编者按
《宁夏社会科学》10月22日网络首发清华大学陈劲教授和吴丰博士文章《面向“十五五”的国家战略科技力量建设的逻辑与路径》，首发文章请见中国知网。文章将于《宁夏社会科学》2024年第5期正式刊发，如需转载，请注明出处。
面向“十五五”的国家战略科技力量
建设的逻辑与路径
作者：陈劲，男，教育部长江学者特聘教授，清华大学经济管理学院教授，博士研究生导师，清华大学技术创新研究中心主任；吴丰，男，清华大学经济管理学院博士后研究人员，清华大学技术创新研究中心助理研究员。
摘要：国家战略科技力量是实现高水平科技自立自强和建设世界科技强国的关键支撑。“十四五”规划将强化国家战略科技力量纳入科技强国的行动纲要，党的二十届三中全会亦对加强国家战略科技力量建设进行了重点规划和部署。面向“十五五”，国家战略科技力量建设的总体逻辑须围绕如何充分发挥其在国家创新体系中的战略支撑、全局优化和创新引领作用展开。其中，战略支撑的核心目标是建设世界科技强国，全局优化以如何构建体系化的创新生态为指向，创新引领则强调转变其赋能经济和社会发展的模式。不可避免，“十五五”时期国家战略科技力量的建设将面临诸多内外部挑战，包括创新主体的定位交叉重叠、缺少宏观统筹，以及科技创新体系的协同性不足。因此，“十五五”时期国家战略科技力量战略支撑、全局优化和创新引领作用的充分发挥应以创新能力的提升、创新生态的优化和新质生产力的培育为依托；从更加宏观的体系构建层面看，则需要以持之以恒的体制机制创新来克服其发展过程中面临的内外部挑战。
关键词：“十五五”；国家战略科技力量；建设逻辑；内外部挑战；举措建议
一、引言
国家战略科技力量建设是实现高水平科技自立自强、建设世界科技强国的重要组成部分。2024年7月，党的二十届三中全会明确提出将深化科技体制改革纳入进一步全面深化改革、推进中国式现代化的战略部署，并将加强国家战略科技力量建设，完善国家实验室体系，优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业的定位和布局，推进科技创新央地协同，统筹各类科创平台建设，加强创新资源统筹和力量组织，推动科技创新与产业创新融合发展等作为深化科技体制改革的重点任务。事实上，2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“十四五”规划）就已将强化国家战略科技力量纳入科技强国的行动纲要，工作重点包括整合优化科技资源配置、强化原创性引领性科技攻关、加强基础研究和建设重大科技创新平台。随着“十四五”步入尾声，超前谋划“十五五”时期国家战略科技力量的建设方案，分析其建设逻辑及实现路径，对国家战略科技力量布局优化、体系构建及功能提升具有重要意义。
当前关于国家战略科技力量的研究主要涵盖如下议题。政策演变方面，我国战略科技力量政策的发展经历了早期探索、战略升级、全面建设三个阶段，呈现需求层级不断提升、原始创新特征逐渐强化等演变特征［1］；从历史制度主义视角出发，国家战略科技力量经历了宏观、中观、微观三个层次的演化［2］。企业参与方面，已有研究提出可从企业投入原始创新、企业牵头组建创新联合体、企业参与重大科技项目等方向设计企业参与国家战略科技力量建设的路径［3］。高校作用方面，已有研究指出目前高校战略科技力量存在未能精准对接国家战略需求等问题［4］。空间布局方面，针对制造业国家战略科技力量布局的研究发现了我国高技术产业结构和空间布局的地区差异［5］。创新机制方面，已有研究基于“创新链主建—产业链主战”的耦合视角探讨了国家战略科技力量体系化优势的形成机制［6］；通过建立中央层面国家战略科技任务决策机构、设立国家战略科技任务组织推进机构等措施，可以强化国家战略科技力量［7］。历史经验方面，有学者通过回顾新中国成立以来国家战略科技力量的建设历程，提出国家战略科技力量须在创新力、保障力和引领力等方面形成创新驱动的合力［8］。此外，亦有研究对国家战略科技力量为新质生产力“蓄势赋能”的机制与路径展开探讨［9］。这些研究涉及国家战略科技力量发展的多个层面和维度，为谋划“十五五”时期国家战略科技力量建设提供了丰富的理论参照。
二、国家战略科技力量的内涵、主体及定位
习近平总书记在2021年两院院士大会和全国科协代表大会上的讲话指出，“国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业都是国家战略科技力量的重要组成部分，要自觉履行高水平科技自立自强的使命担当”，为理解国家战略科技力量的概念内涵、构成主体和功能定位点明了方向。
（一）国家战略科技力量的概念内涵
