政治
困境与突围：高质量发展导向下我国收缩型城市的本土化探索与治理对策研究
作者：姜晓晖，女，上海师范大学哲学与法政学院讲师，管理学博士，主要研究方向为城市治理、城市收缩、公共管理。
摘要：在全球城市化的浪潮下，城市逐渐成为高质量发展、高品质生活的重要载体，也是推动中国式现代化的核心力量。近年来，传统“增长主义”范式下的城市治理范式受到冲击，收缩型城市不断涌现，引起学术理论界和实务界的关注。通过对全球范围内收缩型城市研究的多维审视，从“宏观—中观—微观”三维视角对我国收缩型城市进行本土化探索，深挖城市收缩的“中国特色”和“尺度差异”。溯源城市收缩的理论基础，结合我国城市收缩的实际情境，应从国家主导的政策动态调整、城市收缩现象的反馈机制、城市内部结构性危机等方面分析我国收缩型城市的形成机理。基于高质量发展导向下的收缩型城市何以突围，应当遵循城市发展规律，深挖城市收缩议题，加快发展新质生产力，关照层级结构的影响，重塑高质量发展愿景的治理对策和政策建议，为收缩型城市的本土化理论探索和高质量发展实践贡献力量。
关键词：收缩型城市；高质量发展；本土化探索；多维度审视
一、引言
城市化是21世纪最重要的全球社会变革。根据联合国人类住区规划署的预测［1］，到2050 年，全球大部分人口将居住在城市，全球城市化率将达到68%。“城市是推动高质量发展、创造高品质生活、全面建设社会主义现代化国家的重要载体。”［2］持续性的繁荣发展和永续性的增长是每座城市的共同愿景［3］。但并非每个城市都能得偿所愿。自有城市以来，关于城市衰落的预言便如影随形，而且城市研究总是贯穿着悲观主义和乌托邦的奇怪混合。长期以来，占据主导地位的“增长主义范式”推崇城市在时空维度的土地扩张、经济增长和人口膨胀，城市成为资本积累、政治博弈、社会发展和全球连接的重要场域［4］，但随之而来的是“大城市病”、城乡发展不平衡、区域资源分配不均、城市承载力不足等一系列后“增长机器”（The City as Growth Machine）时代的问题［5］。不仅如此，20 世纪60 年代后期，随着去工业化、城市郊区化、人口老龄化、产业结构调整等要素的交织与重叠，全球范围内出现了城市化进程中人口流失、经济疲软、土地空置等“收缩”现象［6］。城市转型的结构性断裂导致全球城市人口持续流失，增长不再是城市发展的唯一标准路径。虽然城市收缩现象最早发生在欧美国家，但随着我国人口进入负增长时代，以人口下降和城市空间结构性危机为特征的“收缩型城市”开始在我国蔓延。
“城市衰退”、“人口收缩”［7］以及“鬼城”等略带“污名化”的词语通常不受人们的欢迎，因而“城市收缩”在我国的研究起步较晚，主要集中在学术研究领域。2019 年，国家发改委首次提出了“收缩型城市”的概念，并在《2019 年新型城镇化建设重点任务》中明确提出：“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量。”［8］2020 年，《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中再一次强调“统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体”［9］。2022年，国家政策进一步强调城镇发展中县域人口流失需要转型发展的重要性，在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中再次明确要“引导人口流失县城转型发展”［10］，尤其对于人口流失、城市收缩问题比较严重的东北地区，习近平总书记在推动东北全面振兴上作出重要指示［11］。在习惯了以“增长”为基础的扩张主义发展模式后，收缩型城市的涌现，不仅是学术理论界无法忽视的城市化进程中的现象，也是最具挑战性的城市规划和公共政策问题。当前，我国城市化进程已步入高质量发展阶段，城市的发展与建设应当坚持高效、透明、稳健、可持续的理念［12］，遵循城市生命周期的发展规律，正视城市发展的每个阶段，正视收缩问题，清晰研判收缩困境，积极促进收缩城市转型。与此同时，跳出国外研究的窠臼，进一步修正并重建高质量发展目标下的收缩语义，探索契合我国实际情景的收缩策略，具有重要的理论和现实意义。
二、全球范围内关于收缩型城市研究的多维审视
