《宁夏社会科学》2024年第3期文章推介｜程凯、马雪松：上级政府为何干预：纵向介入的动因阐释

作者：程 凯，男，吉林大学行政学院博士研究生，主要研究方向为政治学理论，中国政府与政治；马雪松，男，吉林大学行政学院教授，博士生导师，主要研究方向为政治学理论，中国政府与政治。

摘 要：纵向治理的经验事实表明，上级政府针对下级治理事务的干预选择和介入力度存在显著差异，这意味着纵向介入拥有特定的启动情境与驱动机制。对此，现有研究分别围绕纵向政府间的连带责任、下级政府的治理失灵、公共政策的变通执行以及自下而上的风险扩散，从责任兜底、治理善后、政策纠偏和利益维护等角度进行了阐释。结合政府行为的影响因素和纵向介入的本质属性，共同责任与利益诉求是影响纵向介入启动和运作的关键变量。在此意义上，上级政府针对下级公共事务的介入方式与干预机制，大多属于自身责任取向与不同利益偏好交叉组合的复合产物，并且呈现常态履职型介入、避责主导型介入、谋利驱动型介入和科层动员型介入等多种类型。责任的约束属性与利益的激励效应同时决定着纵向介入的尺度与效力，集中表现为常态履职型介入与谋利驱动型介入中的上级干预多以政策文件、战略规划、资源配置等间接手段为主，避责主导型介入与科层动员型介入则更加强调全面接管和自主可控，直接参与、过程监督和结果考核等干预手段更为普遍。

关键词：纵向介入；政府间关系；责任政治；政府利益；纵向治理

一、为何干预：一个亟待研究的问题

纵向介入作为上级政府及其职能部门凭借行政隶属关系和科层组织架构，运用战略规划、制度激励、领导参与等手段，直接参与或间接涉入下级政府公共事务的实践活动，在约束地方政府行为、提高政策执行效率、优化纵向府际关系等方面具有显著作用，是现代国家完善纵向治理体系、促进治理效能转化的关键举措和重要机制。在此意义上，重视自上而下的权力运作与行政协助、发挥纵向权威在不同领域的规范作用，愈益得到党和国家的广泛认可与积极运用。例如，国务院在2007年3月通过的《生产安全事故报告和调查处理条例》第20条明确规定，上级政府认为必要时可以接手调查由下级政府负责调查的事故^［1］。2018年11月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》特别指出，区域协调发展必须坚持中央统筹和地方负责相结合的基本原则，加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计^［2］691。上述政策文本强调的上级接管与中央统筹，表明纵向介入已经得到公共部门的价值确证与制度确认。实践中，在针对某些特大安全生产事故的提级调查、地方政府协同治理中，领导小组的行政升格与超格运作，以及应对规模治理难题和科层治理困境发起的运动式治理等政治实践中，原本归属特定层级政府管理和负责的社会事务，开始超越属地管理的价值理念与科层治理的操作原则，同更高层级的行政主体建立联系或发生关系，同样反映出上级政府对管辖范围内特定事务的适当干预。

自上而下的行政干预同属地管理以及分层治理在价值理念、权力运行、目标导向等方面蕴含的内在张力，同时揭示出上级政府的介入选择及其合理性存在应然与实然的潜在矛盾。一方面，纵向介入悖离分层治理的基本原则，不利于建立权责分明的纵向治理结构。理想形态的国家纵向治理体系注重根据行政层级确定各级政府的权责义务与履职范围，强调不同层级治理主体通过各司其职、各尽其责提升国家治理的整体效力^［3］。然而，这种自上而下的行政干预，容易导致上级政府的权力行使与行政运作超出既定的职能边界，造成纵向政府间的职责模糊与业务重叠。上级政府的高频介入，还会诱使下级政府形成“上级兜底”的惰性思维，向上“转嫁”自身治理职责^［4］，甚至引发治理主体的懒政怠政，不利于纵向治理的正常秩序建构。另一方面，面对直属下级的治理困境，上级政府的介入意愿与干预效力并不一致。已有研究发现，上级政府在不同治理情境中的介入选择以及干预力度存在差异，潜在的治理失灵、模糊的连坐责任以及共同的利益诉求，并非上级政府启动纵向介入的充分条件，公共治理的议题属性和结果导向等其他因素同样值得关注。据此而言，纵向介入的发起与运作事实上存在双重悖论，一是“明知不可为而为之”，即在纵向介入可能破坏或影响国家纵向治理体系稳定性的情况下，自上而下的行政干预依然不时发生；二是“明知可为而不为”，即在纵向介入能够增强地方政府治理能力的前提下，面对其直属下级的治理困境，上级政府并不必然启动纵向介入。此即表明，纵向介入或许遵从某种未知的价值偏好，介入与否以及如何介入往往契合某些特定的行动逻辑，从能够介入到决定介入之间尚有大量的模糊机制等待探索，学界对此鲜有研究。本文将在综合已有研究成果的基础上，构建相应的整合性分析框架，尝试探讨上级政府干预下级治理事务的内在机理，系统阐释纵向介入的驱动机制与影响因素。

