法学
检察意见在我国法律体系中的角色、挑战与前景
作者：拜荣静，男，兰州大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为刑事诉讼法、司法制度；罗桂霞，女，兰州大学法学院博士研究生，主要研究方向为新时代中国特色社会主义法治理论与实践。
摘要：检察意见作为中国特色社会主义法律监督体系中的重要组成部分，是检察机关依法行使检察职权的重要手段。检察意见具有一定的指导性和法律约束力，对实现法律监督和有效衔接执法活动发挥着关键作用，能够有效确保法律的正确实施、维护司法公正。但在理论和实践中，检察意见面临法律地位不明确、运行机制不完善、监督机制不健全等问题，导致其监督效能无法切实显化。以法律规范和司法实践为基础，在理论上明晰检察意见在我国法律体系中的角色，在制度中厘清检察意见在我国法律体系中面临的挑战，在策略上探索检察意见的前景，有助于促进检察意见的落实。通过立法或司法解释的方式，明确检察意见的法律地位，使其在法律体系中具有更加准确的角色和定位；完善运行机制，确保其使用过程的科学性和公正性；建立健全监督机制以提升检察意见的法律监督质效。
关键词：检察意见；刑事诉讼规则；法律监督
一、引言
最高人民检察院印发的《2023—2027 年检察改革工作规划》将“全面构建检察机关法律监督现代化制度体系”作为一项主要任务提出。检察意见作为中国特色社会主义法律监督体系中的重要组成部分，是检察机关依法行使监督权、保障法律正确实施的重要手段［1］。从1979 年《中华人民共和国刑事诉讼法》（下文简称《刑事诉讼法》）的制定及后续的多次修订到《人民检察院刑事诉讼规则》（下文简称《刑事诉讼规则》）的不断完善，检察意见的法律规定和实践应用经历了不断的发展和丰富。1979 年，我国《刑事诉讼法》首次确立了检察意见的法律地位，第142 条第3 款规定在不起诉案件中，人民检察院应提出检察意见并移送有关主管机关处理。这一规定在1996 年、2012 年以及2018 年的《刑事诉讼法》修订中均得到保留，体现了检察意见在法律监督中的重要性。随着司法实践的不断深入，对检察意见的法律规定也在不断完善。《刑事诉讼规则》自1998 年以来历经多次修订，逐步明确了检察意见的具体应用场景和程序要求。特别是在2012 年和2019 年的修订中，对不起诉案件中提出检察意见的情形、处理程序以及与其他法律文书的关联进行了更为详细的规定。检察意见不仅在不起诉案件中发挥作用，还广泛应用于对刑事诉讼活动的监督。例如，在死刑复核、暂予监外执行、减刑、假释等环节，人民检察院均可提出检察意见，以维护司法公正和保障法律的正确实施。
检察意见作为检察机关法律监督中的一项重要内容，其发展历程和法律规定体现了中国特色社会主义法治建设的不断完善。自1979 年《刑事诉讼法》首次对检察意见作出规定以来，在后续的法律修订中，关于检察意见的法律规定越来越明确和具有可操作性，其职能范围在不断扩展，监督力度也在不断强化，这表明检察意见在我国法律监督体系中不可或缺的作用。同时，检察意见是检察机关针对刑事案件的专门意见和建议，体现了检察机关在维护司法公正和确保法律正确实施中的积极作用。检察意见通过监督刑事诉讼和有效衔接刑事诉讼与其他执法程序，努力在个案中实现宽严相济、罪罚相宜，同时保障人民群众在司法案件中的合法权益。但目前鲜有关于检察意见的理论研究，仅有的研究存在将检察意见和检察建议混淆不分的情况［2］。在制度层面，检察意见的法律地位不明确、运行机制不完善、监督机制不健全等问题，导致检察意见缺乏体系化的制度规范。实践中亦存在检察意见与其他法律监督方式混用、司法适用与制度规定不一致的问题。理论上明晰检察意见在我国法律体系中的特殊角色，制度中厘清检察意见在我国法律体系中面临的挑战，策略上探索检察意见的可能前景，有助于准确区分检察意见与其他法律监督方式，促进检察意见准确落实，提升法律监督质效。同时，有助于推动完善检察监督与其他执法衔接机制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
二、检察意见在我国法律体系中的角色
（一）检察意见的法律属性分析
1.检察意见的法律性质
