成吉思汗死后，蒙古国汗位虽然根据成吉思汗遗嘱，将由第三子窝阔台继承，但按照惯例，新汗必须经过宗亲、贵戚与勋臣参加的忽里台（聚会）的推选，汗与臣属各宣誓约之后，才能算正式即位，行使汗权。
在这一段汗位虚悬的时期，幼子拖雷以大斡耳朵继承人的资格，权任监国，同时负责筹备召开选举大汗的忽里台事宜。
1229年8月，术赤诸子自钦察草原、察合台自忽牙思、窝阔台自叶密立与霍博；斡赤斤、别里古台、阿勒赤歹等来自东蒙古，齐集斡难—怯绿连的成吉思汗的斡耳朵。其他贵戚、勋旧、重臣也都来会“他们商讨朝政及成吉思汗的遗嘱，一再宣读诸子立下的奉窝阔台为汗的文书”，一致同意拥窝阔台为汗。
窝阔台循旧俗再三推让，最后才表示同意。他们脱掉帽子，把皮带扔向肩后，察合台引着他的右手，斡赤斤引着左手，象征着全体宗亲，把窝阔台拥上宝座；拖雷举杯奉觞，与会者在宫廷内外行三次跪拜。按照旧习，所有王公对他宣誓表示忠忱。他们尊奉他为“合罕”（Khakhan），意为大汗。然后大开宴庆与普赉厚赏。
成吉思汗在世时，他的汗权无疑是至高无上的，但这主要是他本人的崇高权威所致，在制度上并无保证。在观念上，蒙古国是全体黄金氏族的公产。“虽然形式上权力和帝国归于一人，即归于被推举为汗的人，然而实际上所有儿子、孙子、叔伯，都分享权力和财富。”
从大汗必需经过全体宗亲的选举始得正位的制度里，我们仍然可以看到旧时部落联盟议事会议的遗迹，这无疑是同发展中的专制国家政权——汗权相矛盾的。
窝阔台即汗位后，采取了多方面的措施，以加强大汗的权力，从而大大推动了蒙古国家政权的发展。
朝臣跪拜礼之确定——耶律楚材为窝阔台即汗位制定了跪拜仪式，并对察合台说：“王虽兄，位则臣也，礼当拜。王拜，则莫敢不拜。”得到察合台的同意。及即位，察合台率皇族及臣僚跪拜于帐下。“国朝尊属有拜礼自此始”。
建都城——1235年，窝阔台择定在鄂尔浑河上游东岸哈剌和林（Caracarum，意为黑岩团）山附近建城，作为蒙古国的都城，定名为哈剌和林或和林。尽管在蒙古国时期，大汗始终保持四时迁徙的习惯，然和林已逐渐负担起固定的政治中心的作用。
颁札撒——窝阔台曾在先后两次忽里台上颁行大札撒。1234年的忽里台上宣布条令：
凡当会不赴而私宴者，斩。
诸出入宫禁，各有从者，男女止以十人为朋，出入毋得相杂。
军中凡十人置甲长，听其指挥，专擅者论罪。
其甲长以事来宫中，即置权摄一人、甲外一人，二人不得擅自往来，违者罪之。
诸公事非当言而言者，拳其耳；再犯，笞；三犯，杖；四犯，论死。
诸千户越万户前行者，随以木镞射之。
百户、甲长、诸军有犯，其罪同。不遵此法者，斥罢。
今后来会诸军，甲内数不足，于近翼抽补足之。
可以看出：这些条令多是为应召参加忽里台的诸王、贵戚与首领们而设的仪礼和纪律，也是为维护大汗权威而制定的。
定赋税——早期的蒙古虽有忽不赤儿（贡赋）之征收，但律无明文，行无定制，取无限量。窝阔台一即位即明定税制：敕蒙古民有马百者输牝马一，牛百者输牛一，羊百者输羒羊一，为永制。对汉地与中亚的税收也作了正式的规定。
置仓廪——宫帐的需要，卫士的供给以及军需器械、燕赏贡入的物资，均不可无储藏。于是设仓库，并选派司库（balaqacin，管城者）、司粮（amucin，管米者）以任看守。
立驿传——置邮传命，本是立国的大计。在人迹稀少、居处无定的草原地区，驿传的设置更为重要，它不单是行政的神经，而且也是商运的血管。在窝阔台的提议下，“为使诸王或合罕陛下的急使能够不断到达，以利于办理重要事务，在各地设立了驿站”。
诸王都派出了各自的负责官员：窝阔台委派了必阇赤忽里带，察合台委派了泰赤兀台，拔都委派了速忽木勒赤台，拖雷之妻唆鲁禾帖尼委派了亦勒带，在各兀鲁思内，根据需要开辟驿道，分拨站户，“所摆站赤（jam i），命阿剌浅、脱忽察儿两个整台（治）。”
每站设马夫二十人，每一百户置汉车十具。站户每年纳米一石，以供使者之膳食。使臣持圣旨、牌符乘驿往来。
设官职、改官称——在政务设施日趋繁密的情况下，官府、官称也相应地增多起来。1229年，始设课税所。[412]1231年，始立中书省，改侍从官名，以耶律楚材为中书令，粘合重山为左丞相，镇海为右丞相。