国家战略科技力量是围绕国家战略科技任务动态组织的建制化、体系化优势科技力量［7］，是促进经济社会发展、保障国家安全的关键力量，强调了科学技术对国家综合实力和国际竞争力的重要支撑作用［10］。区别于传统意义下高等院校、科研院所和企业研发机构的创新定位，国家战略科技力量基于“四个面向”，以国家意志为导向，以引领发展为目标，以新型举国体制为制度支撑，旨在提升国家创新体系的整体效能［11］，以及从国家战略的高度解决国家发展所面临的内外部根本性问题［12］。高水平科技自立自强视角下国家战略科技力量具有组织模式新、使命定位高、战略责任重、能力组合强、技术领域准、创新成实效等全新特征［13］。强化国家战略科技力量必须关注自主可控、安全高效，推进产业基础高级化和产业链现代化，以增强制造业的竞争优势［14］，以及实现跨学科、全链条、双循环的深度融合与协作，形成新型科研组织范式［10］。实现国家战略科技力量在国际科技竞争中发挥引领作用的发展目标，则需要通过政策创新、制度创新和系统谋划［15］。
（二）国家战略科技力量的构成主体
依据在国家创新体系中的角色和任务，国家战略科技力量可分为支柱型和载体型两大类。前者主要包括科技领军企业、高水平研究型大学、国家实验室和国家科研机构，后者较为典型的代表为综合性国家科学中心和区域科技创新中心［16］16。
支柱型国家战略科技力量中，科技领军企业是产业链和创新链融合的关键力量，具备集成创新能力和组织平台优势，能够敏锐感知市场需求。科技领军企业能够引领企业科技创新模式，促进创新链与产业链的深度融合，推动从科技强到企业强、产业强、经济强的转化，提升产业基础能力和现代化水平，以及代表国家参与国际科技竞争并掌握话语权。高水平研究型大学既是基础研究的主力军，也是重大科技突破的生力军，具备深厚的基础研究能力和学科交叉融合优势。一方面，高水平研究型大学可将科技创新和人才培养结合起来，为科技自立自强提供基础性的创新成果和高水平人才。另一方面，高水平研究型大学能够通过与国家战略目标和任务进行对接，构建中国特色的学科体系和学术体系，引领科技创新的总体方向。国家实验室体系由新建的国家实验室和优化重组后的国家重点实验室组成。国家实验室体系的主要职责是产出战略性、关键性的重大科技成果，加快原始性、前沿性的重大科学创新；通过高水平基础研究和前沿技术探索，为国家科技自立自强贡献力量，支撑国际科技竞争。国家科研机构以中国科学院、中国工程院为核心代表，包括国家工程研究中心、国家技术创新中心等，具备强大的综合科研能力和要素基础。国家科研机构围绕国家战略需求，通过突破关键核心技术、打造原始创新策源地等途径解决与国家长远利益和发展全局相关的重大科技问题，支撑国家战略任务的落实。
平台型国家战略科技力量中，综合性国家科学中心通常拥有一流的科研设施和实验平台，具备跨学科、跨领域的综合研究能力。作为科技创新要素的集聚地，综合性国家科学中心具备吸引顶尖科研人才和团队、开展国际前沿科学研究的能力或潜力，并能够通过促进多学科交叉融合，推动基础研究、应用研究和技术创新的深度结合。综合性国家科学中心的主要职能包括：引领科学前沿，开展原始性、前沿性的重大科学创新，产出战略性、关键性的重大科技成果；支撑国家重大战略需求，通过高水平基础研究和前沿技术探索，支撑国际科技竞争；通过建设高能级创新平台，助力完善国家科技创新体系，为实现高水平科技自立自强提供强有力的科技支撑。区域科技创新中心通常依托区域优势和产业发展需求进行创新布局，作为新兴产业技术创新的重要基地，对于促进跨区域、跨行业和跨学科交叉合作，形成高能级创新联合体和新型研发机构，进而推动区域经济结构转型升级至关重要。区域科技创新中心的主要职能包括：促进区域协调发展，提升区域科技创新能力，促进区域经济协调发展和产业升级；通过突破关键核心技术，支撑区域和国家的长远发展；通过建设创新联合体和新型研发机构，推动科技成果转化，助力构建开放、协同的创新生态。
（三）国家战略科技力量的功能定位
国家战略科技力量作为有组织、建制化、体系化的优势科技力量，对于实现高水平科技自立自强和建设科技强国应发挥战略性、全局性、引领性作用。其中，战略性作用体现在对接国家重大需求和长期发展目标，特别是在关键核心技术攻关和重大科技任务的组织实施上。通过动态组织形式和系统化优势，国家战略科技力量能够快速响应国家战略需求，集中力量攻克关键技术瓶颈，提升自主创新能力。这种战略性作用的发挥不仅有助于增强国家在科技领域的自主可控能力，支撑国家安全和经济社会发展，还有助于确立国家战略科技力量自身创新目标和总体方向。