检察意见是检察机关在监督刑事诉讼及其关联活动中提出的具有专门性的司法意见。检察机关通常由专业的检察官组成，他们接受过法律教育和专业培训，具备审查案件、分析证据和法律适用的专业知识和技能。提出检察意见是法律赋予检察机关的法定司法职权，同时以特定刑事诉讼及其关联执法活动为对象。刑事诉讼中，检察意见的提出需要对案件进行全面的审查和评估，包括对证据的分析、法律规定的适用、案件的事实情况等方面的考量。检察机关在法律框架内，基于法律事实、调查证据和相关法律规定对案件事实进行充分分析和综合评价，就事实认定和法律适用以及具体的刑事诉讼活动作出专业性的法律评判和价值判断，并据此提出相应的检察意见，这是基于法律逻辑和司法权威的专业判断。通过对案件的认定和法律适用进行逻辑推理，产生具有全面性、客观性和法律真实性的结论，实现对刑事诉讼合法性和公正性的全面监督。
检察意见也是刑事诉讼程序反向衔接监察程序、行政执法程序以及刑事诉讼内部衔接的重要机制。涉嫌犯罪的刑事案件并不意味着必须通过刑事处罚的方式予以处治，但也不意味着可以“以罚代刑”、“不刑不罚”、“当罚不罚”，在涉嫌犯罪的行为触犯刑法和其他行政法律法规、党规党纪时，为避免上述不公正现象的发生和蔓延，实现罪有应得、宽严相济和罪罚相当，确保各方利益协调的刑事诉讼目标实现，需要在不同性质案件移送审查、程序规范、法律适用等之间架起桥梁，实现顺畅衔接。检察意见起到了桥梁作用，衔接执法机关和检察机关之间的工作流程，确保案件顺利进行。检察机关作为第三方监督机构，提出的检察意见涉及法律适用的专业性判断，这种专业指导能够减少执法机关的滥用职权和司法程序的违法行为，有助于衔接执法机关的调查工作和法院的审判程序，确保司法程序的合法性和规范性，提高司法活动的质量和效率。从刑事诉讼自身来看，刑事诉讼活动内部包括侦查、审查起诉、审判、执行、死刑复核等多个程序环节，这些环节之间亦需要一个恰当的衔接机制将其衔接为内部和谐有序的统一整体。检察机关通过对刑事诉讼中多个诉讼环节进行依法审查和监督并提出检察意见，以实现不同诉讼环节的有序衔接。如《刑事诉讼规则》第611 条关于提出死刑复核检察意见的规定体现了检察意见关于审判环节与刑事裁判执行环节、死刑复核程序三者之间的有序衔接①。
2.检察意见的法律效力
检察意见是由检察官提出的关于案件的法律见解和建议，而不是正式的裁决或判决。作为一种专业的法律文书，虽然不同于判决、裁定等具有强制执行力的法律文书，但它对刑事诉讼活动具有一定的指导性和法律约束力。法律是刑事诉讼活动的基础，检察机关作为从事法律事务的专门机构，在提出检察意见前，会根据《刑事诉讼法》和司法解释的规定，对案件证据的真实性、合法性以及执法机关调取收集证据的手段和方法进行专业审查和评估，从专业角度提出检察意见，帮助解决犯罪构成要件是否满足、刑事责任是否成立等问题。
检察意见对于刑事诉讼及其关联执法活动具有一定的法律约束力。检察机关作为司法机构的一部分，承担着法律监督职能，享有法律权威性。虽然法律没有明文规定其他国家机关必须强制受理检察意见，但其法律职能和地位决定了检察意见具有一定的法律效力和权威性。实践中，尤其是在涉及关键证据和案件处理方式等方面，检察意见可能影响甚至决定刑事诉讼决策。例如，聂树斌故意杀人、强奸妇女一案中，检察机关通过对案件事实和证据材料进行全面、客观和详尽的分析后，向最高人民法院提出《最高人民检察院关于聂树斌故意杀人、强奸妇女一案的检察意见》（下文简称《聂树斌案检察意见》），详细地分析论证了聂树斌案件有罪证据证明力较弱以及有罪证据不确实、不充分的说理过程。由于其提供了合理的解释和法律依据，其理由和分析结论最终获得最高人民法院再审裁判的支持和认可②。再如李某某开设赌场罪刑罚变更执行案中，罪犯李某某在法院宣判并决定逮捕后，因患有疾病，管辖看守所暂不予收押。但在管辖公安机关向法院建议变更强制措施过程中，检察机关提出检察意见认为罪犯李某某不符合暂予监外执行条件，并建议法院不予决定对其暂予监外执行及将其及时收押。最终，法院听取了检察机关的检察意见并对李某某作出收押执行的决定③。还如，普某、黄某某行政处罚决定案中，检察机关对普某、黄某某作出不起诉决定后提出检察意见，建议对普某、黄某某作出行政处罚，相关主管机关接受了检察意见的建议并对二人实施了相应的行政处罚④。
（二）检察意见的法律功能分析
1.实现刑事诉讼及关联执法活动的法律监督