国外关于“收缩型城市”的研究比较成熟，研究机构遍布世界各地，研究范围横跨城市规划学、区域经济学、城市建筑学、城市市政学等。2004年，来自全球14个国家的30 名专家学者在美国加州大学伯克利分校城市与区域发展研究所的主持下成立了“ 收缩城市国际研究网络”（SCIRN）［13］，致力于对全球的城市收缩现象进行研究，包括但不限于收缩的概念与特征、背后成因、表现形式、空间结构、理论进展和测量方法等。国内起步较晚，以地理科学、城市规划、公共管理为主要研究学科，吴康、龙瀛、周恺、张明斗、李郇、曲峻熙、高舒琦、张学良、杜志威等学者于2014 年成立了中国收缩城市网络（SCRNC）［14］，以利物浦、曼彻斯特、底特律等欧美典型收缩城市为对象的国外经验为引鉴，尝试对全国以及东北地区以及长三角、珠三角地区展开本土化探索。
（一）全球范围内关于城市收缩的研究主题
基于2000—2023 年的时间跨度，通过对WEB OF SCIENCE（检索代码：TITLE-ABS-KEY：“SHRINKING CITY*”OR“SHRINKING TOWN*”OR“URBAN DECLINE”OR“CITY DECLINE”OR“CITY SHRINKAGE”OR“URBAN SHRINKAGE”）和中国知网的主题词（主题%=“城市收缩”）OR 题名%=“城市收缩”OR TITLE=XLS（“城市收缩”）OR V_SUBjECT=XLS（“城市收缩”）检索发现，2000年后，国内外关于城市收缩的研究呈梯度递增趋势，特别是2017 年以来，出现了快速增长，逐渐成为城市经济和区域发展研究的热点。总体而言，国内外关于收缩城市的研究大致经历了1992—2007年的起步阶段，2008—2013年逐渐拓展阶段，2014年至今的蓬勃交流阶段（见图1）。基于各国发文较多的年份归纳比较，从关注国家及学者的国籍数据来看，收缩城市的研究遍布全球，活跃名单集中于美国、德国、中国、英国和日本。在许多国家，老工业城市为应对挑战和转型，进行了一系列规划和实践探索，如英国、美国、中国和德国。值得一提的是，大多数国家都是发达国家，我国是唯一的发展中国家（见图2）。
图1 2000—2023年国内外关于城市收缩研究的发文量
图2 全球范围内收缩城市研究活跃国家名单
注：根据各国发文较多的年份归纳比较。
图3 和图4 总结了国内外2000—2023 年关于收缩城市研究的关键词，可以看出，“收缩城市”、“人口变化”和“规划”属于同一集群，并且密切相关，“人口变化”、“城市发展”、“去工业化”、“治理”、“可持续性”、“空置”、“历史保护”、“拆除”和“城市更新”、“绿色基础设施”、“城市增长”、“空置土地”、“拆迁”和“治理”等关键词受到了更多的关注。2014 年多以“去工业化”为重点，2018 年左右多与城市更新、人口变化、城市化相关，表明这些新兴课题已经引起了研究者的关注。在国外，底特律是最典型的收缩城市，我国则较多关注东北地区。
图3 WOS关于收缩城市研究的关键词及引用
图4 中国知网关于收缩城市研究的关键词
（二）国内外关于城市收缩研究的多维审视
1988 年，德国学者针对鲁尔区等代表性老工业基地的“去工业”现象，提出了“收缩城市”的概念［15］79，其特征主要表现为人口损失、经济衰败、资源枯竭等。随后，这一概念被广泛接受和使用，尤其在2000年左右，在学术研究者、城市规划者和政策制定者中受到关注。但不同的学者和专家对于概念界定、测量方法、类型划分看法不一。例如，SCIRN［2］认为，在人口密集的城市只要出现连续两年的人口损失，并且经历着一系列的经济结构转型，面临产业、就业、环境等方面的危机，就出现了收缩现象。也有学者质疑城市收缩的人口是否应该有一个具体的标准或者时间限度，如每年人口损失至少为10%或超过1%［16］28，周期是从10 年还是5 年算起？［17］也有学者将城市收缩视为城市自身进化因素，人口从中心向外围迁移是“反城市化”和“郊区化”发展的必然结果［18］。因此，城市收缩是人口流失、经济衰退、就业下降和社会问题等不同维度的组合［19］。在实证研究方面，总人口变化一直被视为主要指标，也有基于家庭规模［20］、人力资本和夜间灯光数据等辅助指标来衡量城市活力［21］，从更广泛的角度定义收缩型城市［22］，强调时间、空间和结构的多维收缩，涉及人口流失、经济停滞、土地空置等多方面的耗散［23］。与此同时，学者也注重运用定量分析和空间分析方法对收缩型城市进行深入研究。通过收集和分析大量的人口、经济、社会等数据，揭示收缩型城市的特征和规律。同时，利用GIS等技术手段对收缩型城市的空间分布和演变进行可视化展示与分析，为政策制定提供了科学依据（见表1）。
表1 收缩城市的主要概念界定