全局性作用体现在国家战略科技力量对整个国家创新体系的协调和优化。通过顶层设计与系统筹划，国家战略科技力量应确保创新过程的各个环节有序运转，实现从基础研究到应用开发的全链条、跨区域、跨领域的协同创新［11］。这种全局性着眼于提升国家整体创新效能，形成系统化的创新生态［7］，确保科技成果更好地服务经济社会。
引领性作用体现在国家战略科技力量对科技创新方向和发展模式的引导。譬如，通过“创新链主建—产业链主战”的耦合，推动科技创新与产业发展的深度融合［6］；通过前瞻性规划和布局，引领国家从科技大国向科技强国迈进，为高质量发展和实现高水平科技自立自强提供坚实基础和强大动力［2］。这种引领性不仅体现在技术突破和科研成果转化上，还体现在对创新组织模式、科技管理机制及创新赋能发展方式的创新，形成具有中国特色的科技创新体系。
三、“十五五”时期国家战略科技力量建设的逻辑
面向“十五五”，国家战略科技力量建设的总体逻辑需围绕如何充分发挥其在国家创新体系中的战略支撑、全局优化和创新引领作用展开。其中，战略支撑的核心目标是建设世界科技强国，全局优化以如何构建体系化的创新生态为指向，创新引领则是在国家战略科技力量引导科技创新的基础上，转变其赋能经济和社会发展的模式。
（一）战略支撑：助力建设世界科技强国
“十四五”期间对健全社会主义市场经济条件下新型举国体制、打好关键核心技术攻坚战、提高创新链整体效能等诸多工作进行了部署。面向“十五五”，国家战略科技力量需基于“四个面向”，抢占世界科技制高点、建立现代化产业体系、助力实现科技创新发展的自主可控、支撑满足人民日益增长的美好生活需要，进一步落地、深化和拓展“十四五”阶段的发展目标，致力于建设以高水平科技自立自强为核心表征的世界科技强国，如图1所示。
图1 国家战略科技力量面向“十五五”发挥战略性作用建设的逻辑
高水平科技自立自强是建设世界科技强国的基础、动力和保障，世界科技强国是高水平科技自立自强的最终目标和体现。世界科技强国需要以世界科技大国为前提，既具备强大的内部统筹力和稳定性，也具备充分的外部竞争力和影响力［17］。科技强国的基本内涵包括科技创造力、科技支撑力和科技影响力，这三个层面能力的形成依赖科技创新与制度创新的“双轮驱动”，推动力来自国家创新系统。科技强国建设需要在科学发现、技术创新和成果转化等方面表现卓越，并能够通过科技创新支撑国家经济社会的发展，提升国际竞争力［18］。同时，建设科技强国还需要明确其理论内涵、价值意义和实践指向，强调科技创新的质量、能力和实力，以及与经济社会的协同发展［19］。构建科技强国的评价指标体系是科学评估其发展水平的重要手段，可从科学强国、技术强国、创新强国和科技发展条件四个维度进行综合评价［20］。
高水平科技自立自强突出科技创新的自主性、引领性、开放性、体系性和可持续性等关键特征。自主性强调科技发展的立足点在国内，主要依靠自身力量推动科技进步与发展，确保关键核心技术自主可控，是实现高水平科技自立自强的基础。引领性要求科技创新体系不仅要实现技术自给，还要在基础研究、关键核心技术攻关、前沿科技研发等方面居全球领先地位，产出具有国际竞争力的原创性科学发现和突破性技术成果。开放性则要求通过全球协作提升自身科技创新能力，积极参与国际科技治理，增强全球创新资源的吸引力［21，22］。体系性强调构建完善的科技创新生态系统，统筹教育、科技、人才和产业发展，实现多方面合力，推动科技创新与产业发展的深度融合［23］。可持续性则要求建立长效机制，确保科技创新投入的持续性和有效性，形成激励创新、宽容失败的社会环境，持续提升科技创新能力，支撑经济高质量发展和国家安全［24］。
（二）全局优化：构建体系化的创新生态
习近平总书记在2021年两院院士大会和中国科协代表大会讲话中强调要坚持以科技自立自强支撑国家发展，“十四五”规划纲要也将强化国家战略科技力量、以国家战略需求为导向推进创新体系优化组合纳入全面塑造发展新优势的重点任务。“十五五”时期，为进一步发挥国家战略科技力量在国家创新体系中的全局性作用，需确保创新的各个环节和主体在创新链条中的有序运转，促进从基础研究到应用开发的全链条、跨区域、跨领域的协同创新，提升科技成果与经济社会的融合度，通过打造高能级创新联合体构建体系化的创新生态，如图2所示。
图2 国家战略科技力量面向“十五五”发挥全局性作用建设的逻辑
体系化的创新生态即体系思维（System of Systems Thinking， SoS Thinking）下的创新生态，指通过系统化的整合与协同，将创新相关的诸要素有机整合起来，形成一个高度协同、动态适应的创新生态系统。体系思维是一种综合性的思维方式，在关注单个系统优化的基础上更加注重系统与系统间的相互作用和整体涌现性。因此，体系化的创新生态不仅关注单个创新主体的优化，更注重各主体之间的互动、协作和整体效能的提升，具有整体涌现性、跨学科和跨领域的综合性［25］、多层次和多维度协同性、自组织和动态适应性［26］。