二、多维视角下的介入动机阐释

纵向介入作为上下级政府间的一种非常规互动，通常涉及责任政治、纵向治理、公共政策和政府利益等多个议题。针对纵向介入的驱动机制，不同研究者提出了各具侧重的解释路径。

（一）连带责任说

部分学者根据责任政治与纵向治理的相互作用，指出上下级政府在属地管理中承担的连带责任，是上级政府启动纵向介入的主要原因。纵向政府间连带责任的形成主要受如下因素的影响：一是从属地管理原则来看，地方政府应对管辖区域内所有公共事务负责，在行政辖区逐级划分的情况下，上级政府习惯以治理空间的包含关系为依据，自然而然地承担起下级政府的治理责任，抑或不自觉地干涉下级政府的正常治理工作^［5］。二是受单一制国家结构形式以及中央集权行政体制等因素影响，我国纵向政府间形成一种“职责同构”的政府职责体系，各级政府的职能行使、机构设置、职责配置高度一致^［6］。在这种地方政府间事权划分与责任边界相对模糊的治理情境中，上级政府的职责范围、权力运作往往会被无意放大并且向下延伸^［7］。三是在层层发包的压力型体制中，下级政府承担的治理事项属于总体任务的细化内容，其政策执行情况关系到上级政府的整体任务进度，下级政府的失职行为也往往需要由上级政府“买单”。这就使得上下级政府针对特定任务确立的目标管理责任制，同时异化为纵向政府间的一种责任连坐机制^［8］。在此意义上，为了更好地完成自身任务、规避更高层级政府的行政问责，上级政府需要对下级政府的治理工作提供必要支持与适当协助。

（二）治理失灵说

秉持治理失灵说的学者认为，解决和应对下级政府因治理能力不足、治理对象复杂引发的治理难题，是纵向介入得以发起的关键动因。根据公共治理的参与主体和情境差异，地方政府的治理失灵包括属地治理失效与协同治理乏力。就前者而言，现有研究指出，只有当下级政府因行动不足难以履行自身职责或完成相应任务时，上级政府才有必要对其进行干预^［9］。例如考虑到突发事件的紧迫性与不确定性，一旦治理事务超出属地政府的能力范畴，下级政府则有必要寻求上级政府的介入支持^［10］。就后者而言，随着区域协调发展和地方政府合作的深化，研究者愈益关注纵向行政干预同横向府际合作之间的耦合关系，破解地方政府间的集体行动困境也因此被视作纵向介入的前置条件。制度性集体行动理论认为，当政府间合作存在利益分配、沟通协调、职责配置等难题时，地方政府习惯于寻求上级政府的纵向支持抑或社会组织的横向协助^［11］。例如，在区域合作面临较高的复杂性和外部性以及合作事项存在较强异质性的情况下，治理主体的合作意愿往往偏弱，这就需要启动纵向嵌入机制，为政府间横向合作提供相应补充^［12］。

