碳排放权质押融资：法理阐释与规范构造
作者：康京涛，男，西安财经大学法学院教授，法学博士，主要研究方向为环境与资源保护法学。
摘 要：碳排放权质押融资是一种新型的绿色信贷产品和融资贷款模式，其本质上属于权利质权的范畴。按照权利质押理论，碳排放权衍生于环境权益，能够独立存在并通过权利客体的转移满足交易主体的合理收益期待，具有财产性、可让与性和适质性，符合权利质权的构成要件。从现有法律规定看，碳排放权质押融资存在着作为质押客体的碳排放权在我国权利体系中的法律性质不明、碳排放权质押融资的本体构造不清、碳排放权质押融资的监管机制不畅等问题。体系化视角下，碳排放权质押融资的法律建构，在质押客体上需要明确碳排放权的用益物权属性，在本体构造上需要规范碳排放权质押融资的登记机构、绿色用途、质权实现途径，在监管机制上需要构建“专门+协同”的监管体制，明确监管对象和优化监管方式。
关键词：碳排放权；质押融资；绿色金融；质押登记；监管机制
一、问题的提出：政策驱动下的碳排放权质押融资
作为公共政策导向下的激励型环境规制工具，碳排放交易承载着碳排放总量控制和推动企业技术革新的使命。随着“双碳”战略目标的提出，作为世界第一碳排放和碳减排大国，我国碳交易从区域试点迈向全国统一，零碳冲刺行动全面展开。在绿色发展、气候变化应对、“双碳”目标政策的加持下，碳排放交易规模不断扩大。于此背景下，以碳排放配额（简称“CEA”）、核证自愿减排量（简称“CCER”）为目标的碳金融业务被催生，碳排放权质押融资就是其中之一。
碳排放权质押融资是一种新型的绿色信贷产品和融资贷款模式，这种融资模式基于碳排放权市场价值和流动性，盘活了企业碳资产，是连接环境保护和资本要素的纽带，被视为落实绿色发展目标的“坚甲利兵”。事实上，自2011 年我国启动碳排放权交易试点后，2013 年碳排放权抵质押融资就现身市场。由于当时碳排放配额质押存在着价值不确定、法律基础不明、融资规则不清等问题，市场并不活跃。随着“双碳”目标的提出及全国碳市场的启动，国家和地方出台了一系列引导和规范碳排放权质押融资的政策文件。国家层面的政策文件立足绿色金融发展，最早可以追溯到2016 年8 月，中国人民银行、财政部、国家发展改革委等部门颁布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》（下文简称《意见》），该《意见》明确提出要发展基于碳排放权等各类环境权益的融资工具，降低环境权益抵质押物业务办理的合规风险的要求。随后，国务院印发的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（2021 年2月）、《2030 年前碳达峰行动方案》（2021 年10 月）、《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（2022 年4月）均强调要有序推进绿色低碳金融产品、大力发展绿色贷款等金融工具。与国家层面政策不同，地方政府则着眼于规范碳排放权质押融资行为，广东、上海、山东、浙江、江苏、湖北等地先后专门颁布碳排放权质押融资的业务规则①。
在国家和地方政策的推动下，碳排放权质押融资被按下了“快捷键”，仅2021年12月至2022年1 月期间就有十多家银行宣布落地首笔碳排放权质押贷款［1］。目前，我国碳市场处于发展初期，碳排放权质押融资尚无法律或行政法规的明确规范。尽管相关实践和地方规范为碳排放权质押融资提供了一定的参考和指引，但在法律依据阙如的情况下，碳排放权质押融资是否有效、可执行，直接涉及主债权安全，关涉金融机构与质押人的权益。“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”［2］62。为此，建立碳排放权质押融资的法律规范是实现依法治国与“双碳”战略目标的题中应有之义。目前既有研究积极回应碳交易的法律掣肘，聚焦碳排放权的法律属性、碳交易的法治框架、碳中和立法设计等内容，对碳排放权质押融资的研究刚刚起步。基于此，本文从解释论和立法论的双重视角，围绕碳排放权质押融资的法理和规范，试图为碳排放权质押融资的正当性和规范构建提供管窥之见。
二、碳排放权质押融资的法理依归