关于城市收缩的动因众说纷纭。首先，收缩型城市的核心表现为“人口的持续性流失”［15］。生育率下降、人口老龄化、家庭规模缩小和移民放缓导致的结构性人口变化，在西欧国家和日本等国比较突出。沿着人口损失单一维度，一些学者根据“增长”和“收缩”的分布对城市进行分类。其次，从工业经济到服务经济的转变，第二次人口转型或城市形态的变化与城市本身的“收缩”之间的因果关系。经济结构调整、去工业化、人口外迁、城市空置、社会问题、财政压力等导致经济衰退，从而影响城市的经济发展，导致人口和资本外流，城市创新和竞争力下降［24］。再次，“制度—政策—行为”空间的不匹配［25］带来城市在政策资源分配、社会治理应对等方面的发展困境。例如，社区空心化、公共服务设施不足等问题增多。与此同时，城市规划过程中缺乏对城市空间的科学利用和合理布局，出现了大量的闲置空间和废弃空间。此外，社会制度变迁［20］，如东欧剧变、苏联解体等也会导致城市收缩现象的出现。有学者为了揭示城市收缩的多样性，提出了收缩型城市的不同类型划分，例如，基于人口的变化分为“稳定型、增长型和收缩型”［19］，根据成因和特征，划分为“去工业化型、郊区化型、老龄化型”等［6］。
总而言之，当前关于收缩型城市的研究逐渐从率先完成现代化的欧美发达国家转移到发展中国家，中国已经成为全球第三大城市收缩研究集中地。研究视角从单一城市的静态观察到跨地区、跨层级的动态联动；从国际经验的结果参考到本土化研究的实践检验；从描述性现象发展到探究其背后的逻辑机理和应对策略、机制分析和规划应对与治理；从单一指标的理论测量到多源综合数据的联动增强收缩型城市的研究深度。然而，在本地化研究层面上，由于发展阶段不同，各国之间存在显著差异，大多数发展中国家仍处于早期阶段。在精准识别、收缩逻辑、理论探讨、横向比较、治理策略等方面，整体研究相对薄弱，系统性研究有待进一步完善。
三、“宏观—中观—微观”三维视角下我国收缩型城市的本土化探索
在我国，收缩型城市在学术理论界和实务界已经引起关注，但是基于西方世界空间经济学体系孕育的城市“增长与收缩”理论是否具有普遍性和适用性，一直是争议的焦点［13］［21］。第一，就发展阶段而言，西方国家城市收缩已经是城市化进程中比较成熟、研究丰富、周期较长的社会现象，而我国正值新型城市化高速发展的阶段，城市收缩只是出现在局部地区，很多地方还出现了城市收缩与扩张并存的现象［26］。第二，就收缩成因来说，经济衰退、产业结构调整和去工业化一直被认为是整个西方城市收缩的关键驱动因素，而我国的城市收缩往往与快速城镇化、区域发展不平衡和户籍制度等因素相关，表现为一些地区的人口外流和产业转型困难［27］。第三，就体制机制差异而言，西方世界在市场经济和资本主义引导下的城市收缩问题及其治理多依赖市场力量，而我国政府在城市规划、人口流动、政策调整、资源配置等方面起着重要的引导作用，对收缩型城市的规划和复苏影响深远。第四，就治理应对策略来说，西方国家的政策响应比较成熟，注重城市更新、社区参与和智慧城市建设，致力于提高城市竞争力、优化城市空间结构、提升城市生活质量等等。对收缩型城市的研究，在我国目前仍然处于探索阶段，需要关注产业升级、人才引进、基础设施建设等核心要素，并积极响应国家区域战略目标，如区域一体化、新型城市化、城乡融合等，积极探索城市收缩的本土化治理［28］。
（一）宏观背景：全域范围内人口红利逐渐消失，人口增长率远低于城市增长率
在过去的几十年里，我国在经济发展和城市建设方面取得了令人瞩目的成就，新型城镇化水平不断提高，多数地方政府也都致力于适应未来的人口增长，然而，这种增长在一些城市并不总是可持续的，每年仍有大量人口从农村向城市转移。但从人口流向的结果看，城市之间存在很大的差异性，资源枯竭型城市和省际毗邻区、中心城市或都市圈外围地区人口持续下降。随着城市发展要素累积的马太效应，我国的城市收缩也越来越明显，甚至一些经济发展水平较高的地区也未能幸免，如珠三角城市群、成渝城市群和京津冀地区。
从短周期来看，根据最新人口统计公报［29］，2023 年末，全国人口为14.09 亿人，比上年末减少208 万人，全年出生人口902 万人，人口出生率为6.39‰，是继2022 年之后连续第二年负增长。从长周期来看，通过“六普”、“七普”、人口统计年鉴等数据对2010—2022 年的出生率、死亡率和自然增长率进行统计，可以看出我国人口出生规模总体上保持“波浪式”下降态势。10 多年间，以2016年为轴线，出生规模先上升后下降，从2010 年到2016 年，人口的增长和降低波动不大，而2016 年之后出现逐年下滑态势，人口死亡率却呈现整体上升的趋势：从2010 年的7.11%增加到2022 年的7.37%，死亡人口进入上升期，21 世纪中叶将迎来“高峰时刻”，随后转入下行通道。从人口增长率来看，2010 年的4.79%到2022 年的-0.6%，我国总人口首次出现负增长。