（三）政策纠偏说

政策纠偏说聚焦公共政策在执行过程中可能出现的变通、梗阻、替代等异化现象，强调借助科层组织权威强力矫正政策执行偏差，是上级政府启用纵向介入的重要动因。受地方政府自主性、治理信息不对称、行政层级链偏长等多重因素的影响，公共政策自上而下的执行与落实往往存在一定的失范问题^［13］。因此，自改革开放以来，中央政府尽管积极主动地向地方政府持续下放包括行政审批权、经济决策权等在内的多项治理事权，但还是通过掌握人事任免、行政问责、奖惩考评等关键性权力的方式，保留着对地方政府的干预能力，据此规范和引导地方政府更好地执行公共政策^［14］。同时，这种建立在政治集权基础上的行政管理体制，使得中央政府即使在垂直管理部门地方化^［15］和横向监督不完善^［16］的情况下，依然可以凭借纵向治理体系和科层治理结构，在政策执行中发挥积极的行动纠偏作用。相关研究指出，纵向介入能够保障公共政策的有效执行，以上级政府的高位推动和中间层级政府协调为基础确立的层级性治理机制，可以有效避免因“条条”分割、“条块”对立引发的政策失真^［17］。为了更好保障政策执行效果符合宏观战略需求，上级政府会秉持层级节制的科层治理逻辑，通过更为直接的权力运作来规范地方政府的治理行为^［18］。

（四）维护利益说

维护利益说将纵向介入视作上级政府基于维护整体利益的结果，主张纵向介入旨在规避或防范地方治理可能引发的中央式微、社会失序等潜在的系统性风险，通过维护现行体制的基本权威与公共秩序，保障社会公共利益或政府自身利益。相关研究指出，上级政府的介入选择存在某个固定的临界点和预设阈值，即地方政府的权力运作绝对不能危害正常的治理秩序。一旦出现可能破坏整体组织利益或社会公共利益的行政行为，上级政府必然干预和介入地方政府的治理实践。在此意义上，府际关系中的横向协调与纵向介入均致力于维护国家与社会的整体利益和现行制度构建的基本秩序^［19］。因此，针对下级政府在法定框架内的“阳奉阴违”，上级政府一般不予追究，甚至可能在共同利益的驱使下开展合作“共谋”^［20］。如果下级政府的行政运作超出集体行动框架，甚至危及共同利益，上级政府往往会启用督考权力进行强制干预^［21］。对于总体利益和整体秩序的关注与重视，也催生出运动式治理等非常规治理机制，表现为在一些极端治理情境中，上级政府会借助大规模的政治动员打断或叫停常规的科层治理，凭借专断权威强力贯彻自身意志，在权威体制与有效治理的动态平衡中维护共同利益^［22］。

（五）已有研究评述

上述研究表明，上级政府的介入选择受多重因素的影响，为后续研究奠定了良好基础，但还可以在如下方面进行深化。

一是当前研究的解释变量选取整体偏机械，现有分析范式大多围绕介入功能构建理论框架，纵向介入的实践结果被潜意识地等同于政治行为的驱动因素，这使得多数研究的理论发现浮于表面，难以准确阐释上级政府在不同治理情境中的介入逻辑。例如，根据治理失灵说的解释框架，一旦地方政府的协同治理面临集体行动困境，上级政府必然动用纵向权威进行协调干预。然而，据西安与咸阳的交通协同建设案例显示，即便在地方政府协同治理存在明显滞阻的情况下，上级政府也并不一定启动强力干预^［23］。这一解释悖论的产生，根源在于研究者将纵向介入的结果与行动混为一谈，并且忽略了政府行动背后的价值观念。

二是现有研究缺乏足够的理论对话与框架整合，多数解释路径往往共享某些相同的理论基础或论证逻辑。以连带责任说、治理失灵说、政策执行说为例，这三种解释路径并非毫无关系，其针对纵向介入的机理阐释事实上均建立在政府职责这一元理论的基础之上。行政区域和治理空间的嵌套属性与包含关系，客观上决定了上级政府的行政运作势必涵括下级政府的管理区域，同级人大产生和上级政府授予的赋权机制，同时要求地方政府的行政行为必须遵循双重负责的基本原则^［24］。这意味着上级政府事实上负有管理和指导下级政府的隐性责任，一旦下级政府出现属地治理失灵或政策执行不力等情况，在收益共享、风险共担的连责机制面前，上级政府很难做到独善其身抑或实现全身而退。因此，纵向介入的发起与实施，某种程度上可被视作上级政府回收治理委托权、直接履行基本职责的过程。

三、纵向介入的理论框架：基本要素与作用机理

纵向介入作为公共部门内部自上而下的权力运作，本质上是一种政府行为。基于上述考虑，本节将首先对政府行为的理论与实践进行整体审视，在提炼可能影响或形塑政府行为因素的基础上，构建纵向介入的整体性分析框架，最后根据不同变量间的组合方式阐释纵向介入的启动机理。