高能级创新联合体是国家战略科技力量牵引下多元创新主体协同参与的创新组织形态，以新时代中国特色科技创新系列思想作为思想引领，以整合式创新、有组织的创新、使命驱动创新作为理论指导。科技领军企业是高能级创新联合体的核心主导者，高水平研究型大学和国家科研机构、国家实验室体系是重要支撑者［27］。兼顾“有为政府”和“有效市场”，且旨在通过解决国家战略性科学问题和重大产业需求以建设“繁荣社会”的新型举国体制是高能级创新联合体的重要制度保障［13］。高能级创新联合体通过整合多方资源，建立高效的协同机制和跨学科合作平台并充分发挥各创新主体的优势和自主性，能够形成具有整体涌现性的体系化的创新生态。
产业链、创新链、人才链、资金链“四链”融合是打造高能级创新联合体的必要条件。其中，产业链包括原材料供应、生产制造、市场销售等全流程，形成了创新生态的总体架构，产业链的优化和升级是创新生态发展的重要基础。创新链涉及基础研究、技术开发、成果转化等全过程，创新链的完善和延伸是创新生态发展的关键。人才链涵盖从人才培养、引进到人才使用和激励的全过程，是创新生态发展的驱动因素。资金链涉及资金筹集、使用和管理的全过程，资金链的畅通和优化能够为创新生态的发展提供重要的物质基础保障。“四链”融合的关键是通过有效配置创新要素，减少跨组织边界流动时遇到的各类壁垒，提升配置效率，使企业在科技创新中更好发挥主体作用。“四链”融合强调在市场机制作用下，不同主体通过契约行为有效配置创新要素，协同推进跨组织边界创新以提升创新绩效；其重要标志是科技、产业、金融和人才领域之间形成协同互补、彼此赋能、整体优化的发展格局［28］。“四链”融合要求全面分析各要素间的有机联系，借助现代经济增长理论的表述，产业链是目标函数，创新链、资金链和人才链则是决定产业链成长的主要变量［29］。
国家战略科技力量以新型举国体制为依托构建高能级创新联合体既是促进“四链”融合的重要途径，也是“四链”融合的重要靶向。“四链”融合通过提高资源配置效率、促进跨界协同创新、增强创新体系的韧性和推动技术和产业升级，赋能创新生态发展，有助于形成有机、协同、高效、能够胜任国家战略科技攻关的高能级创新联合体。提高资源配置效率方面，通过产业链、创新链、人才链和资金链的协同运作，高能级创新联合体中的各类主体可以更快速地获取所需资源，提升创新效率。促进跨界协同创新方面，产业链的延伸、创新链的完善、人才链的优化和资金链的畅通，能够使高能级创新联合体各部分间的联系更加紧密，促进其协同发展。强化创新体系韧性方面，通过“四链”融合，高能级创新联合体中的各类主体可以形成紧密的合作网络，提高对市场波动、技术挑战等不确定性因素的整体应对能力。推动技术和产业升级方面，通过产业链的优化和升级，创新链的延伸和完善，人才链的建设和优化，资金链的畅通和保障，高能级创新联合体中的各类主体对技术进步和产业升级的促进能力得以增强。
（三）创新引领：转变创新赋能发展模式
高质量发展是“十五五”时期锚定的重要目标，其关键要素是建设现代化产业体系。以原始创新和颠覆性创新为主要内核的新质生产力不仅是建设现代化产业体系的重要支点和引擎，也是创新引领经济社会发展的重要实践。“十五五”阶段，国家战略科技力量为进一步发挥其对高质量发展的引领作用，需转变以创新驱动产业与经济发展的赋能方式为创新引领的赋能方式，以发展新质生产力为支点培育未来产业，进而建设现代化产业体系，助力实现高质量发展，如图3所示。
图3 国家战略科技力量面向“十五五”发挥引领性作用建设的逻辑
首先，需提升创新赋能经济社会发展的理论认知，明确创新驱动经济社会发展和创新引领经济社会发展的关注重点和本质区别。创新驱动经济社会发展与创新引领经济社会发展虽然都强调创新的重要作用，但前者主要关注通过科技创新推动经济增长和社会进步，后者则更强调创新在引领、变革和塑造整个经济社会体系的核心作用，更具前瞻性和战略性。创新驱动经济社会发展关注的重点主要为：（1）将已有科技创新成果应用到经济生产和社会生活中，提升生产效率和产品质量，促进经济增长；（2）通过科技创新改造传统产业，提升产业链的技术含量和附加值，实现产业优化和升级；（3）通过发展新兴产业创造新的经济增长点，增加就业机会和激发经济活力；（4）借助科技手段提高资源利用效率和生产效能，降低成本，实现经济的可持续发展。创新引领经济社会发展关注的重点主要为：（1）前瞻性布局，不仅关注当前的技术应用，更注重未来技术的前瞻性布局和战略性研究，提前占领科技制高点，引领全球科技发展方向；（2）系统性变革，科技创新不仅用于提升现有产业和经济的效能，更致力于通过科技创新引发系统性变革，重新定义产业结构、商业模式和社会治理方式；（3）科技创新的综合影响，不局限于经济领域，还包括对社会各个方面的深刻影响，如公共服务、文化教育、社会治理、生态环境等，通过科技创新全方位引领社会进步；（4）构建以科技创新为核心的综合生态系统，包括完善创新体制机制、优化资源配置、营造支持创新的社会氛围，形成持续创新的良性循环。因此，创新驱动经济社会发展和创新引领经济社会发展作为两种不同的创新赋能模式，存在本质区别，如表1所示。