碳排放权质押融资属于权利质权的范畴，权利质权以出质权利的交换价值来担保债权的实现，故作为质权标的的权利必须具有财产价值，是可让与的权利和适合出质的权利［3］248。换言之，碳排放权能否质押融资，取决于碳排放权属不属于财产权、具不具备可让与性和适质性。
（一）碳排放权的财产权定位
碳排放权衍生于环境权益，经由经济学领域进入法学领域。传统经济学理论中大气环境容量被视为一种公共物品，伴随工业社会的发展，人类向自然排放的二氧化碳超过了环境的自净能力，进而大气环境容量的公共物品属性弱化，稀缺性和有限性增强。1960年科斯产权理论的问世，有效地解决了大气环境容量外部性的问题。遵循科斯产权理论，通过市场交易可以消减二氧化碳温室气体的边际成本，实现“成本—效益”最优，由此大气环境容量由最初的生态属性扩张至经济属性［4］。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》以科斯产权理论为基础创设了碳排放权的法律概念，构建了碳排放权交易制度，世界各国各地区也不同程度地建立了碳排放的交易、分配和减排机制。
尽管碳排放一出场就被披上了“权”的外衣，并作为一项财产流通于碳交易体系中，但作为碳排放交易基础的碳排放权性质一直存在着公权力与私权利的争议［5］。如果诚如学界所持有的“行政规制权说”［6］，那么整个碳排放权交易的制度体系就存在无法逾越的法理障碍，因为传统的公法理论中行政权具有不可让渡性，并且我国的行政许可法也确立了禁止行政许可转让的规定。如此看来，将碳排放权解释为行政规制权，显然无法实现与现有法律体系的周延与自洽。从碳排放权的产生机理来看，碳排放权一经在国际和国内法律文件中出现，并伴随碳排放交易制度的建立，已经成为一种新型生产要素，呈现资产的属性，具备了财产权“以财产为标的，以经济利益为内容”的特性。人类经济发展史表明，生产要素随着社会、经济、科技的发展不断扩张，已经从传统实物覆盖到无形资产，包括“土地、劳动、资本、技术、数据、资源环境六大要素”［7］，碳排放权基于资源环境权益而产生，以科斯的产权理论为基础，是一种将作为公共物品的大气环境容量所产生的“负外部性”内化的机制。在交易过程中，碳排放权一方面表现为经济收益和货币资产的价值属性，另一方面依托改善环境、控制碳排放总量表现为环境效益。所以说，碳排放权“能够独立存在并通过权利客体的转移满足交易主体的‘合理收益期待’，进而实现了其应有的经济效益和环境效益”［8］。
具体到碳排放权交易实践，政府基于总量控制原理，对一定范围内碳排放设定总量上限，并以总量上限为减排目标转化为碳排放配额分配给重点排放单位，如果重点单位的碳排放配额有结余，可以进行交易，此时碳排放配额就成为一种可货币化的财产。与传统实物不同，碳排放配额表现为设定并证明碳排放权的书面凭据［9］，是一种经法律拟制后的主观财产。我国财政部于2019 年12 月颁布的《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》承认了“碳排放权”形成的资产价值，碳排放权在客观上已经成为一项财产权利。
（二）碳排放权的可让与性评判
即便作为质权标的之权利属于财产权，倘若不能转让，仍然不能成为质权的标的。因为质权设定的目的在于当质权人被担保的债权不能实现时可以通过质押权利的交换价值清偿。因此，质权标的必须具有变价的可能性。从世界各国立法实践和法理来看，不可转让的权利主要有三种［10］：一是依其性质不得转让的权利，包括基于特殊信任关系所产生的权利、基于特定身份所产生的权利，如劳动请求权、抚养请求权；二是基于保护特定利益或社会公益法律禁止让与的权利，如《德国民法典》第400 条规定：“只要债权系禁止扣押者，就不得让与之”［11］270；三是依照“意思自治”的民法原则，当事人约定不能让与的权利。