（一）政府行为理论与实践的再审视

政府行为是指由政府职能所决定的政府活动以及行政主体针对外界刺激作出的行为反应。从政府职能同政府行为的转化关系出发，政府行为多被视作公共部门履行自身职能的动态过程^［25］9-10，因而理解政府行为必须关注政府职能。中华人民共和国成立之初，公共部门的行政活动基本围绕巩固国家政权和恢复经济生产展开。受特殊的国际环境和国内政治等因素的影响，在国内主要矛盾开始转变的情况下，各级政府的政策制定与权力行使坚持“以阶级斗争为中心”，政府职能依然聚焦于政治领域。改革开放后，党和国家坚持以经济建设为中心，政府部门的履职实践和行政运作呈现经济优先、效率至上的偏态趋势，各级政府在履行基本政治职能的基础上，更加重视经济建设。党的十八大以来，随着“放管服”改革的深入推进，在基本的政治建设和经济调节之外，社会管理、公共服务和生态保护成为政府履职的重要范畴，政府职能建设开始从“两手齐抓”转向“五位一体”。总体来看，政府行为调整同政府职责演变基本上保持一致趋势，职能设置或职责义务是影响政府行为的关键变量。

然而，经验事实表明，在职责体系与职能设置业已规范的情况下，公共部门尤其是地方政府的行政行为依然存在一定的目标偏离或行动失范。结合组织行为同个体行为的耦合关系来看，政府行为经由官员个体得以开展和实现的逻辑前提，使得政府的行为选择或行动方案带有一定的人格特征。从个体理性到集体理性的递归性和传导性出发，公共部门的政策制定、决策执行并不完全遵从绝对的公共逻辑或公利导向，部分时候也隐含着一定的理性考量^［26］。特别是在改革开放之后，行政性分权的深化直接推动了地方政府的主体观念觉醒和自我意识增长，财政包干体制的确立则进一步强化了地方政府发展经济的行为动机，特别是在中央将地方官员的晋升前景同地区经济发展绩效直接挂钩后，利益愈益成为左右地方政府行为的关键变量^［27］。同时，随着公共部门自我理性的全面释放和地方政府的自主性增强，下级政府更加容易在利益目标的驱使下，作出偏离上级政府意志和社会民众意见的治理行动。在此意义上，公共部门的行政行为同时受到既定职责体系与潜在利益偏好的约束与驱动。

（二）共同责任与自身利益：纵向介入的核心变量

共同责任与自身利益是形塑政府行为的基本变量，公共部门的决策制定与政策实施一定程度上可被视作行政主体履行法定职责、追逐潜在利益的过程和表现。纵向介入作为上级政府运用科层权威、政策文件等手段干预下级事务的权力运作，本质上是一种政府行为，这意味着责任与利益同样能对上级政府的介入选择和干预力度产生影响。

一方面，受属地管理体制和职责体系同构等因素的影响，具备行政隶属关系的政府在纵向治理体系中承担着隐性的连带责任。行政区域的逐级划分和管辖面积的渐次分割，意味着上级政府的履职范围往往涵括下级政区，因而从属地管理原则出发，上级政府理应对下级政府的履职实践保持关注。这种因治理空间嵌套确立的共同责任，同时变相促成了纵向治理中行政问责的连坐机制，表现为如果下级政府出现履职不力或政策变通等问题，上级政府也需承担一定的连带责任。在此意义上，具备行政隶属关系的公共部门在纵向治理中往往承担着共同的治理责任，上级政府需要对管理区域内的一切治理事务负责，并且可能因为下级政府的治理失灵面临行政问责的连坐风险。据此，本研究提出如下理论命题：

H1：基于行政隶属关系和治理空间嵌套确立的共同责任，是决定上级政府是否启动纵向介入的重要因素。一旦下级政府治理事务涉及上级政府的履职范围或问责范畴，上级政府出于履行自身职责或规避问责风险的考虑，往往倾向于动用科层组织权威进行必要干预。