在区分二者的基础上，进一步明确创新引领经济社会发展模式转变的技术路径及其内在机理。自2017年党的十九大首次提出“高质量发展”以来，历次中央经济工作会议都将高质量发展作为核心议题。2024年7月，党的二十届三中全会进一步提出健全推动经济高质量发展体制机制，并将高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务。现代化产业体系的建设是实现高质量发展的必要条件，重要标志包括传统产业的深度转型、战略性新兴产业的快速发展以及未来产业的持续形成，其中未来产业对经济和社会发展的引领作用最为关键。
新质生产力是未来产业持续形成的关键动力，也是建设现代化产业体系的重要支点和引擎［30］。2024年1月31日，习近平总书记在主持二十届中央政治局第十一次集体学习时指出，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点①。党的二十届三中全会将健全因地制宜发展新质生产力体制机制作为健全推动经济高质量发展体制机制的关键路径。新质生产力作为面向现代科技创新和产业变革的一种先进生产力形态，不仅包括劳动者、劳动资料和劳动对象等传统要素，还引入了数据、算法和算力等新型要素［31，32］，更加注重系统性、整体性和前瞻性［33］。在技术创新维度，新质生产力旨在实现原创性、颠覆性技术和前沿技术的突破，通过创新性配置和优化组合生产要素提升全要素生产率［34，35］。在产业发展维度，新质生产力着力推动战略性新兴产业和未来产业的发展，促使产业结构发生深度转型升级［30］。在发展质量维度，新质生产力以高科技、高效能、高质量为特征，符合新发展理念，强调创新驱动和高质量发展［33，36］。
原始创新和颠覆性创新是新质生产力形成的关键。原始创新指在基础研究和关键技术研究领域的发现或发明，囊括科学发现、技术发明、技术创新、市场创新、管理创新等，具有首创性、突破性和引领性，在现代化产业体系中占有主导地位［37］。一方面，原始创新往往有助于带来科学理论的重大突破，进而引领技术和生产的发展方向，不仅能够重塑现有市场格局，还能够开辟全新的产业领域，为现代化产业体系注入新的活力［38］。另一方面，原始创新的成果如果能迅速转化为经济价值和社会价值，将极大提升国家竞争力，摆脱对外技术依赖，提升经济的内生增长能力和可持续发展能力。颠覆性创新是基于组织战略层面的创新活动，以“颠覆性打破”为导向，注重技术和组织资源的深度融合，涉及技术、市场、组织和社会等多个层面的变革，是一种复杂的系统性创新［39］。颠覆性创新既包括对现有技术和产品的改进，也强调通过全新的技术路径和商业模式彻底改变现有市场格局和产业结构。颠覆性创新通常起源于技术突破，其成功依赖市场接受度和商业化能力，不仅要解决技术问题，还要理解市场需求，形成可持续的商业模式。
四、“十五五”时期国家战略科技力量建设的内外部挑战
“十五五”时期，随着全球科技竞争的加剧和创新促进发展的深化，国家战略科技力量的建设面临诸多内外部挑战，既包括国家战略科技力量创新主体的定位和宏观统筹，也涉及科技创新体系层面的协同。
（一）创新主体定位交叉重叠
在基础研究、应用基础研究、产业共性技术、关键核心技术、成果转化、产业化等环节构成的由知识开发到现代化产业体系建设的流程中，科技领军企业、高水平研究型大学、国家实验室、国家科研机构、综合性国家科学中心和区域科技创新中心关注的环节和侧重点各有不同（如图4所示）。但在实践中，国家战略科技力量各创新主体的定位模糊且存在交叉重叠，引发一系列问题。其一，导致重复建设。例如，高水平研究型大学和国家实验室都主要关注基础研究和应用基础研究，导致在某些前沿科学领域重复投入资源和人力，造成资源浪费和效率低下。类似的，国家科研机构和区域科技创新中心在关键核心技术和成果转化环节也存在重复研究的情况。其二，导致资源配置不良竞争。例如，某些高水平研究型大学和国家实验室在基础研究领域获取了大量资源，但可能在应用基础研究和关键核心技术领域的资源配置上与国家科研机构和综合性国家科学中心发生不良竞争，影响整体创新效率。其三，导致创新资源利用效率低下。例如，创新环境和考核指标存在差异，且存在人才方面的竞争，高水平研究型大学的科研团队通常难以在国家实验室和科技领军企业之间自由流动或进行高效合作交流。其四，在科研成果从基础研究到产业化的链条中，各主体职责不清，容易导致链条断裂。例如，高水平研究型大学和国家实验室在基础研究和应用基础研究阶段取得的成果，往往会因与科技领军企业和区域科技创新中心缺乏有效对接，而难以顺利转化为实际生产力。