与传统权利不同，碳排放权提出的目的是让其交易，可转让性直接体现在碳交易机制中，交易的标的是碳排放配额。碳排放配额始于《京都议定书》中的碳减排联合履行机制和国际排放贸易机制，其核心是公约国可以根据自己的减排承诺获得的分配数量，若公约国超额完成了分配数量可以用超额完成的指标与未完成的公约国进行分配数量交易。随着这一机制在一些国家和地区的实践，碳排放配额成为一国和一个区域内碳交易的标的。截至2021 年底，全球共有33 个碳排放交易系统正式运营，累计交易金额超1610亿美元［12］11。欧盟排放交易体系作为世界上最大的碳交易市场，自2005年建立以来经历了四个阶段，虽然每个阶段碳排放配额在一级市场存在着免费分配、拍卖或两种分配方法混合使用的情况，但通过二级市场碳排放配额的交易，已经形成了能准确反映碳排放权的供给与需求状况价格信号［13］。我国《碳排放权交易管理暂行条例》以规范碳排放权交易及相关活动为目标，对碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、持有、核算、交易、结算作了明确规定。因此，无论是国内还是国外，碳交易机制承载着碳排放权的可让与性，碳排放配额在排放交易系统买卖形成的价格便是碳排放权的货币价值。
（三）碳排放权的适质性剖断
适质性是权利质权构成的第三个要件，核心主旨是符合作为质押物特性的财产进行出质不存在立法上的障碍。换言之，一项权利即使具备了财产权属性，也具有让与性，但如果立法上对其进行了禁止质押的规定，也不能成为权利质权的标的。我国碳排放权质押融资尚无专门的法律或行政法规明确规定，主要依据是地方政府的规范性文件。虽然法律层面并未明确授权碳排放权可以质押，但法律也并未明确禁止，因而不能简单地认为碳排放权不具有适质性。
我国《民法典》对于权利担保采用了抵押权和质权的二元规定，《民法典》第395 条第1 款②和第440 条③分别规定了可以设定抵押权和质权的范围。遵循“法不禁止皆自由”的私法原则，《民法典》第395 条第1 款第7 项和第440 条第7 项作为“兜底条款”都可以成为碳排放权可让与性判定的法律依据，但经体系化理解并非如此。一方面，《民法典》第395 条第1 款规定的抵押权的标的物为不动产、不动产用益物权和动产，限于有形财产，而《民法典》第440条规定的质权的标的物为可让与的无形财产权利；另一方面，如果碳排放权设定抵押，依照抵押原理仍由抵押人负责占管，就面临着抵押人对碳排放权使用的风险，从而导致抵押权无法实现。所以，《民法典》第440条在理论上可以成为碳排放权适质的依据。
实践中，我国的司法解释和政策对碳排放权质押融资也提供了法律指引。《最高人民法院在关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第63 条④中，肯定了以法律、行政法规尚未规定可以担保的财产权利设立担保的非典型担保合同的效力。同时，《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》中，也明确规定了不能以碳排放配额、核证自愿减排量不是可以设立担保的财产为由，主张担保合同无效，当事人如果对碳排放权或者核证自愿减排进行了质押登记，债权人具有优先受偿权。可见，实践中也已经肯定了碳排放权设质的合法性。
三、碳排放权质押融资的法律困境
在实定法层面，碳排放权质押融资的核心范畴包括了作为质押客体的碳排放权在我国权利体系下能否设质、碳排放权质押的本体构造是否完善、碳排放权质押的监管机制是否健全。从现有法律规定看，以上核心范畴尚未明确，这在一定程度上成为碳排放权质押融资的法律障碍。
（一）作为质押客体的碳排放权法律性质不明
前文已述，碳排放权属于财产权的范畴，这为碳排放权的质押提供了理论上的正当性。财产权属于英美法系的概念，是特定资源一系列使用权的集合［14］，关注的是财产权本身的范围和内容，其认定整体图景可以形象化为“一根线形的平滑产权链，其中的各个环节之间都平滑而平等，唯一的区别只在于哪一个节点更靠近些链子的源头”［15］。与英美法系的财产权不同，我国财产权以所有权为中心，依据我国《民法典》第五章（民事权利）架构起了私权体系，具体包括了物权、债权、知识产权、继承权、股权等，以及法律规定的其他民事权益。因此，作为质押基础的碳排放权需要在我国的私权体系中寻求合理定位，以此构建碳排放权质押融资的法律规范，否则“皮之不存，毛将焉附”。