另一方面，受到行政行为人格化和行政任务相关性影响，纵向治理中的上下级政府在连带责任之外还存在一种相互依赖的利益关系。结合公共选择理论的“经济人”假设、方法论个人主义和政治活动的交易属性，现有研究认为，各级政府普遍存在“利他”和“自利”的双重动机，政府间关系首先是利益关系，其次才是权力关系、财政关系和行政关系^［28］，利益的发展变化往往决定着政府间纵向关系模式的发展变化。在纵向治理中，上下级政府间的这种利益关系集中表现为双方的相互配合与彼此支持，上级政府的治理绩效依赖于下级政府的任务完成情况和政策执行力度，下级政府的自身发展依赖于上级政府在人事、财政等领域掌握的支配性权力。因此，从保证整体治理绩效、维护自身发展利益的角度来讲，上级政府往往会对下级政府的履职情况与治理实践保持必要关注。据此，本研究提出如下理论命题：

H2：公共部门及其行政人员的价值偏好与自利诉求，是决定上级政府是否启动纵向介入的关键变量。针对下级政府负责的某些可能影响自身绩效的公共事务，上级政府往往会在维护自身利益或追逐潜在收益等动机的驱使下，自觉主动地发起自上而下的行政干预。

（三）责任与利益的耦合：纵向介入的机理阐释

在行政隶属关系和纵向治理体系不变的情况下，上下级政府间的责任与利益关系往往处于一种相对稳定的状态，但这并不必然导致纵向介入的常态启动或常规运作。因此，单个的责任与利益关系并非纵向介入的充要条件，上级政府的干预选择与介入意愿更多源于纵向政府间关系中责任与利益的综合作用和复合影响，由此形成形式各异、力度有别的差异化介入形态。就责任属性而言，上级政府在纵向治理中承担的连带责任包括积极责任和消极责任，前者指上级政府承担和履行的同其角色定位相适应的职责和义务，后者涉及上级政府因未能做好“分内之事”遭受的谴责和惩戒等。从结果导向来看，上级政府在纵向治理中寻求和维护的自身利益包括均质利益和异质利益两类，前者同质化程度较高，对提升上级政府在横向竞争中的比较优势作用较为有限，后者具备更强的独占性和竞争性，有利于巩固和增强上级政府在横向府际竞争中的优势地位。在不同责任取向和利益偏好的影响下，上级政府的介入选择呈现一定差异，具体如表1所示。

表1 上级政府的介入机理及其选择

1.常规履职型介入。由积极责任和均质利益共同驱动的纵向介入，是上级政府针对下级治理事务最为常见的干预形式。这种介入机制的形成，主要源于行政隶属关系和科层治理体系赋予上级政府指导和监督下级部门的法定职责，以及上级政府通过履行常规职能，对各级政府共同关心的治理事务维持均势状态的理性考量。因此，这类纵向介入通常具有普遍性、间接性和可持续性，上级政府默认自身拥有介入下级治理事务的能力与责任，下级政府也对这种自上而下的行政干预习以为常，本质上属于上级政府履行自身职责义务的必然要求。在此意义上，可以将其视作一种常态化的履职型介入。

2.避责导向型介入。规避可能因下级政府治理工作牵连引发的行政问责风险，是上级政府启动避责型介入的重要动因。受治理空间嵌套、职责体系同构和行政任务发包的影响，上级政府在纵向治理中承担着一定的连带责任，为了防范因下级政府治理失灵引发的连锁惩戒或连坐问责，上级政府倾向于动用科层组织权威对下级治理事务进行必要的行政干预。同时，在此治理情境中，消极责任往往蕴含着“做不好就出局”的淘汰逻辑，这决定了规避问责风险在上级政府工作中居于更高优先级。因此，对于这种介入机制而言，避责取向通常都是纵向介入的首要驱动力量，利益并非形塑上级政府干预与否的决定性因素。

3.谋利驱动型介入。谋求组织发展或公众所需的利益资源，同样能为上级政府的纵向介入提供相应动机。资源在组织建构及其社会发展中的基础性作用，决定了政府部门的利益获取通常同资源占有量及其配置权密切相关。在竞者众多而资源有限的情况下，通过确立和发展一些具备比较优势的治理项目，提升其在平行政府间的横向竞争能力和整体治理绩效，有利于上级政府为自身及地区争取到更多的利益资源。所以，即使这类项目并未出现明显困境，上级政府依然倾向于通过话语建构、制度供给和过程追踪等方式对其保持适当干预。同时在谋利驱动型介入中，上级政府只需履行最为基本的职责义务即可实现风险规避，因而在这类介入情境中，谋求异质利益事实上构成了上级政府发起纵向介入的关键动因。