图4 国家战略科技力量创新主体的关注重点
（二）创新主体之间缺少宏观统筹
首先，缺少统筹国家战略科技力量各创新主体的组织和机制。2023年3月中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》并组建中央科技委员会，该委员会的办事机构职责由重组后的科学技术部整体承担。但对国家战略科技力量而言，依然缺少正式的组织机构对各大主体进行宏观层面的统筹。同时，科技领军企业、高水平研究型大学、国家科研机构和国家实验室间的协同创新机制尚不健全，整体创新效能不高。尤其是在重大科技任务的组织推进和实施过程中，各主体间协同攻关能力不足会导致科技成果在各环节的转化出现断层，难以形成从基础研究到产业化的完整创新链［5］。
其次，国家战略科技力量协同发展的合作机制有待优化，相关政策的执行效果有待提升。合作机制方面，以科技成果转化为例。收益的不确定性导致科研人员缺少动力，创新与市场脱节导致高校院所缺少成熟的科研成果、企业缺少可用的科研成果，干部考核周期短、流动性较高等因素导致相关职能部门缺少科技成果转化激励。国家战略科技力量中虽有多种创新主体参与成果转化，但一定程度上自成体系，缺少有效协作。政策执行方面，以科研人员评价为例。2020年10月中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》明确提出改进高校教师科研评价，但在实际操作中，论文、专利等的数量仍然作为核心考察指标，加之科技成果评价和权属划分存在诸多困难，高校科研人员参与企业合作的积极性不足。
最后，创新主体间信息沟通和交流渠道不畅，科研信息共享存在困难。譬如高校很多科研项目和成果的信息传播主要依赖学术会议和论文发表，而企业的需求和市场信息则通过商业渠道传播，两者缺乏有效的沟通平台。由于缺少专业的技术经理人，高水平研究型大学和科技领军企业之间的信息和需求难以对接，导致科研成果转化过程存在信息不对称。
此外，国家战略科技力量不同创新主体在科研目标、利益诉求、评价指标和评价方式方面存在的差异，也不利于其在科研方向、资源投入和战略目标等方面保持有效协同［10］。
（三）科技创新体系内在协同性不足
一是区域之间的协同性有待提升。首先，区域间资源配置不均衡，区域创新能力差距明显。东部发达地区拥有更多的科研资源和创新平台，而中西部地区的资源相对不足。北京、上海、深圳等东南部城市集中了大量的高水平研究型大学、国家实验室和科技领军企业，中西部地区创新资源相对匮乏，产业基础相对薄弱。地区间创新资源分布的巨大差异既不利于均衡发展，也不利于区域协作。其次，不同区域的创新政策和机制存在差异，也会一定程度增加区域间协同创新的难度。东部地区在科技创新政策上往往更加灵活，如在知识产权保护、科技成果转化等方面具有更多的激励措施，而中西部地区则相对滞后，难以吸引和留住高水平的科研人才和创新资源。
二是中央和地方的协同性有待提升。首先，中央和地方在科技政策的制定和执行上的衔接有待优化，政策实施效果不佳。地方在执行中央制度的科技创新政策时，往往会因为对政策理解的差异或出于对自身发展的考虑而出现执行效果与预期效果的偏离。其次，中央和地方在科技资源的整合与配置机制不协调，资源利用效率低下。例如，某些国家实验室在中央层面设立，但中央和地方的财政基础差异较大，导致科研成果难以在地方得到有效转化和应用。同时，地方政府在资源配置上往往更关注短期效益，而对长期性、基础性的研发投入支持不足。此外，地方政府可能缺乏对于大型科研项目的管理经验和监督机制，导致一些在中央立项、在地方执行的项目进展缓慢，甚至出现资金浪费和项目失败的情况。
三是纵向部门间的协同性有待提升。首先，纵向部门在科技创新管理和政策执行上同样存在职责重叠和分工不明确的情况。譬如，科技部、教育部、工信部等不同部委在科研项目管理、科研资金分配和创新政策制定上职责交叉；在国家重点研发计划的实施过程中，不同部委可能会同时进行管理。其次，纵向部门在科技创新的战略规划和执行上的一致性有待提升。例如，国家在推进“一带一路”倡议时，其科技战略合作需要科技部、外交部和商务部等多个部委合作，但在实际操作中，各部委的战略重点和执行方式存在差异，对国家战略科技力量各创新主体的影响能力和范围也不尽一致，易导致国家战略科技力量系统性运行的目标不一致。最后，纵向部门之间的信息共享与沟通效率需加强，这也是出现重复建设的原因之一。