具体来说，2022年，我国总人口为14.12 亿人，较2021 年末减少85 万人，全年出生人口降至956 万人，人口自然增长率转负，跌至-1.60‰。另外，我国城镇化增长率呈现上升趋势，新型城镇化率从49.68%增长到64.72%，2022年突破65%，步入城镇发展的“下半场”。如此蔓延扩展的城镇化态势，除了超一线城市表现为“人口—土地”的双扩张，更多的小城镇则主要表现在物理空间即土地建设用地面积上。人口城镇化与土地城镇化不匹配带来的是城市结构不合理、就业机会不足、城市生态承载力下降等问题。当前，并非人口和城市的增长不同频就意味着收缩，因为收缩是一个复杂的社会现象，夹杂着经济、社会、人口、土地等多元要素，也是中小城镇步入城市发展后半期的一个警示信号（见图5）。
图5 2010—2022年人口增长率与城镇化率的比较
注：自制。数据来源：中国城市统计年鉴、中国人口统计年鉴、六普、七普数据。
与此同时，人口老龄化日益严重，人口流动越发频繁，这种人口结构变化的影响也逐渐凸显。据“六普”、“七普”及公开的统计年鉴显示［30］，从1992 年到2018 年，我国人口出生率从18.24‰下降到10.94‰，下降了40.02%，65 岁以上老年人口的比例从6.16%上升到11.94%，增长了93.79%。自20 世纪80 年代起，城市人口的增长主要源于农村人口向城市的大规模迁移，而非城市自身的人口自然增长。流动人口在中国的总规模已达到3.76 亿，逼近全国总人口的25%［31］。这种大规模的人口涌入城市，实际上掩盖了因生育政策带来的人口影响。尤其是东北三省，总和生育率一直在全国垫底，明显低于更替水平。长期以来，各省陷入了“低生育率陷阱”，导致人口流失、劳动力短缺、老龄化等一系列问题。劳动年龄人口不得不承受抚养系数的上升，而抚养系数本身却在不断下降，社会负担不断增加。在这些因素的共同作用下，劳动力人口逐渐向外迁移，而老年人口向外迁移的比例较小，导致了上述问题的恶性循环，进而导致了社会活力下降、经济发展受限等问题［32］。
（二）中观现实：城市收缩现象客观存在，具有普遍性与持续性
城市收缩现象在全球范围内普遍存在，并具有持久性，这一观点得到了学术界的广泛认同［16］45。从普遍性来看，我国多个城市都出现了不同程度的收缩现象，主要表现在人口流失、经济活力下降、城市空间利用低效等方面。例如，一些资源型城市在资源枯竭后，由于产业结构单一且缺乏转型能力，导致经济衰退和人口大量流失。同时，一些中小城市由于地理位置偏远、经济发展滞后等原因，也面临着人口外流和收缩的困境。这种普遍性的存在，意味着城市收缩已经成为我国城市化进程中不可忽视的一部分。基于“七普”数据和《中国人口统计年鉴》的统计显示，从2020—2021 年，我国人口减量排名前二十的城市中，第一名为周口（-17.3 万人），其他的城市还有天津（-13.6 万人），哈尔滨（-12.49 万人），宜昌（-10.75 万人），永州（-9.93 万人），黄冈（-9.45 万人），商丘（-9.4 万人），荆州（-9.38 万人），绥化（-9.32 万人），驻马店（-8.6 万人），南阳（-8.4 万人），新乡（-8.1万人），孝感（-7.9万人），昭通（-7.8万人）等（见图6）。
图6 “七普”数据前后2020—2021年我国人口减量前20城市名单
数据来源：《中国人口普查年鉴2021》。
从持久性来看，城市收缩现象并不是短期内的暂时现象，而是具有周期性的发展规律，主要是因为城市收缩往往涉及产业结构调整、人口迁移、城市规划等多个方面。此外，由于历史遗留问题和政策调整滞后等原因，一些城市的收缩现象还会持续较长时间，甚至可能演变为长期性的衰退。基于NPP-VIIRS NTL 数据，有学者［33］识别出，从2012—2019 年，2079 个县级市中有持续收缩的城市305 个（72.27%），零星收缩的城市51 个（12.09%），近期收缩的城市66 个（15.64%）。预计2015—2025 年收缩的城市数量为272 个，从收缩程度来看，2015—2025年，轻度收缩占总收缩城市的43.38%，极端收缩占比最小，占总收缩城市的4.78%。此外，以每3 年为研究周期对收缩城市进行识别，可以看出，尽管收缩城市的时空格局在变化，但每个时期都有数十个或数百个收缩城市，我国收缩的城市从未完全消失（见图7）。
图7 2015—2025年我国各城市收缩的预测
数据来源：NPP-VIIRS NTL，YAO TONG，2022
（三）微观现实：城市收缩的“中国特色”和“尺度差异”明显
1.尺度层级下的收缩差异明显