4.科层动员型介入。一旦下级政府的治理事务同时涉及更高位阶的问责压力和异质性的竞争利益，上级政府更青睐于启动全面介入。利益与责任的高关联性要求上级政府的介入方式更为自主且随时可控，据此防范潜在风险、追逐最大利益。在此治理情境中，上级政府的干预方式与手段更加全面，典型做法是以科层组织结构为基础，在不叫停常规科层治理的前提下，通过一定的组织动员贯彻上级政府意志，据此也可将其视作一种科层动员型介入。相较于以运动式治理为主的介入机制，这种基于科层组织的纵向介入更具成效，原因在于科层动员不仅兼具科层结构的稳定性和组织动员的机动性，而且能够有效规避科层治理的机械僵化和政治动员的强制性^［29］。

四、介入动机的实证检验：基于多个案例的比较分析

根据分析变量的完备性、显性特征的差异性、介入结果的显著性以及经验材料的易获取性，本研究筛选出多个典型案例，拟对上文构建的分析框架与理论假设进行实证检验。考虑到消极责任的出现源于积极责任的缺失，追逐异质利益必须以巩固均质利益为前提，这意味着避责导向型介入、谋利驱动型介入和科层动员型介入均可视作常态履职型介入的一种衍生形态或进化阶段，其他介入形式同常态履职型介入只有程度差异而无本质区别。在此意义上，本研究将重点对后三类介入形式进行实证检验。

（一）避责导向型介入：乌坎事件中的上级政府干预

维护社会安全稳定是现代国家的核心职能。在中国政治体系延展性不足和国家与社会关系缺乏必要缓冲的情况下，“稳定压倒一切”成为党和国家的一项基础性工作，维稳也因此被纳入行政问责范畴^［30］。乌坎事件是指2012 年9月至12月广东省汕尾市发生的乌坎村民群体性抗争活动，该事件源于乌坎村集体土地被村委会变相买卖引发的经济纠纷。乌坎村民在多次上访无果后，于2012年9月21日前往相关企业、村委会和陆丰市政府抗议请愿。事件发生后，汕尾市政府立即派出调查组前往陆丰市进行督导，陆丰市和东海镇政府同时组建工作组驻村排查取证，并对原乌坎村委会干部进行立案调查。此后，乌坎村民的集体行动进入相对温和的组织化阶段。后因不满上级政府的调查进度和当地媒体的失实报道，乌坎村村民于11月21日再次前往陆丰市政府静坐示威。在巨大的舆论压力下，陆丰市政府为了尽快平息态势，在对主要组织者进行人身控制的同时开展入户劝说，事态逐渐得到缓和。不料，一位村民在被拘期间意外身亡，使得本已缓和的局势再度失控，更大规模的冲突一触即发。广东省委和省政府随即启动全面介入。12月21日，由广东省委副书记任组长、副省长任副组长，省政府相关部门组成的工作组进村调查。在省工作组的努力下，村民针对财务补偿、选举调查等利益诉求得到妥善解决，持续近三个月的乌坎事件顺利结束。据公开资料显示，除了涉嫌违纪违法的原乌坎村两委干部，以及为原乌坎村两委干部谋私行为提供便利的陆丰市国土资源局等有关部门的工作人员外，并无其他领导干部遭受问责，这在以往的群体性事件中相当罕见。事后，《人民日报》时评文章对广东省委和省政府在乌坎事件中的介入与干预表示了充分肯定，“省工作组以‘最大决心、最大诚意、最大努力’解决群众合理诉求的坚定承诺，化解了激烈的情绪，为问题的彻底解决，为当地的稳定和谐，创造了基本条件”^［31］。

上述案例表明，纵向介入是决定乌坎事件整体走向的关键变量，并对后续问责产生了实质性影响。事件伊始，汕尾市和陆丰市两级政府第一时间启动应急预案，并且通过成立专案组、同村民代表座谈等方式对乌坎事件进行干预，为避免事态升级和扩大创造了良好条件，广东省委和省政府的全面介入则为顺利解决乌坎事件提供了可能。省工作组凭借科层组织权威充分调动各方资源，细致还原出乌坎事件的来龙去脉，并根据调查结果对相关责任主体作了惩戒和追责。对此，上级政府对于群众利益诉求的积极回应，主要目的还是避免事态持续恶化和引发连锁效应，属于地方政府弥补前期工作失职的自保机制，其实质是上级政府应对潜在问责的一种理性避险行为。

