后，在司法执行层面以解决“执行难”为目的开始探索推动个人破产制度的实践，同时此举亦将个人破产制度的研究引入了一个新的历史阶段。
其后随着2019年13部委《加快完善市场主体退出制度改革方案》的发布，以及国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会注意先行示范区综合改革试点实施方案》，个人破产制度最终以地方试点立法的方式在深圳特区落地。
基于个人破产制度立法的发展历程及理论探究，并结合深圳特区的立法试点实践，本文拟对个人破产制度的立法路径问题展开初步的探索。
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个人破产制度立法的历史进路及实践探索
（一）我国破产制度立法的发展历程
我国最早的成文破产法始于1906年清政府颁行的《破产律》，该法效仿日本破产法的体例，采用商人破产主义，因其内容主要针对商事主体，因此被纳为清政府商事法律的组成部分。但该法因债务清偿顺序等问题严重损害商人阶层利益而遭受普遍抵制，最终于1908年被废止。辛亥革命以后，北京法律修订馆在1915年再行以日本破产法为借鉴，拟定了破产法草案，其后又颁行《商人债务清理暂定条例》。
1935年国民党立法院开始起草破产法并于同年开始实施，因当时经济形势全面衰落，为适应社会发展需求及实现破产立法的目的，立法原则上采用了一般破产主义，对破产人实行非惩诫主义及免责主义。
改革开放以后，在国有企业改革的背景下，全国人大常委会于1986年制定了《企业破产法（试行）》，该法第二条明确规定，其适用范围仅为“全民所有制企业”。
其后在1991年《民事诉讼法》的制定中，在第十九章“企业法人破产还债程序”中，将破产程序的适用对象扩展到“企业法人”，但同时该法第二百零六条第二款规定，“不是法人的企业、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙”不适用该法规定。
2004年提交全国人大常委会审议的《企业破产法（草案）》中，将破产法的适用范围扩大为“企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、 其他依法设立的营利性企业”。该草案中将合伙企业的合伙人、个人独资企业的出资人纳入破产法的适用范围，真正意义上为个人破产制度的成文立法进行了实质上的尝试，但最终在全国人大常委会审议环节并没有采纳该建议，而依旧将破产法的适用范围限定在“企业法人”的范围内。
从以上的破产法立法历史来看，破产法的适用对象逐渐从“全民所有制企业”扩展到企业法人及合伙企业及个人独资企业（此两类企业参照适用《企业破产法》），但仍没有将个人破产制度纳入其中，虽然立法层面暂未有个人破产制度的相关规定，也正是此种立法现状及其对司法实践不利影响，逐步从理论研究及司法实践层面倒逼了个人破产的立法进程。
（二）个人破产试点立法的探索及其实践
个人破产法相关立法的缺位在司法实践中造成的连锁不利影响，尤其是在处理司法实践中“执行难”的问题上。根据2018年10月发布的《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》中已明确指出，“被执行人自始就财力有限，确无清偿能力，需要通过个人破产、社会救助机制予以解决”。
甚至有学者指出，“相较于发达国家，我国最为明显的制度缺失即至今仍未能建立起市场经济所必须的个人破产制度，以此造成大量无财产可执行的案件得不到制度化的处理，大大加剧了执行难的弊病”。
基于上述情形，国务院办公厅在2020年10月印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025）》，在其附件《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》明确列明：“率先试行自然人破产制度，支持制定深圳经济特区个人破产相关规定”。
2020年深圳市第六届人大常委会审议通过了《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称“《破产条例》”），条例明确规定了“因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的自然人”可以向人民法院提出破产申请，包括申请破产清算、重整、和解。
尽管深圳特区《破产条例》在成文法意义上首次确定了个人破产制度，但其在现行法律体系下仍存在正当性和局限性的问题。
从正当性的角度来说，《破产条例》的制定实质上属于国务院的授权制定的地方性法规，且其属于无上位法依据的法的“创制”，依据《立法法》第七十四条的规定，“经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民的授权决定，制定法规，在经济特区内实施”。因此从授权立法权限的角度，在目前立法法确定的法律制定体系下，授权的主体应为全国人民代表大会。
从局限性的角度来看，《破产条例》属于深圳特区立法机关制定地方性法规，因此其立法适用范围并不能对深圳特区以外地区与主体的司法行为作出规定。
在此情形下，一方面《破产条例》在深圳特区范围外的实施将存在效力障碍，具体表现为存在债务人异地隐匿财产却在深圳申请个人破产以逃避债务的风险。同时也存在异地法院因不受《破产条例》约束难以协助执行的风险。尽管最高人民法院在2020年出台相关规定以保障“自然人破产案件裁判在特区外的法律效力”，但却仅就裁判效力的确认并不能规避上述风险。
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结合我国破产立法的历史发展脉络，以及结合分析域外个人破产制度立法的实例，现行可供选择的个人破产立法路径主要有以下三种方式：
（一）个人破产制度单行立法模式