当前，我国法律未明确碳排放权的法律性质，在《民法典》所列的民事财产权利谱系中碳排放权面临着“什么都不是”的尴尬局面。现行生效的行政规章《碳排放权交易管理办法（试行）》第42条第3款将碳排放权界定为“分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度”。这一解释不仅没有明确碳排放权在我国私权体系的定位，反而还混淆了碳排放权与碳排放权客体的关系。法学意义上的权利以行为、状态、要求为概念核心，而碳排放配额以数据形式存在，是政府基于碳排放总量控制划分给企业的温室气体排放量。碳排放权法律性质的不明，直接影响着碳排放权交易制度的法律创设、碳排放权衍生产品的法律规范，甚至影响到它在破产法、税法、金融法、会计法和行政法中的定位［16］3。
相对于立法实践，学界对于碳排放权法律性质的讨论更多，主要有公法视角和私法视角。公法视角下碳排放权被视为一种行政权力⑤，私法视角下的碳排放权则主要有用益物权说⑥、准物权说⑦、数据产权说［17］和有价证券说［18］。学界对碳排放权法律性质问题的不同观点，一方面说明了碳排放权法律性质认定的复杂性，另一方面反映了碳排放权法律性质在碳排放交易机制中的重要意义。由此来看，碳排放权法律性质的界定已经成为碳排放交易机制构建和碳排放权质押的“元问题”。
（二）碳排放权质押的本体构造不清
关于碳排放权质押的规定，目前主要集中在地方政府制定的规范性文件，存在着公示登记机构、质权标的处置、贷款用途等方面本体构造的不清（见表1）。
表1 碳排放权质押规则一览表
其一，碳排放权质押的公示登记尚不统一。质押公示的意义在于保护交易秩序，防止出现碳排放权多头质押问题。依照《民法典》规定，权利质权的公示方式有两种：一是交付权利凭证；二是质押登记。我国碳排放权尚无权利凭证，理论上质权公示应通过出质登记设立。对此，我国碳排放权交易的相关行政规章和政府规章也予以了明确。然而，由于我国的碳排放权质押融资既涉及了全国碳排放配额和地方碳排放配额，也涉及了国家核证自愿减排量和区域市场核证自愿减排量，在国家法律未明确规定的情况下，地方政府规章规定的登记机构不统一。比如，广东规定的登记机构为广州碳排放权交易中心，上海规定的登记机构为中国人民银行动产融资统一登记公示系统或上海环境能源交易所，山东规定的登记机构为中国人民银行征信系统和当地生态环境局（参见表1）。据统计，在全国碳排放权交易启动后的能检索到碳排放权质押融资登记机构的25个案例中，中国人民银行动产融资系统登记的有15个，全国碳排放权交易系统登记的有3个，生态环境局登记的有2 个，各地碳排放权交易中心登记的有2个，同时在中国人民银行动产融资系统和全国碳排放权交易系统登记的有3 个［19］。登记机构的不统一，易造成第三人无法准确知悉碳排放权质押的情况，进而出现多重质押，于此情景下如何确定各个质权人的优先受偿权将成为司法或执法面临的难题。
其二，碳排放权质押贷款的用途尚不规范。作为绿色金融领域内的指引性文件，《环境权益融资工具》（JR/T 0288-2021）未涉及贷款用途，而《碳金融产品》（JR/T 0244-2022）明确规定了贷款资金原则上用于企业的生态环境保护活动，不得从事权益性投资⑧。在地方制定的碳排放权质押融资规范性文件中，有的未规定贷款用途，规定了贷款用途的内容各不相同（参见表1）。比如，上海市规定优先用于绿色和环保领域，江苏省规定只限于气候变化和减污降碳领域，绍兴市规定既可以用于生态环境保护领域也可以用于生产经营。由于碳排放权质押贷款的用途规定不明，市场上多起质押贷款案例打着“绿色”旗号，却不明确绿色用途，背离了碳排放权质押贷款的绿色属性，在贷款模式上出现了“碳排放配额+固定资产”、“碳排放配额+工业土地”抵押贷款的混搭模式［20］。试问这一模式下如何划分碳排放质押的贷款数额和固定资产的贷款数额？又有多少贷款可以真正用于生态环境保护领域？
其三，碳排放权质押中质权的实现途径尚存争议。权利质押的目的不在于取得该权利，而是在质权实现时以该设质权利的变价款优先受偿，从而起到担保主债权的功效。因此，当债务人不履行债务时，质权人可以通过法定方式处置质押标的实现质权。碳排放权质押如何实现质权，已有的相关规定各异（参见表1）。《碳排放权交易管理办法（试行）》只是原则性地规定了碳排放权转让应当在碳排放权交易系统进行，江苏规定的实现途径为“交易市场转让、公开竞价或协议转让、法院拍卖”，广东规定的实现途径为“合同约定”，湖北规定的实现途径为“法院拍卖”等，绍兴规定的实现途径为“平台交易转让、法院拍卖等、公开竞价或协议转让”。碳排放权质押中质权实现途径的各异，外观上体现了规则多元，实质上将碳排放权从碳排放交易系统中抽离，违背了权利质押的目的，滋生出不可预测的风险。