通过对“六普”、“七普”数据的人口统计，从层级结构对我国城市收缩测量可以看出，我国收缩范围比较小，集中于县级层面，而大城市相对较少。2000—2010年，总体收缩程度较低，收缩型城市有308个，主要集聚在县级层面。与西方国家目前经历的后城市化阶段不同，我国仍处于快速城镇化发展阶段。长期以来，我国城镇化率的提高主要归因于城乡人口迁移浪潮的上升［34］。城乡发展政策导致城乡差距逐渐扩大，农村人口急剧下降。由于小城镇整体发展水平低、就业机会不足、服务功能比较薄弱，农村流动人口尤其是年轻人倾向于从小城镇向大中城市迁移，以寻求更好的教育机会、就业机会、职业收入和公共服务［35］。小城镇本应充当大中城市与农村之间的发展桥梁，但面临着对城市人口没有吸引力、农村人口迁移水平低、当地城镇化率低等问题，并且由于发展动力不足，一些小城镇也面临着人口流失的困境，不可避免地在收缩（见图8）。
图8 2000—2020年层级差异下城市收缩样态
数据来源：基于“六普”、“七普”、《中国城市统计年鉴》、《中国县域统计年鉴》数据测量。
就收缩城市的城市规模而言，大多发生在城市规模较小的城市。一方面，城市规模与城市经济效益密切相关，规模越小，城市自身的消费能力就越有限，因而发展乏力。此外，城市规模与城市稳定性密切相关。城市多元化的产业结构有助于大城市保持人口下降的趋势，从而使大城市的经济和社会系统更加强大和有弹性［36］。另一方面，大城市对小城市有虹吸效应。大城市由于产业结构多样，可以为人们提供大量的就业机会，而小城市的就业吸收能力有限，必然会导致人口、资源、产业向大城市集聚，而且，小城市发展能力不足，差异化工业产品和服务的可得性也较差。因此，对于年轻人来说，在就业和生活质量方面，小城市远不如大城市有吸引力。此外，小城市人口规模小，资源匮乏，社会文化退化也会导致城市社会关系和社会生活的发展缺乏活力。这意味着小城市的居民更满足于现状，他们的竞争意识和他们之间的社交网络很弱（见图9）。
图9 2012—2018年规模差异下城市收缩样态
数据来源：中国城市统计年鉴、中国城市等级划分标准。
2.收缩类型和模式复杂多样
作为非农产业与人口的聚集地，城和市是有区别的。建制市是行政区划的概念，而城市则是实体空间上的城市，指的是地域国土空间上独立的各种高密度要素的集合，如人口、土地、基础设施、资源等。当前我国的城市收缩类型复杂多样，主要分为四种类型。一是严重依赖单一资源或产业的资源枯竭型收缩城市，如东北地区的资源型城市、山西的煤炭城市、贵州的石油城市等。面临资源枯竭与城市发展转型，就会出现大量的人口外流现象，代表性的城市有双鸭山、鹤岗、伊春等。这些城市在过去几十年，由于煤炭资源的过度开采，因而资源枯竭，经济受到严重影响。据统计，鹤岗等城市的外流人口占比高达4%，每25个人中就有1人外流。二是产业机构衰退并面临转型的收缩型城市，如东北地区的鞍山、抚顺等。作为“共和国长子”的东北地区的主要城市，在科技革命的浪潮中没能抓住时机促进城市的转型发展，导致产业受到冲击，技术滞后，劳动力成本上升。与此同时，面临全球产业链和国家战略重心的调整，新的经济增长点尚未形成，人口、经济、社会也会出现多重收缩。三是大城市周边地区的收缩，这一类收缩多为“隐性”特征，主要基于区位因素，周边的人口、资金和技术向大城市流动，从而影响了周边小城镇的发展，例如，北京周边的三河、高碑店等地区，大量人口流入北京，导致本地人口持续减少，与此同时，大城市的虹吸效应对周边地区具有反馈作用，例如，自2015 年起，上海在周边城郊地区的发展推出“用地减量化”、“负增长”等目标，旨在严守耕地保护红线，管控人口流动，促进高质量发展。四是其他区位劣势以及边远、欠发达地区的中小城镇出现局部收缩现象，主要是地理位置的原因，在城市发展中处于劣势地位，城市就业机会和吸引力不足，人口流出问题严重（见表2）。
表2 我国城市收缩的类型与代表性城市
3.区域内部广泛增长与局部收缩并存
与西方国家不同，我国的城市收缩具有鲜明的中国特色，即在整体城镇化率一路增长的态势下，局部收缩只是小概率事件［30］。当前出现的城市总体不断扩张，而局部地区城市出现人口收缩，主要是受到政府在城镇化建设中的政策引导。在“为增长而竞争”的制度环境之下，唯有通过不断的城市空间拓展和规模的扩大以及人口的增长方能刺激经济的内生发展动力，但是这种持续性的人口吸纳能力与产业发展转型不匹配，带来的是土地城市化快于人口城市化的局面。以广东省茂名市为例，自2004年“撤县设区”以来，很多农村人口的户籍转化为城市户籍，其发展重心也转移到了海滨地区，但工业生产和经济驱动的内生动力并没有达到这一要求，依然出现了严重的人口外流现象［37］。杜志威等［38］从城中镇的角度调查了珠江三角洲的城市收缩情况，2000—2010年，珠三角核心区共有50个乡镇街道出现人口收缩，占珠三角城市收缩的36.49%。这意味着，虽然珠三角地区经济发展良好，每年有大量人口流入，但市内一些地区仍然存在人口流失现象。研究结果表明，我国有相当一部分城市在内城出现区域发展差距，由此产生的人口流动将深刻影响当地发展，政府有关部门应重视这一点，需要制定合理的区域发展规划，促进城市内区域协同发展。结果证实了城市收缩悖论，即我国城市存在人口流失和空间扩张并存的现象。