个人破产制度的单行立法模式是通过全国人大或全国人大常委会按照《立法法》确定的立法程序单独就自然人的破产制度制定一部单行法律。此种模式更有利于体现个人破产制度独立的立法价值及保障人权的理念。但现阶段此种立法模式尚有不具成熟条件，主要基于以下几个方面的原因：
第一，立法周期问题。
个人破产是目前亟待确定的法律制度，但单行立法基于立法程序及立法技术的要求，通常需要较长的立法周期，以《企业破产法》为例，其立法过程长达12年。因此较长的立法周期决定了单行立法模式不契合现实的急迫立法需求。
第二，个人破产的主体界定问题并未有充分的司法实践。
首先民众对破产主体范围缺乏较为清晰的理解，以深圳特区《破产条例》为例，尽管条例第二条、第九条对个人破产主体及有权申请主体有明确的界定，但在深圳中院破产法庭的案件受理过程中，其个人破产综合应用系统“深破茧”中收到的个人破产申请，有近三分之一申请不符合条例相关规定而被退回。
其次，对于个人破产立法主体模式的实践并未有相对充分的经验。个人破产立法的主体问题上是采取商自然人破产模式、消费者破产模式还是一般自然人破产模式，在立法层面并未有相应的国内实践经营以供借鉴。
此外，如采用深圳特区《破产条例》所遵循的一般自然人破产模式，则如何区分商自然人与消费者各自对应的生产经营债务及生活消费债务，亦将成为法律适用中的难题。
第三，相应的配套制度尚未发展成熟。
个人破产立法的具体实践需要配套一系列相关的制度，主要包括征信制度、财产登记及申报制度。就征信制度来说，尽管个人征信管理已经运行十年之久，但个人征信及相应的惩诫措施，在实践中对于督促债务人履行其债务的功能发挥的效果相当有限。此外就目前的财产登记制度来说，不动产登记制度、存款及贷款登记制度、车辆登记制度、股权登记制度等多个财产登记和申报措施正向精细化方向发展。但在司法实践中看，大量存在失信被执行人隐匿财产、逃避执行的现象反映出当前的财产登记制度有待健全。加之个财产登记主管部门之间信息共享渠道不畅，无形中为司法机关清查债务人财产时增加了诸多障碍。
（二）在现行《企业破产法》中统一立法的模式
统一立法的模式，即通过《企业破产法》的修正将个人破产制度纳入其中。统一立法模式的优点主要体现在以下几个方面：
第一，有利于在短期内通过《企业破产法》的修订高效率的完成个人破产制度的立法任务，大幅度简化单行立法所需的较为复杂的立法程序。
不仅能够大幅度降低大量的人力、物力等立法资源和立法成本。同时也有助于尽快的解决《加快完善市场主体退出制度改革方案》中指出的因企业破产产生的自然人连带担保债务等问题，促进经济体制改革、完善市场主体退出机制。
第二，在《企业破产法》中设置个人破产制度，有助于企业破产制度及个人破产制度相关立法条件的衔接及适用。
有学者提出，现行《企业破产法》与深圳特区《破产条例》相对比，二者在章节设置上，所涵盖的内容基本一致，因此通过统一立法模式不仅有利于实现破产法整体上的统一性，同时在以后的修订中也有利于集中解决不相适应的问题。
此外需要注意的是，在现行《企业破产法》中统一立法的模式，亦存在诸多难以回避的问题。
首先企业破产法的立法理念和价值取向与个人破产法有较大的差异。企业破产法作为商事程序法，其立法宗旨在于保护债权人的公平受偿、实现市场主体的有序退出及困境企业的脱困再生。个人破产法的立法目的除了保护债权人的债务清偿外，还强调拯“诚实的债务人”，鼓励债务人通过再生产来解决偿债困局，同时也隐含了保护自然人生存权及发展权的立法目的。
其次，尽管个人破产与企业破产在破产程序及制度设计上有诸多共通之处，但基于在企业破产法中嵌入个人破产制度的立法方式，其可能存在破坏原企业破产制度逻辑自洽的立法体系的问题。
（三）个人破产制度分类立法的模式
在个人破产制度中基于破产主体属性的不同，可以采用分类立法的模式在不同的法律中落实相应的自然人破产制度。
具体表现为企业法人或者合伙企业合伙人的破产问题，将其纳入《企业破产》法调整。对于一般商自然人或消费者的破产问题，通过类似于深圳特区《破产条例》的做法，在立法层面进行单行立法。
但分类立法的模式存在明显的弊端，除会造成不同立法中规定的个人破产制度在具体的程序、权益及价值取向上难以衔接与趋同以外。因破产主体身份属性的多元化及模糊化，也会造成司法实践中法律适用的选择难题。
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随着各地对个人债务集中清理试点和深圳特区《破产条例》的实践，我国个人破产制度立法的条件已日趋成熟，结合《企业破产法》修订计划的契机及上文中对不同立法模式的分析，笔者认为通过在现行《企业破产法》修订过程中统一规定个人破产制度是目前个人破产制度立法相对可行路径。
如采用上述统一立法的路径，在立法模式上会面临三种选择：第一种即在《企业破产法》的修改中，设置专门章节规定个人破产制度；第二种是统合式立法，即将个人破产规则融入到企业破产法各章节及相关制度之中，而不通过专设章节的方式具体规定个人破产制度。第三种是总分式的立法，即遵循“提取公因式”的立法技术，抽象出适用于企业破产及个人破产领域普遍适用的基本原则及规则，按照“总则—分则”的立法逻辑来确定。破产法普遍性的原则规定于总则部分，对于企业破产及自然人破产的特殊制度及规则规定于相应的具体分则之中。
相较于上述两种立法技术选择，总分式的的立法路径不仅有利于体现破产法的体系完备性，即突出了破产法的共性问题，也彰显了不同主体破产制度的特殊性，属于我国应运相对成熟的立法模式，因此笔者建议在具体的立法技术路径选择上采用此种方式，
基于上述分析，笔者认为在我国个人破产制度的立法中，相较于其他立法模式，以《企业破产法》的修行为契机，在修订中采用“破产法总则—企业破产分则—个人破产分则”的立法路径，更符合我国的现实国情及司法实践的需要。
微信：18581238333
内容 原创
编辑 戴君
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