（二）谋利驱动型介入：产业发展中的上级政府干预

改革开放以来，财政分权改革规定地方政府可以留存预算外的全部财政收入，同时政绩考评体系中经济指标的权重与比例得到显著提升。在财政和晋升的双重激励下，地方政府开始将发展地区经济视作头等工作，其对经济活动的干预动机也随之增强。安徽省政府针对省内新能源汽车产业的政策支持与产业帮扶堪称典范。近年来，随着合肥相继引入蔚来、比亚迪等新能源汽车产业，安徽省政府看到以新能源汽车为切口，实现汽车产业赛场弯道超车的可能，并相继出台多项举措助力省内新能源汽车产业发展。在政策支持方面，2021年2月，安徽省“十四五”规划将新能源汽车列为“十大新兴产业”之一，提出构建新能源汽车的世界级产业集群；同年8月，安徽省发改委和经信厅联合印发《安徽省“十四五”汽车产业高质量发展规划》，明确各市在全省新能源汽车产业中的发展定位，强调各市要以合肥和芜湖为双核心实现错位发展，进一步优化新能源汽车的产业布局；2023年6月，安徽省决定启动《新能源汽车产业集群建设促进条例》的立法工作，开全国先例；同年7月，安徽省委十一届五次全会首次明确将汽车产业定位为全省“首位产业”，提出加快建设新能源汽车强省。在出台政策和战略规划的同时，安徽省还以组建省级工作专班的方式对全省新能源汽车建设进行直接领导，例如成立省委书记和省长任双组长的省新能源汽车产业集群建设领导小组，组建独立运作的实体化省汽车办，并要求各地级市设立对应机构以实现统筹推进。上线汽车产业“问题建议直通车”平台，保证全省车企可以就各类问题直接同省政府进行沟通对话，并由省发改委组织协调并作出反馈。在正常的财政补贴、税收优惠外，安徽省还通过政府采购和投资的方式持续改善全省新能源汽车的运营环境，包括要求全省党政机关、事业单位新增和更新公务用车，除特殊情况外，必须全部购置新能源汽车，同时由省财政厅下拨专项资金一体推进市、县、乡的充换电基础设施建设等。据公开资料显示，仅在2023年前9个月，安徽全省新能源汽车产量60.6万辆，同比增长76.6%，其中汽车出口82.2万辆，同比增长78%，占全国比重提升至24.3%，全国每出口4辆汽车中就有1辆是安徽制造。

结合以上分析，省级政府的介入是安徽新能源汽车产业实现跨越式发展的重要原因。财政收入与支出责任在分税制改革后的失衡状况，以及官员晋升因资源有限引发的同级淘汰机制，意味着地方政府不仅要将经济发展视为首要工作，还需要在逐顶竞争中实现经济效益最大化，为本地区的社会福利建设、公共服务供给等履职活动提供稳定可靠的财政支撑。在此意义上，安徽省政府高度重视新能源汽车产业发展的顶层设计与战略规划，并通过领导直接参与和组建垂直部门的方式贯彻自身意志，推动全省新能源汽车产业的集群发展和规模效应。