（三）碳排放权质押的监管机制不畅
碳排放权质押融资衍生于碳排放权交易、从属于绿色金融，这要求碳排放权质押融资的监管需要同时遵循碳排放权交易和碳金融的相关规定。由于碳排放权交易和碳金融对于监管规定的互不统属，碳排放权质押的监管呈现“碎片化”的缺陷。
一方面，我国碳排放权交易采取统一与分散相结合的管理体制，由于碳排放权交易涉及多个规制主体且职权配置不合理，碳排放权质押融资的监管处于“真空”状态。《碳排放交易管理办法（试行）》第6 条确立了生态环境部、省级生态环境主管部门、设区市生态环境主管部门的三级统一监管体系，其中生态环境部主要负责相关技术规范的制定和对地方碳排放权配额分配等交易活动的监管，省级生态环境主管部门主要负责碳排放配额分配和清缴履约管理、监测与核查管理，设区的市级生态环境主管部门主要是配合省级生态环境部门落实。一言以蔽之，作为碳排放权交易统一主管部门，生态环境部门主要承担着碳排放权交易相关规划、政策、制度的制定与实施，碳排放配额管理，碳排放履约管理，温室气体排放监测、报告和核查管理［21］。对于分管部门，《碳排放权交易管理办法（试行）》未作规定，试点地区的立法规定由财政、金融、经济和信息化、交通、商务等部门按照各自职责开展相应监管。质言之，我国碳排放权交易的相关规定，局限于碳排放权交易制度本身建设，对于碳排放权衍生出的金融产品并未涉及。
另一方面，我国碳金融相关规定尚未形成体系，对碳排放权质押融资的监管存在“灰色地带”。目前，我国碳金融监管的主体主要是国家和地方发改委、银保监会、证监会，尽管这些主体肩负着统筹碳金融的监管职责，但对于碳排放权质押融资这一新生事物尚未形成具体监管措施，关于采用什么样的监管体制、参与人的权利与义务、监管方式等都缺乏明确规定。一些地方虽然专门出台了碳排放权质押融资的操作指引，但由于缺乏国家统一规范，存在“同规不同则”的问题。例如，江苏规定由地方人民银行、中国银行保监会江苏监管局、省生态环境厅协同监管⑨；湖北规定由生态环境主管部门监管⑩；绍兴规定由地方人民银行和生态环境主管部门监管⑪。综上，这种分散的监管难以适应防范系统性金融风险和矫正碳金融市场失灵的制度需求。
四、碳排放权质押融资的规范建构
体系化视角下，碳排放权质押融资的法律规范需要立足我国的权利体系和碳排放权交易机制，明确碳排放权的法律性质、碳排放权质押融资的本体构造和监管机制。
（一）明确碳排放权的用益物权属性
按照大陆法系权利构成要件，碳排放权的合法性、正当性均已获得证成，碳排放权的财产属性为其纳入我国权利体系提供了基础。从物权理论看，碳排放权属于他物权，是伴随着物尽其用的客观需要发展起来的，其核心是物的使用价值。进言之，在我国权利体系中碳排放权应当定位为用益物权。
首先，碳排放权派生于大气环境容量，是从大气环境资源的所有权权能中分离出来的一种对一定范围内排放权指标进行占有、使用、收益和处分的权利。大气环境容量是指一个区域在某种环境目标（如空气质量达标或酸沉降临界负荷）约束下的大气污染物最大允许排放量［22］150。大气环境容量不是传统意义上的自然资源，不具备传统物的特征，伴随科学技术的发展，可以被测算和量化，这为碳排放交易的总量核算奠定了基础。当下，碳排放总量的量化方式主要有排放因子法、质量平衡法、实测法，这实现了大气容量资源的可计算性，进而在此基础上可以核算出碳排放总量，并以此为依据划分以碳排放配额为载体的交易单位，通过在交易系统登记，实现对其支配。从这个意义上讲，大气环境容量已经具备了成为物权客体的条件。我国《民法典》采用列举的方式确立了自然资源国家所有权。大气环境容量作为环境的承载力，以自然资源为基础，本质上也可以成为资源权利的标的。因此，在自然资源国家所有权的背景下，碳排放权与取水权、采矿权等权利一样，属于国家环境资源所有权之上建立的他物权。