张帅等［39］基于2010—2020 年的人口统计数据，认为我国城市“增长—收缩”形成了不同的类型。第一类：城区—郊区和周边县均出现收缩，即高度收缩现象。约有18个城市区域占比为6.29%，主要集中在东北地区，尤其是黑龙江东部、吉林以及内蒙古、宁夏等省区，典型性城市有乌兰察布、阜新、铁岭等。第二类：城区收缩—郊区和周边县市增长型，即中等收缩。约有36 个城市区域占比为12.59%，主要集中于中西部地区，大分散、小集聚，代表性城市有沧州、晋中、包头、赤峰等。第三类：城区增长—郊区和周边县市收缩型，即大城市周边地区的收缩，多达117 个，也是我国目前城市收缩的主要类型。代表性的地区集中在连片地区，如黑龙江南部、甘肃北部和中部城市的绝大多数，代表性的城市有秦皇岛、张家口、日照等城市。第四类：城区增长—郊区和周边县市增长型城市。这一类几乎没有收缩现象，发生我国大部分中小城镇，占据我国城市发展的主要形态，而且集中在全国范围的主要经济带、城市群，如中原城市带、长株潭城市群、粤港澳大湾区，代表性的城市有唐山、常州和佛山等城市。值得一提的是，东北三省并无城区增长—郊区和周边县市增长型城市分布（见图10）。
图10 2010—2020年不同区域结构城市增长—收缩的数量和比例
注：数据来源：张帅，2021。
四、我国收缩型城市背后的形成原因
关于收缩型城市的理论研究，可以追溯至1975 年纽约市财政危机之际，美国尝试对新兴的城市衰落现象进行理论阐释［40］67。在这一时期，学者们从自然衰退现象，如采矿繁荣城镇的逐渐衰落，到社会经济因素导致的转变，包括人口偏好变化、气候变暖、税收降低以及土地消耗的加剧等［41］方面提出了多种解释。与此同时，西欧的学者们也在积极构建一种如今已广为接受的城市增长与衰落理论。当前学界关于收缩城市的理论解释［42］主要集中在三个方面。一是依循城市生命周期理论（URBAN LIFE-CYCLE MODEL）［43］，默认城市发展进程中必然经历增长、成熟、衰退、更新等阶段，经济转型、人口老龄化、工业衰退是城市收缩的现象表征。二是阶段启发式模型（HEURISTIC MODEL）［44］，认为城市收缩是一个动态的过程，全球范围内的区域尺度城市收缩主要受到来自经济衰退、去工业化、人口变化、政治变革、自然灾害等多维复杂因素的影响。这些影响带来了城市人口的减少，进而带来一系列的社会问题，但同时又形成一个因果机制，带来城市收缩的恶性循环。三是政治经济学者从区域发展非均衡的角度提出政治经济模型（POLITICAL ECONOMY MODEL）［45］119，认为收缩城市背后是多重因素的共同作用和博弈结果，如政策决策、市场力量、全球形式等。城市收缩是全新性与本土化共同作用的结果，我国的城市收缩现象呈现的是一个复杂、多维、情景化的过程，需要对区域差异化背景下的政治、经济、社会、文化和政策环境进行深入分析和理解。
（一）国家主导的政策动态调整
从宏观层面而言，城市发展是一个动态的复杂系统工程，涉及国家的区域战略布局、城乡规划设计、人口户籍政策调整、城乡基础设施建设等。在我国，区域政策通过影响资源配置、产业布局和人口流动等，直接或间接影响着城市的发展态势。弗里德曼［34］的“核心—边缘”理论认为，任何空间经济系统均可分解为核心区和边缘区，而城市收缩往往是区域经济发展不平衡的结果。当国家经济政策或区域发展战略倾向于支持某些地区或城市时，这些地区或城市就会获得更多的资源和机会，从而实现快速发展。相比之下，那些未能获得足够支持的城市则可能面临人口流失、经济衰退等收缩现象［46］。例如，在区域政策方面，西部大开发、东北振兴、中部崛起等政策，旨在促进区域均衡发展，但也可能因资源和人口过度集中而导致某些城市收缩，呈现区域发展不平衡现象。在产业布局方面，国家经济重心转移，产业结构转向第二三产业，特别是服务业和高新技术的发展，导致一些传统的资源型城市，如东北石油矿产城市、中部煤炭城市因为资源枯竭而出现产业结构单一、人口外流、经济下滑等现象。与此同时，我国城市收缩的特殊性在于受到人口政策、户籍制度、行政区划等因素的影响。例如，计划生育政策的实施带来后续人口出生率的降低、人口流动导致人口过度集中于大城市，二元户籍制度限制了高层次人才的自由流动等。此外，国家对基础设施的投资，如高速铁路、公路和机场建设，影响了城市间的互联互通和区域经济一体化，这些政策的调整可能会改变城市的经济地理和城市竞争力，但对于落后偏远的中小城镇，由于缺少财政投入、基础设施老化、公共服务不足等则可能产生负面影响［25］。另外，随着国家对环境保护的重视，环境政策的调整也会影响资源型城市和工业城市的发展，导致一些城市因环境治理和产业转型而面临收缩压力。国家社会保障政策的完善和调整，如养老保险、医疗保险等，也会影响人口老龄化和劳动力流动。