我们不应当把他们的官职与中原王朝的宰相完全等同去理解。耶律楚材与镇海，原本只是窝阔台怯薛人员中分司汉文与回回文的必阇赤。由于政务的需要，窝阔台开始有必要依仿汉制把他的内廷必阇赤兼挂相衔，以处理日趋冗繁的文书事务。中央最高行政机构已开始从内廷初步分立出来。1234年灭金之后，窝阔台又对朝廷官称作了更改与设置。
改进生产、优恤平民——窝阔台规定：百姓“每一百羊内，可只出一个羊，接济本部落之穷乏者。”“诸王驸马等聚会时，每每于百姓处科敛，不便当。可教千户每每年出骒马并牧挤的人，其人马以时常川交替。”“川勒地面先因无水，止有野兽，无人住，如今要散开百姓住坐。可教察乃、畏吾儿台两个去踏验，中做营盘的地方，教穿井者。”
在对牧民加强统治的同时，窝阔台开始着手以政权的力量来周济贫乏，限制贵族们的过量榨取，并且采取积极措施，扩大对草原的利用，改善牧地的供水条件，以促进畜牧业生产的发展，从根本上来稳固并增强自己的统治基础。这在蒙古政权的发展上是它趋向完备与成熟的一个重要标志。
此外，在被征服的北部中国与中亚河中等地区，窝阔台时期，也在与当地情况相适应的原则下，采取了一系列建设政权、安定社会、恢复秩序等措施，使蒙古统治者对这些地区的控制进一步趋于稳固。
当时，在窝阔台周围，参谋设计，在蒙古国家政权机构建设上作出重要贡献，因而获得窝阔台信任的非蒙古人官员主要有契丹人耶律楚材、女真人粘合重山、汉人刘敏以及克烈部人镇海。耶律楚材在蒙古陷中都后，被成吉思汗招致，处之左右，任以文书巫卜之事。窝阔台即位后，遂见亲任。
他条陈便宜十八事：“郡宜置长吏牧民，设万户总军，使势均力敌，以遏骄横。中原之地，财用所出，宜存恤其民，州县非奉上命，敢擅行科差者罪之。贸易借贷官物者罪之。蒙古、回鹘、河西（即西夏）诸人，种地不纳税者死。监主自盗官物者死。应犯死罪者，具由申奏待报然后行刑。贡献礼物，为害非轻，深宜禁断。”
这些意见，切时务之急，在某种意义上讲，它也是蒙古国时期建制行政机构的纲领。上述窝阔台在位时期的多数政治措施，都是耶律楚材所设计的。粘合重山也是女真贵族，曾留蒙古充质子，寻委身任必阇赤，与楚材同被信用，“凡建官立法，任贤使能，与夫分郡邑，定课赋，通漕运、足国用，多出楚材，而重山佐成之”。
刘敏是宣德人，1212年被俘，成吉思汗取充怯薛，1223年出掌燕京财务事宜。窝阔台即位后，改造行宫帷殿、城和林、建万安宫、设宫闱司局、立驿传，皆有劳绩。克烈部镇海，曾从成吉思汗同饮班朱尼河水，窝阔台引为亲信。据当时南宋派往蒙古国的使者徐霆的记载：蒙古国文书之“行于回回者，则用回回字，镇海主之。”
察合台与拖雷在维护合罕权威上是自觉的，甚至率先奉行。尽管如此，这时的大汗，仍带有旧时部落联盟体共主的性质。诸王各承产业，据有自己的兀鲁思和军队，大汗除代表整个黄金氏族的共同利益，掌理汗庭朝政之外，凡属征伐，审谳皇族成员等大事，都必须由忽里台经诸王共商决议。诸王的私产，大汗无权支配。
因此，窝阔台在军队上，除对他从父亲那里承继来的四个千户外（当然其他还有他在本兀鲁思内新征集组建的军队），对于其他诸王所有的蒙古军，他只是“根据已存在的习惯，按照他的命令，其他诸王的军队也都参加〔出征〕”。
战事一经结束，队就散归原属。有一次，窝阔台未经诸王、异密商量，擅自从拖雷（时已死）诸子所属的军队中将一千雪你惕人与二千速勒都思人分给了自己的儿子阔端。
此事立刻在诸王、异密中引起轩然大波，他们一齐向拖雷妻唆鲁禾帖尼及其诸子禀道：“速勒都思和雪你惕部军队是我们的，如今窝阔台合罕却将它给了自己的儿子阔端。成吉思汗既将这部分〔军队〕分给我们的斡耳朵，我们为什么要违背他的命令将它交给〔别人〕呢？我们想对窝阔台合罕面奏此事，听他说些什么！”只是由于唆鲁禾帖尼胸存大局，谦让自持，告诫部属们说：“〔要晓得〕我们也隶属于合罕，他是一国之主，他所下的命令都没错儿。”才没有酿成激变。窝阔台与阔端对她都深表感谢。
这一事件表明，此时，窝阔台对于蒙古国的军队，绝大多数只拥有征调权，而没有领属权。