其次，碳排放权的核心是获取大气环境容量的使用价值。碳排放权的设立以实现对特定数量温室气体的使用收益为目的，以追求特定数量温室气体的使用价值为内容，即通过购买碳排放权指标实现向大气排放或增加排放温室气体的目的［23］40。宏观而言，作为气候变化政策工具之一，碳排放权的设定不仅能够以最低的成本达到气候变化政策目标，而且能够推动气候变化控制技术的发展。微观而言，碳排放配额在市场交易的过程中，碳配额富余的企业可以通过向碳排放配额不足的企业出售配额获取收益，以此实现“双赢”。
最后，《民法典》用益物权的规定为碳排放权的纳入预留了空间。我国《民法典》规定的国有自然资源和用益物权属于开放式立法，在《民法典》绿色原则的指引下大气环境容量纳入国家所有权成为可能。实际上，司法实践中已经认可了碳排放权的用益物权定位。例如，最高人民法院在《中华人民共和国民法典物权编理解与适用》一书中明确提到，尽管碳排放权性质尚有一定争议，但碳排放权应属于市场交易主体享有的具有交换价值的财产或者财产性权利，在审判实践中，若遇到涉及此类纠纷，除遵循正常的法律适用规则外，亦要贯彻落实《民法典》确立的绿色原则，并基于具体案情确定是否可以参照用益物权的一般规定作出相应的裁判［24］607。在2021年全国首例“碳执行”案件中，福建顺昌法院对榕昌公司未使用的碳排放配额冻结，并挂网至福建海峡股权交易中心进行交易，以此抵偿债务，这一司法执行裁决的逻辑就是建立在碳排放权为用益物权的基础之上［25］。
由于我国《民法典》颁布不久，短期内修订的可能性不大，碳排放权的用益物权属性可以分两步在法律中明确：一是先通过司法解释将大气环境容量纳入“自然资源”范畴，同时对《民法典》第329条用益物权的规定进行解释，将碳排放权纳入用益物权体系；二是适时制定《气候变化法》，通过特别立法确立碳排放权的用益物权地位。
（二）规范碳排放权质押融资的本体构造
第一，确立全国碳排放权注册登记系统为统一登记机构。碳排放权质押登记的目的在于告知外界碳排放权已经质押的事实，体现的是担保物权的公示效力。针对当前碳排放权质押登记机构的不统一，应当确立全国碳排放权注册登记系统为统一登记机构。理由如下：其一，生态环境部下发的《碳排放权登记管理规则（试行）》第3 条明确规定了“碳排放权注册登记系统对全国碳排放权的持有、变更、清缴和注销等实施集中统一登记。注册登记系统记录的信息是判断碳排放配额归属的最终依据”。从效力上看，《碳排放权登记管理规则（试行）》属于行政规章，效力层级远高于地方省市颁布的规范性文件。其二，全国碳排放权注册登记系统是碳排放交易结构中的核心，它连接着交易主体、结算银行、交易系统，掌握着碳排放配额的详细信息，既可以减少交易成本又可以帮助当事人对碳排放配额价值和贷款风险进行准确评估。其三，《民法典》未规定动产和权利担保的登记机构，而《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》（国发〔2020〕18 号）虽规定由中国人民银行对动产和权利担保登记，但对登记内容不进行实质审查。碳排放权涉及核查等多项实质性的监管，因而碳排放权质押登记不宜由中国人民银行负责。
第二，明确碳排放权质押贷款的绿色用途。碳排放权质押融资属于绿色金融，绿色金融的核心功能是引导和优化金融资源配置，使金融资源能在促进生态环境保护和经济社会发展中达到帕累托最优状态。发展绿色金融要求将环境外部性内部化，并强化金融机构对环境风险的认知，以提升环境友好型的投资和抑制污染型的投资［26］。我国2016 年出台的《关于构建绿色金融体系的指导意见》明确了绿色金融的概念⑫，国家发改委也于2019年颁布了《绿色产业指导目录》。相对于其他绿色金融产品，碳排放权质押贷款盛行于我国“双碳”目标提出后，更多肩负着节能减排的使命。为了实现“双碳”目标，中国人民银行于2021 年印发的《银行业金融机构绿色金融评价方案》已经将绿色信贷的数量、质量作为商业银行业绩考核指标之一，商业银行也会根据贷款项目的碳排放量，评估气候环境风险，配合中国人民银行共同参与碳核算体系的评价。这意味着未来绿色信贷将成为绿色金融的主力军，成为国家实现“双碳”目标的推手。于此情景下，作为新型绿色信贷产品的碳排放权质押贷款，应当遵循绿色金融的意旨用于生态环境保护领域。