（三）科层动员型介入：数字防疫中的上级政府干预

在压力型体制中，上级政府交付的治理事项，尤其是政治任务往往兼具激励和惩戒的双重取向。一旦某项任务未能达标，上级政府掌握的“一票否决权”意味着相关部门和责任主体的全年工作清零，直接失去任何评奖评优资格^［32］170。2020年是决胜全面建成小康社会的收官之年，新冠肺炎疫情成为影响和制约经济社会发展的关键因素。对此，中央政治局常务委员会召开会议，明确指出各级党委和政府要把疫情防控作为当前工作的重中之重，同时围绕经济社会发展目标努力工作^［33］。浙江省作为经济大省和数字强省，在此过程中探索出了一条数字化防疫道路。2020年2月7月，为了应对复工返学潮人员快速流动带来的防疫压力，杭州市余杭区率先推出余杭“绿码”，为实现常态化疫情防控与恢复生产生活秩序提供了可行思路。杭州市委书记在当天的防疫例会上提出开发全市通用的市民健康码，仅仅4天后，杭州健康码正式上线。这一创举迅速得到上级政府的肯定，2月12日，浙江省大数据局副局长在浙江省疫情防控工作新闻发布会的答记者问中透露，浙江省防控领导小组已向各市印发关于全省推行健康码的政策文件。随后，浙江省11个设区的市实现健康码全覆盖。然而，浙江各市开发的健康码最初只适用于各自管辖范围，“一地一码”严重影响区域间的生产要素流动和正常人员往来。对此，浙江省政府立即出台相关管理办法，对各市健康码的适用范围、操作标准和管理机制作了统一规范，并且决定由省大数据局负责统筹建立疫情防控数据共享平台，保障各市健康码跨域互认和全省通用。整体而言，健康码的出现成为浙江统筹疫情防控与经济发展的重要手段，受到中央政府的高度肯定，并被迅速推广至全国其他省份。

在此案例中，上级政府的积极干预是浙江省得以实现疫情防控与经济发展统筹推进的主要因素。疫情防控的政治属性和经济发展的指标约束，意味着地方政府必须坚持两项任务齐头并举、不可偏废，既要避免因防疫失败遭受行政问责，还要努力发展经济以提升治理绩效。在避责心态和自利动机的双重驱动下，浙江省政府一方面借助健康码开展数字防疫、提升防控质量，在杭州健康码试运成功后，浙江省政府随即发布政策文件要求各市参考杭州做法开发各自健康码，明确防疫基本形势和重点；另一方面，以健康码互认为基础推动大规模复工复产，省政府面向各市开放全省公共数据以促成各地健康码省内互通，组建省工作组协调保障外地人员赴浙返工，在避免疫情扩散的情况下最大限度地保证了各项经济工作的有序推进。

五、结论与讨论

（一）主要结论

本文围绕已有研究和实践案例，尝试探讨上级政府主动采取抑或被动发起纵向介入的驱动原因和作用机制，研究发现：第一，上级干预在可能影响纵向治理体系正常秩序的情况下依然屡见不鲜，并且在下级工作面临明显困顿、亟须上级政府协助的情况下也未必如期启动，这不仅说明纵向介入在应然预期与实然表现之间存在显著张力，而且体现出上级政府的干预行为具有一定选择性和倾向性。第二，上级干预中的权力运作属性表明，纵向介入本质上是一种政府行为。因此，从责任与利益对政府行为的规制和形塑作用出发，责任约束与利益诉求是影响纵向介入的关键变量，前者指上下级政府以治理空间嵌套为基础确立的共同责任，后者涉及公共部门及其行政人员的价值偏好与自利动机。第三，责任取向与利益偏好的交叉组合方式，意味着上级政府在纵向治理中面临着差异化的治理情境，因而在处理下级公共事务时需要选择适宜的介入方式与干预机制，主要包括常规履职型介入、避责导向型介入、谋利驱动型介入和科层动员型介入四种基本类型。

结合干预与否的结果导向来看，直接且全面的强势介入更易发生在高压问责的治理情境中，相反在那些主要受利益驱动的治理领域，即便存在显著的预期收益和可观的治理绩效，上级政府虽然会在责任约束与利益驱使下保持一定关注，但并不必然启动强势介入或对其进行强力干预。上级政府在不同治理情境中的介入选择与逻辑差异，实质上反映出公共部门在综合考虑利弊得失后针对各类治理事务的优先度排序与注意力配置。问责驱动的治理事项通常蕴含着“做不好就出局”的淘汰逻辑，然而利益驱使下的公共事务则主要体现出“做得好就加分”的激励导向，这也导致上级政府出于求稳考虑，倾向于奉行“不求有功但求无过”的消极治理观，更加关注可能诱发潜在问责风险的治理事务。因此，就上级政府的干预强度而言，避责导向型介入与科层动员型介入往往高于常态履职型介入和谋利驱动型介入，反之，谋利驱动型介入的预期收益则显然超出其他类型的介入机制，具体如表2所示。

表2 不同启动条件下的介入机制比较

（参考文献略）