五、“十五五”时期国家战略科技力量建设的路径
“十五五”时期国家战略科技力量战略支撑、全局优化和创新引领作用的充分发挥分别须以创新能力的提升、创新生态的优化和新质生产力的培育为依托。从更加宏观的体系构建层面来看，则需要以持之以恒的体制机制创新来应对其发展过程中面临的内外部挑战。
（一）基于“四个面向”，提升国家战略科技力量创新能力
“十五五”时期国家战略科技力量为充分践行“四个面向”，发挥对国家创新发展的战略支撑作用，需在前沿基础研究、产业发展、国家安全和人民健康等领域综合发力，制定并实施相关战略和政策，优化资源配置，推动科技创新与国际合作，提升科技成果转化效率，持续提高国家科技力量创新主体的创新能力。
面向世界科技前沿，国家战略科技力量需集中力量，争取在基础研究和前沿技术领域取得更多突破，抢占科技制高点。在基础研究和前沿探索方面，加强有组织的基础研究，重点布局一批基础学科研究中心，制定并实施基础研究中长期行动方案；通过国家实验室和高水平研究型大学，集中优势资源攻关人工智能、量子信息、集成电路等前沿领域，提升原始创新能力。在国际科技合作方面，实施开放包容的国际科技合作战略，主动参与全球大科学计划和大科学工程，吸引和培养顶尖科研人才，提升国际科技竞争力和话语权。面向经济主战场，国家战略科技力量需促进科技创新与产业发展的深度融合，提升科技成果转化效能，建设现代化产业体系，推动经济高质量发展。在推动科技创新与产业发展深度融合的过程中，科技领军企业应充分发挥其在感知市场和集成创新方面的优势，打通科技、产业、经济之间的堵点。在科技成果转化过程中，应进一步优化科技成果转化的政策环境，提升科技成果的市场竞争力和应用水平。面向国家重大需求，国家战略科技力量需聚焦国家安全、经济发展和社会稳定等关键领域，通过重大科技专项和战略性科技攻关，确保国家科技创新的发展自主可控。在人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、能源资源和环境保护等前沿领域，制定并实施战略性科学计划和国家重大科技项目，集中优势资源展开关键核心技术攻关。在国家科研机构的牵引下打造原始创新策源地，着力解决关乎国家长远利益和发展全局的重大科技问题，通过加快突破关键核心技术，为国家战略任务提供有力支撑。面向人民生命健康，国家战略科技力量应聚焦医疗卫生和生物安全等领域，通过科技创新提升健康保障能力，服务人民的美好生活需要。在医药和医疗设备、新发突发传染病和生物安全风险防控等领域，实施一批具有前瞻性和战略性的国家重大科技项目，提升国家在生物医药和健康科技领域的创新能力。通过建设高水平医疗和健康科技创新平台，推动科技成果在医疗卫生领域的广泛应用，提高人民健康水平和生活质量。
（二）强化科技领军企业主体地位，以用为导向融合“四链”
党的二十届三中全会将“强化企业科技创新主体地位，建立培育壮大科技领军企业机制”等作为进一步推进中国式现代化的重要战略部署。从作用机理看，“四链”融合与打造高能级创新联合体相互依存、相互促进。“四链”融合为高能级创新联合体的形成提供了基础和条件，而高能级创新联合体通过体系化的创新生态，进一步推动“四链”的优化和整合。科技领军企业作为高能级创新联合体的核心主导者［27］，通过丰富的实际应用场景，能够串联起产业链、创新链、资金链和人才链，形成一个有机协同的整体。
面向“十五五”，需通过强化科技领军企业的主体地位，以实际应用为导向，促进“大中小”、“上下游”、国有和民营企业及产学研主体间的要素联动，进一步提升“四链”融合度。为此，应加快高端创新资源向企业集聚、强化企业在创新决策体系中的作用、提高企业研发投入强度和优化研发结构、推动产学研深度融合以及完善创新生态环境［40］。具体而言，应优化人才流动和融资渠道，支持科技领军企业参与和主导国家重大科技项目和标准制定，增强科技领军企业在创新决策中的话语权；提升科技领军企业在基础研究领域的投入，确保研发经费占科技领军企业销售收入的比重稳步提高；引导科技领军企业与高水平研究型大学、国家科研院所共建实验室和研究中心，建立长效合作机制，促进多主体协同创新，支持科技领军企业牵头组建创新联合体，带动行业技术进步；完善知识产权保护和激励机制，积极参与国际标准制定，提升科技领军企业的国际竞争力；围绕科技领军企业建立科技服务平台，提供研发设计、技术评估、检验检测等服务，设立科技成果转化专项基金，降低成果转化的风险和成本，最终推动整个产业链协同发展和升级。