第三，优化碳排放权质押中质权的实现途径。依照《民法典》第436 条、437 条之规定，质权人在质权实现的条件成立时质权的实现方式有两种情况：一是经当事人协商一致依法律程序进行拍卖、变卖质物；二是协商不成时依法申请法院进行司法拍卖、变卖程序，就拍卖、变卖的价款优先受偿。这在一定程度上构成了地方指引文件规定碳排放权质押财产实现方式的正当依据，但需要强调的是，碳排放权质押的客体是碳排放配额，碳排放配额履约有一定的时间限制。根据《碳排放权登记管理规则（试行）》规定，重点排放单位应当在生态环境部门规定的时间内，向分配碳排放配额的省级生态环境部门清缴上一年度的碳排放配额。那么，如果出质人质押的碳排放配额是用于履约的配额，质押实现必须在当年清缴截止日之前，否则出质人一旦将碳排放配额用于上年度的清缴，质押的碳排放配额将失去价值，质权无法实现。因此，以协议的方式来确定碳排放权质押中质权的实现是最经济、最有效率的。考虑到充分的信息共享和质权人的权利，无论是协商一致之后的拍卖、变卖，还是协商不成之后的司法拍卖、变卖，都应当在碳排放交易系统内进行。
（三）完善碳排放权质押融资的监管机制
首先，构建“专门+协同”的监管体制。碳排放权被市场赋予的商品属性和衍生的金融属性，这就要求在监管中处理好两个问题：一是作为一种金融产品，碳排放权质押的监管是从属于金融监管还是需要单独创设；二是作为碳排放权交易的衍生产品，碳排放权质押的监管是统一纳入碳排放交易制度体系还是单独规定。对此，学界存在不同的观点：有的认为应将碳排放权交易及衍生品统一交由证监会统一监管［27］；有的认为中央应当设置专门的碳排放权交易监管部门，金融监管部门协同监管［28］；还有的认为应建立由气候变化主管部门和证券主管部门分工负责的监管机制［29］。基于碳排放权质押的外部性特征和公共属性，我国碳排放权质押的监管宜采取“专门+协同”的监管体制。传统金融监管是市场需求催生的结果，具有被动性，而碳金融是国家政策推动下的产物，其监管是人类利用金融手段解决环境问题的主动创新。因此，在现有的国家管理体系下，专门监管需要在中央和地方层面设立专门的碳金融监管机构，打破现有碳排放权交易和碳金融产品分立监管的局面，统一行使碳排放权交易及衍生品的监管职权。同时，建立与之相适应的协同监管，明确生态环境部、银行、证券、保险等金融部门、碳排放权交易所以及碳金融服务机构的职责。当然，为了避免对碳交易市场过度干预，需合理明确监管机构的权力边界。
其次，明确碳排放权质押融资的监管对象。碳排放权质押融资的参与方包括排放单位（出质人）、金融机构（质权人）和交易所（第三方平台）。由于碳排放权质押融资的核心是排放单位（出质人）对碳配额具有处分权，故质押融资中需要对排放单位（出质人）是否符合主体身份资格进行审查。关于金融机构（质权人），目前我国未建立准入与退出机制，考虑到碳排放权交易风险、碳排放信息披露制度不健全，碳排放评价机制欠缺等因素，应当建立准入与退出机制，明确金融机构（质权人）承接碳排放权质押融资业务的资质。对于交易所（第三方平台）的监管，应当强化内部管理、保护参与人的权益和维护市场的稳定。需要注意的是，我国碳排放权质押融资业务尚处于初步探索阶段，虽然目前第三方机构尚未参与其中，但随着质押融资业务发展，第三方专业机构必将参与其中，一旦第三方专业机构参与，需要规范中介机构的“尽职义务”，严防弄虚作假。
最后，优化碳排放权质押融资的监管方式。碳排放权质押融资的监管重在规范操作、严控风险，在监管方式需要实现命令型监管与激励诱导型监管的协同。“命令型监管是以‘命令—控制’为运作逻辑，对相对人施加义务或减损利益的约束性机制”［30］，碳排放权质押融资一方面需要对出质人的碳减排、环保信用评价、碳价格履约清缴等情况及时跟踪核查，建立风险预警机制；另一方面，在碳排放权质押期间，当碳配额价值发生较大波动时，要赋予有权机关采取强制措施的权力。“激励诱导型监管是通过正向的激励与柔性劝服，间接引导行为主体作出或不作出一定的行为以实现政策目标的监管方式”［30］，碳排放权质押融资中行政机关需要在法定职权内制定诱导性政策激励。对此，《江苏省碳资产质押融资操作指引（暂行）》专门将第六章设定为“激励措施”，规定了一系列正向的激励手段。