（二）城市收缩现象的反馈机制
在中观层面上，城市收缩现象不仅客观存在，而且形成了一个复杂循环的反馈机制［48］，涉及城市发展多个层面的相互作用和影响。一是城市收缩现象导致城市人口规模减小和人口密度下降，直接影响了城市的社会结构和经济布局。随着人口的流失，城市的劳动力市场受到冲击，部分行业面临劳动力短缺的问题，而一些依赖大量人口的服务业也可能因此收缩，形成负面循环。此外，城市收缩还会导致创新能力下降和区域发展差距的拉大，从而加重“大城市病”。二是城市收缩的产业结构调整得当，有助于城市经济的进一步恢复和更新，如果政策扶持不足且政策调整不当，则会进一步引起收缩的恶性循环。例如，一些城市在更新过程中过度依赖土地财政、盲目扩大城市工业面积以及过度开发土地资源，或以牺牲环境为代价影响了城市的良性发展等。三是收缩型城市的一个明显特征是城市“空心化”现象。一方面，大量房屋和公共基础设施的闲置会导致公共服务项目入不敷出，服务的数量和质量进一步降低。另一方面，城市的收缩带来空间结构的重组，如中心城区空洞化、郊区无序蔓延化。四是由于收缩城市的“污名化”［7］，经济和社会活动的衰退，会严重影响居民的生活质量、就业结构和社会凝聚力。一方面，城市的“空洞化”会影响城市的整体形象，带来居民心理认知和心态上的不确定性［25］，从而增加社会的不安全感。另一方面，城市收缩对于教育、医疗、就业等的资源分配，直接影响到社会的公平正义，例如，人口外流、学生数量减少以及师资不足带来教育水平的下降［21］；就业严重不足，失业人口增多，弱势群体将处于更加不利的地位；等等。
（三）城市内部结构性危机不可避免
就微观现实而言，我国已经达到了刘易斯转折点［34］，人口红利逐渐消失，经济进入新常态，经济增长放缓，结构性变革充满挑战。从时间上看，经济周期的衰退也是我国城市收缩加剧的重要经济因素或产业因素。1997 年亚洲金融危机和2008 年全球经济危机后，我国收缩的城市数量迅速增加。2008 年全球经济危机以来，随着出口下降，经济遭受了重大损害，例如中小企业倒闭和失业率上升等［46］。与此同时，不同类型、不同等级、不同地域的收缩型城市都面临着自身内部的结构性危机。从收缩型城市类型来看，资源收缩型城市的资源约束性危机受到资源有限性、替代性、升级化的影响，很难实现持续性的发展和新型产业的有序衔接；产业变迁型收缩城市中，重化工、装备制造业等传统产业占比过高，处于全球产业链的中低端；受地理位置和资源禀赋影响的地区，既不是交通枢纽，也不在大城市群附近，在城镇发展中处于劣势地位，对资金、人口、信息等要素的吸引力不足。从城市的等级来看，收缩型城市为什么主要集中在中小城镇？原因在于小城镇在全国城市分工的弱势地位，或由于位置偏远，或受限于资源禀赋，人们“用脚投票”［32］，更倾向于向大城市聚集，很多小城镇逐渐“鹤岗化”。另一方面，小城镇在行政区划体制上受到限制，如管理权限、财政自主权、发展自主性等方面，社会福利水平不够、公共服务供给不足、基础设施落后等。
五、高质量发展导向下我国收缩型城市的治理对策
面临百年未有之大变局，高质量发展是面向中国式现代化尤其是城市现代化提出的战略要求［2］，对于收缩型城市的发展具有重要的指导意义。其一，高质量发展要求收缩型城市摒弃“城市增长主义”范式的惯性思维，正视城市收缩现象，直面人口流失、经济转型等一系列现实问题，在经济健康发展的基础上，坚持以人为本，追求城市发展的质量、效益和效能。其二，高质量发展要求收缩型城市加快产业结构升级，培育新兴产业、新兴技术、新质生态，尤其是数字经济、智能制造、绿色能源等新质生产力。其三，高质量发展要求收缩型城市加强公共服务供给，优化供给水平，引进新质人才，提升城市竞争力。其四，高质量发展要求收缩型城市推动精致化发展，通过空间集聚和功能优化等措施，保持城市活力，挖掘潜在动力，提升区域效率，应对人口流失等挑战。
（一）遵循城市发展规律，直面城市收缩现象
