2024年全国制发2385件反垄断提醒敦促函、约谈通知书,仅0.25%被提醒或约谈对象被市监总局公开披露

2024-12-30 15:47   北京  
2024年12月27日,《法治日报》刊登了记者万静的报道《以法治推进反垄断和公平竞争监管助力构建全国统一大市场》,对2024年国内反垄断执法数据又进行了部分披露(部分地方市监局反垄断执法工作进展参见《“执法是真本领,办案是硬道理”:20省市自治区2024年前11个月反垄断执法工作进展分类统计》)。
其中提到:

今年以来,各级市场监管部门坚持监管执法和促进发展并重的工作方针,共制发反垄断“三书一函”2615件,其中提醒敦促函和约谈通知书2385件,占比91.2%,主要针对存在从事垄断行为、滥用行政权力排除限制竞争行为风险,或者落实公平竞争审查制度不到位等情况制发,督促有关单位及时做好预防和整改工作,切实增强了监管的前瞻性和针对性。对有证据证明存在垄断行为或者滥用行政权力排除限制竞争行为的,依法予以立案调查,坚持严格规范公正文明执法,强化了法律监管权威,提升了公平竞争监管执法质效。

http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2024-12/27/content_9108399.html
从上述数据来看,央地两级反垄断执法机构客观上确实还是做了大量的工作的。但是,客观上,市监总局截至目前只在2024年9月13日发布的2024年民生领域反垄断执法专项行动第一批典型案例公开了涉及6个市场主体的提醒敦促情况,相关讨论参见:

假设每一个市场主体,或者行政机关接到的提醒敦促函或约谈通知书被单独统计的话,那么2385提醒敦促函和约谈通知书中,被公开被提醒或约谈对象的仅占0.25%。
早在2023年12月,笔者就在撰文指出:所谓的“提醒敦促函”于法无据,而且可能诱发选择性执法:

《法治日报》上刊登的前述报道提到:

对有证据证明存在垄断行为或者滥用行政权力排除限制竞争行为的,依法予以立案调查……”

http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2024-12/27/content_9108399.html
上述表述无疑是错误的。因为通常反垄断执法机构只有在立案后才有可能收集到违法行为的全部证据,而在立案前,只需要根据举报及核查举报情况,收集到涉嫌存在违法行为的初步证据之后,就应当立案调查。
市监总局对美团滥用市场支配地位的处罚决定中的表述就是很好的佐证:

根据举报,2021年4月起,本机关依据《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)对当事人涉嫌实施滥用市场支配地位行为开展了调查期间,本机关进行了现场检查、调查询问,提取了相关证据材料;对其他竞争性平台、平台内经营者及相关行业协会广泛开展调查取证;对本案证据材料进行深入核查和大数据分析;组织专家反复深入开展案件分析论证;多次听取当事人陈述意见,保障当事人合法权利。

公众号:市说新语国家市场监督管理总局行政处罚决定书
由此可见,在立案前,反垄断执法机构并未能做到有证据证明(美团)存在垄断行为”,但依旧可以对(美团)立案调查。
换言之,究竟被提醒,或者约谈的对象,是否应当被立案调查,关键在于反垄断执法机构并不在于是否已经掌握了违法的全部证据,而在于是否存在举报,或者依职权发现,涉嫌存在违反《反垄断法》的案源线索,因为相关证据往往只有在立案后才能够全部掌握。
因此,在没有公开披露反垄断案源线索举报信息的情况下,反垄断执法机构仅仅通过提醒督促、约谈存在违反《反垄断法》风险的经营者或者行政机关,同时不对外披露被提醒敦促或约谈的对象,以及它们涉嫌违反《反垄断法》的行为,接受社会监督,就非常容易诱发地方保护、选择性执法,甚至具体经办人员贪腐寻租,借助提醒督促、约谈的形式,给涉嫌违反《反垄断法》的经营者通风报信,以便后者要么在进行整改的同时,及早消灭证据、串供,要么选择更为隐蔽的方式,继续实施涉嫌违反《反垄断法》的行为。而这两种情况都会让受到涉嫌违法行为侵害的民事主体,尤其是广大消费者,难以获得应有的法律救济,无法依据《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》通过反垄断执法后继诉讼,争取到合理的民事赔偿。
虽然,通过提醒告诫来替代反垄断执法的例子在2023年市监总局引入提醒敦促函之前,就已经在国内反垄断执法实践中屡见不鲜了,相关讨论参见:

但是,因为缺乏外部有效监督,外界,尤其是外国商会,难免会越来越担忧我国反垄断执法机构通过提醒敦促或约谈的方式,不适当地干预经营者的正当经营,相关讨论参见:

未来不排除有两会代表,或者外国商会提请全国人大或全国人大常委会,对《反垄断法》第五十五条进行解释,将立案作为反垄断约谈的前提,并要求废止市监总局引入的提醒敦促函制度,最大限度地避免诱发选择性执法,甚至对经营者的不当干预。


【延伸阅读】

绍耕的竞争法冷思考
刘旭,字绍耕,自2006年起至今发布竞争法博客文章千余篇、微博两万余则。开设该公众号普及竞争法知识,研究国内外反垄断法、反不正当竞争法实践,谏言竞争法立法、执法、诉讼与合规,监督国内反垄断法落实,助力中国市场经济的法治化。
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