五、结语
2021 年全国碳排放权交易市场的启动，标志着我国向实现“双碳”目标迈出了重要一步。作为“双碳”目标的核心政策工具之一，碳排放权交易赋予了碳排放配额的财产价值，使之成为生产要素。从碳排放权交易机理看，碳排放权是财产权，具有可让与性和适质性，这为碳排放权质押融资提供了法理上的支撑。但是，受制于现有法律法规的不完善，碳排放权质押融资面临多重法律障碍。在体系化视角下，碳排放权质押融资的法律建构，首先需要通过司法解释或创设《气候变化法》确认碳排放权的用益物权属性；其次，以质押融资为核心，统一质押的登记机构、明确融资贷款的绿色用途和质权实现的途径；最后，以严控碳排放权质押风险为导向，构建“专门+协同”的监管体制，明确质押融资中参与人（出质人、质权人、交易所）的职责，在监管方式上强化约束与激励。
注释：
①地方政府颁布的政策文件主要有：《广东省碳排放配额抵押登记操作规程》（2015 年11 月）、《上海碳排放配额质押登记业务规则》（2020 年12 月）、《山东省关于支持开展碳排放权抵质押贷款的意见》（2021 年8 月）、《浙江省碳排放配额抵押贷款操作指引（暂行）》（2021 年9 月）、《上海市碳排放权质押贷款操作指引》（2021 年11 月）、《江苏省碳资产质押融资操作指引（暂行）》（2022 年7 月）、《湖北省碳排放权质押贷款操作指引（暂行）》（2022年10月）等。
②《民法典》第395 条第1 款规定：债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：建筑物和其他土地附着物；建设用地使用权；海域使用权；生产设备、原材料、半成品、产品；正在建造的建筑物、船舶、航空器；交通运输工具；法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。
③《民法典》第440 条规定：债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：汇票、本票、支票；债券、存款单；仓单、提单；可以转让的基金份额、股权；可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；现有的以及将有的应收账款；法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。
④《关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第63条规定：债权人与担保人订立担保合同，约定以法律、行政法规尚未规定可以担保的财产权利设立担保，当事人主张合同无效的，人民法院不予支持。当事人未在法定的登记机构依法进行登记，主张该担保具有物权效力的，人民法院不予支持。
⑤参见王慧：《论碳排放权的特许权本质》，《法制与社会发展》，2017 年第6 期；田丹宇：《我国碳排放权的法律属性及制度检视》，《中国政法大学学报》，2018 年第3 期；王天华：《分配行政与民事权益：关于公法私法二元论之射程的一个序论性考察》，《中国法律评论》，2020年第6期。
⑥参见倪受彬：《碳排放权权利属性论：兼谈中国碳市场交易规则的完善》，《政治与法律》，2022 年第2 期；李爱年、程凌香：《排污权抵押贷款法律问题探析》，《时代法学》，2010年第2期。
⑦参见王明远：《论碳排放权的准物权和发展权属性》，《中国法学》，2010 第6 期；丁丁、潘方方：《论碳排放权的法律属性》，《法学杂志》，2012第9期。
⑧《碳金融产品》（JR/T 0244—2022）在尽职调查中明确指出，贷款资金原则上用于企业减排项目建设运维、技术改造升级、购买更新环保设施等节能减排改造活动，不应购买股票、期货等有价证券和从事股本权益性投资。
⑨《江苏省碳资产质押融资操作指引（暂行）》第24、26条。
⑩《湖北碳排放权质押登记业务规则》第7条。
⑪《绍兴市碳排放权抵押贷款业务操作指引（试行）》第22条。
⑫绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。
（参考文献略）