兴衰交替是城市发展的客观规律，增长和扩张并非城市发展唯一的标准路径，城市收缩并非完全意义上的贬义词，而是一个“中性词”［7］［14］。城市收缩现象是一个全球性的问题，具有地区差异性、要素多维性和过程复杂性的特征。随着我国经济增长的放缓，城市的收缩问题将成为学术理论界和实务界亟须关注的重要课题［21］。一方面，要紧跟国际前沿研究步伐，学习国内外典型实践经验，如“精明收缩”、“智慧收缩”、“绿色财政”、“包容性治理”等。另一方面，要从我国城市发展的实际出发，充分考虑我国城市收缩的独特性，如户籍人口政策、生育政策、城乡二元结构、新型城镇化等，积极探索适合我国的收缩型治理对策，如城市的空间重组、瘦身强体、提质增效等。直面收缩型城市的发展模式调整，改变过去“摊大饼式”的无序扩张，更加关注城市的集约、高效、品质和可持续性。准确研判收缩型城市的发展方向是高质量发展的重要前提，按照城市属性、定位、发展阶段、规模，统筹兼顾、因地制宜促进局部地区的“有序收缩”，重新建构城市收缩治理的行政伦理，完善城市精细化的管理体系。
（二）深挖城市收缩议题，精准研判尺度差异
城市收缩以及地理尺度变化呈现的过程、模式和形成机制差异性明显。大中小城市都处于非均衡发展的动态阶段，不同城市规模的城市发展能力，如经济基础、产业多样性、公共服务和市场腹地等都存在差异。在遭受外部冲击后，城市规模越小，人口流失就越早、越严重。人口结构变化是城市收缩的主要动力，应加大力度缓解人口老龄化，出台与我国三孩政策相辅相成的政策措施。随着人口红利逐渐消失，我国政府需要提高人民群众的素质教育水平，提高新增劳动力的质量，以抵消劳动力数量的下降。此外，影响城市收缩的主导因素也与城市规模密切相关，进一步加剧了不同尺度收缩城市的差异化发展路径。因此，要将重点放在对普遍性和适当性理论的总结与应用上。从整体发展来看，城乡协调发展带来的效益是普遍的，这是城市发展的基本原则和主要方向。从个体层面来看，收缩型和非收缩型城市应当有不同的发展战略。地方管理者应根据自身发展状况进行动态调整，引导城市朝着更加可持续、健康、多元化的方向发展。
（三）促进产业结构转型，加快发展新质生产力
促进产业结构优化升级是当前收缩型城市面临全球经济转型和技术创新的关键路径，通过优化产业结构发展接续和替代产业，推进单一资源型经济向多元经济转变，进而提高城市竞争力和吸引力，缓解人口流失、经济衰退、技术落后的困境［22］。新质生产力是习近平总书记在2023 年提出来的具有学术前瞻性、战略引领性、实践指导性的发展理论［47］，是推动高质量发展的内在要求和重要着力点［48］。推动收缩型城市的高质量发展，要通过技术改造，如引入新技术、新工艺、新创造，提高传统产业的附加值和市场竞争力；发展战略性新兴产业，如数字经济、生物技术、新能源技术等，形成收缩型城市战略新的“增长极”。与此同时，促进城市内外的要素流通和统一大市场，加强与其他城市、地区、行业的合作，打造全新的“生产—供应—价值”链，促进资源互补、信息共享。此外，要营造创新环境、培育创新主体，激发收缩型城市的发展潜质，引进高素质的新质人才，焕发收缩型城市的活力与生机。
（四）健全国家城市规划，关照层级结构的影响
从当前的组织治理结构来看，我国关于城市规划方面有五级三类体系，从中央—省级—市级—县级—乡级，其中，基于全国的土地空间的全局性安排，省级层面侧重于上位规划、协调性发展，市县级则细化落实政策的具体安排，形成了完整的管理层次。基于欧美城市管理发展的经验，主要呈现从“管制”向“管治”，“适应”向“反应”性变化，同时衍生了“自上而下”的政府主导和“自下而上”的地方参与两种治理形式。传统的城市治理基于发展的增长模型，支持城市的市场化运行，从产业结构转型、加大外商投资等增强城市的核心竞争力以促进城市的进一步发展。对衰落的城区则应当进行有计划的更新，如引导服务业及高新技术产业的发展、提供多元化的公共交通运行模式、优化房地产开发等，同时积极推进公私合作（PPP）等政策。针对城市人口流失和收缩现象采取分流规划、精明收缩的策略，重新评估城市发展的价值，定义城市的发展目标和愿景。
（五）回归城市的本质，重塑高质量发展愿景
作为人类最伟大的发明和最美好的愿景，城市的终极发展不仅仅关注物质层面的基础设施与公共服务的供给，更要关照“以人为本”的沉浸式参与和共享性建设。因此，人口管理应采取更具灵活性的政策，始终围绕“人”的生命全周期过程而服务。以绿色基础设施建设完善的城市绿化系统；实施适应性的住房政策，遵循市场规律，适时调整住房政策；优化财政政策，加大对城市公共服务基础设施的建设，精简服务机构的程序和数量。“自下而上”的城市治理则蕴含着更多的精神文化方面的政策更新，以“文化引领”提升城市的产业升级和更新；兼顾公众参与，将市民的意见和建议融入城市开发的各个环节；发挥基层和社区的治理能力，建立社会网络联系及合作。
（参考文献略）