（三）促进原始创新和颠覆性创新，引领发展新质生产力
习近平总书记指出，发展新质生产力首先应大力推进科技创新，在此基础上将科技成果转化为现实生产力，以科技创新推动产业创新，同时着力推进以绿色发展为底色的发展方式创新，扎实推进体制机制创新以形成与新质生产力相适应的生产关系，并按照新质生产力的发展要求深化人才工作机制创新。习近平总书记的新质生产力理论继承了马克思生产力理论的核心要素和基本原理，并进一步提出了适应现代经济形态的生产力发展路径。面向“十五五”，国家战略科技力量为发挥其在国家创新体系中的引领作用，形成创新引领经济和社会发展的赋能方式，应强化原始创新和颠覆性创新，通过发展新质生产力培育未来产业和助力建设现代化产业体系。
在强化原始创新方面，国家战略科技力量应优化科研管理体制，增加对基础研究的持续投入，设立长期稳定的专项基金，支持科研人员开展自由探索和基础研究；建立开放共享的国家实验室和重大科技基础设施，促进跨学科、跨领域的协同创新合作；完善知识产权保护和科技成果转化机制，提供科研人员股权激励、成果转化奖励等政策支持，吸引和培养国际顶尖科学家和高水平科研团队，营造良好的科研环境，激发科研人员的创新动力。国有企业作为国家创新体系的核心主体，应积极发挥其在原创技术策源地建设中的主力军作用，通过整合创新资源、优化创新生态，为国家高水平科技自立自强提供坚实支撑。
在强化颠覆性创新方面，国家战略科技力量应通过构建灵活的创新生态，积极推动产学研深度融合，建立联合实验室和创新中心，鼓励科技领军企业与高水平研究型大学、国家科研机构的合作；完善创新激励政策，特别是对颠覆性技术的早期识别和市场化应用提供支持；促进国际科技合作，引进和吸收国外先进技术和管理经验；推动数字化转型和智能化改造，利用大数据、人工智能等新技术提升科研效率和成果转化能力，形成技术与商业模式的深度融合，增强我国在全球科技竞争中的战略优势。此外，中小微科技企业是颠覆性创新产生的沃土，国家战略科技力量应强化与中小微科技企业的合作。
（四）持续深化改革，以体制机制创新应对痛点和堵点
一是明确国家战略科技力量创新主体的定位。在明确各创新主体分工的基础上建立高效的协调机制，完善科研成果转化链条，促进创新要素的优化配置。高水平研究型大学应专注基础研究和应用基础研究，推动科学前沿的探索；国家实验室应侧重重大科学问题和关键核心技术的基础研究；国家科研机构应聚焦产业共性技术和关键核心技术的研究；综合性国家科学中心整合资源推动跨学科的关键技术攻关；科技领军企业承担科研成果的转化和产业化任务；区域科技创新中心促进科研成果在地方的转化和应用。通过设立国家战略科技力量创新主体间的长效协调沟通机制，促进科研资源的合理配置，减少重复建设；建立科研成果转化平台和明确的转化流程，推动科研成果的市场化应用；设立奖励机制，提高科研人员的积极性；促进科研人员的自由流动，进一步明确考核指标，加强国际合作，提升国家战略科技力量的整体水平。
二是建立相关职能组织，从宏观层面对国家战略科技力量的创新主体进行统一管理，并按照各创新主体的功能定位对其进行分类管理。建议成立类似中央科技委的统筹小组或机构，该统筹组织须具备跨部门协调能力，具备实际的办事机构，能够统筹战略性科技资源的配置，促进国家战略性科技任务形成从基础研究到产业化的完整创新链。在此基础上，建立跨创新主体的合作平台，在重大科技任务的组织推进和实施过程中设立专门的协调组织，确保各创新主体能够协同攻关；加强信息交流平台建设并培养专业技术经理人队伍，缓解成果转化过程中的信息不对称问题。
三是进一步完善区域之间、中央和地方、纵向部门之间的创新协同机制。为提升区域之间的协同性，政府部门应制定差异化支持政策，增加中西部科研经费投入，引导国家战略科技力量建立跨区域的科技创新合作平台，协调不同区域的创新政策，实施有针对性的政策和激励措施促进创新资源的区域优化。为提升中央和地方的协同性，应建立健全政策沟通机制，定期召开科技政策协调会议，加强中央对地方的政策培训和指导，构建科技资源共享平台，优化财政支持体系，确保重大科研项目在地方获得足够的资金支持。为提升纵向部门之间的协同性，应进一步明确各部门在科技创新管理和政策执行中的职责和分工，在前述统筹组织的框架下设立跨部门协调委员会和联合工作小组，构建跨部门的信息共享平台，定期召开联席会议，确保科技创新战略的一致性和系统性。
（参考文献略）
注释：
①见《发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点》，求是网（qstheory.cn）。