检察意见的基本功能之一是实现对刑事诉讼及关联执法活动的法律监督。《刑事诉讼规则》第十三章专章规定了刑事诉讼法律监督内容，其中就有关于检察机关提出检察意见的规定，表明检察意见具有刑事诉讼法律监督功能。2021 年6 月15 日出台的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下文简称《法律监督工作意见》）提出，要全面提升法律监督质量和效果，其中明确要求要健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。2023 年7 月，最高人民检察院印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（下文简称《行刑衔接意见》），再次强调了这一要求。该要求所反映的制度内容主要规定在《刑事诉讼规则》第373 条、第375 条和《刑事诉讼法》第177 条第3 款，其是有关检察机关对刑事案件决定不起诉后提出检察意见的法律规定。上述规定和要求表明，决定不起诉后检察意见的提出对刑事诉讼具有法律监督的制度功能。检察机关在刑事诉讼过程中，通过运用法律专业知识，依法对案件事实、侦查证据、诉讼行为等真实性、合法性、客观性等进行全面审查、分析和判断，对立案侦查、审查起诉、审判等活动中出现的违法犯罪行为提出纠正意见和移交有关主管机关处置等检察意见，督促纠正刑事诉讼活动中“应立案未立”、“不刑不罚”、“以罚代刑”、“应移未移”、“当罚不罚”等违法犯罪现象，指导刑事诉讼中有关部门依法适用法律、依法行使职权、依法参与诉讼，促进严格执法，维护公正司法。
2.衔接刑事诉讼内部与外部执法活动
检察意见同时具有衔接刑事诉讼内部与外部执法活动的功能。提出检察意见的法律规定主要在《刑事诉讼规则》第248 条、第373 条、第375 条、第557、第611 条、第630 条和第635 条，涉及的刑事诉讼阶段主要有立案侦查、审查起诉、死刑复核监督、刑罚执行和监管执法监督等环节。无论上述哪一阶段的检察意见，在刑事诉讼中均具有一定的执法衔接功能。决定不起诉案件中的检察意见虽同时具有刑事诉讼法律监督功能，但其最显性的功能还在于衔接刑事诉讼内部与外部执法活动。刑事诉讼程序具有出罪功能［3］，《刑事诉讼法》第16 条规定的不予追究刑事责任的六种情形表明，刑事案件经过侦查、审查起诉程序后并不必然走向审判程序。但犯罪嫌疑人行为违反其他法律的依然要受到相应的法律制裁，此时需要对接相应的执法程序，对刑事案件的被不起诉人行为依法予以惩治，以实现违法必究和责罚相当，维护被害人利益和社会公共利益，维护司法权威和法律秩序。决定不起诉案件中的检察意见正体现了这一执法对接功能。死刑复核监督程序中的检察意见，通过对刑事诉讼审判活动中证据调查核实情况、诉讼程序遵守情况、案件事实核准情况及司法行政执法活动违法犯罪行为等情况依法进行审查、核准，避免死刑审判活动出现漏洞或错误，确保刑事诉讼衔接过程的合法性、顺畅性和体系的完整性。
（三）检察意见的具体应用机制
检察意见应用的主要制度依据包括《中华人民共和国人民检察院组织法》（下文简称《检察院组织法》）、《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》，但明确为检察意见和检察建议划定大致界限的制度却是在《人民检察院检察建议工作规定》第12条的规定⑤。以上表明，检察意见与检察建议是两种不同的法律监督机制，二者在应用范围、运行机制等方面存在不同。
1.立案侦查阶段
《刑事诉讼规则》第248 条和第557 条规定了检察意见应用的两种情形。一是撤销案件程序中需要对查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产需要没收的。《刑事诉讼规则》第248条规定：“因其他原因撤销案件，对于查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产需要没收的应当提出检察意见。”这里的“其他原因”应当指本条本款第1项规定的“因犯罪嫌疑人死亡而撤销案件”原因以外、由刑事诉讼法规定的能够引起撤销案件的其他原因，具体的判断依据为《刑事诉讼法》第16 条和《刑事诉讼规则》第22 条。二是行政机关不移送涉嫌犯罪案件的。移送涉嫌犯罪案件是行政执法机关的法定义务，主要规定在2020 年修订的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《移送案件规定》）中，《刑事诉讼规则》第557 条第3 款规定行政执法机关不履行这一法定义务时检察机关应当提出检察意见，旨在确保“应移未移”刑事案件不被遗漏，以实现依法移送。
2.审查起诉阶段
《刑事诉讼法》第177 条和《刑事诉讼规则》第373 条、第375 条规定了审查起诉阶段检察意见的应用机制，具体情形主要包括两种。一是决定不起诉案件中，需要给予被不起诉人行政处罚、政务处分或者其他处分的，检察机关应当提出检察意见。具体提出过程为：前置程序和条件中，刑事案件中对犯罪嫌疑人作出了不起诉决定，并且需要给予被不起诉人行政处罚、政务处分或者其他处分的，同时需要经检察长批准；送达程序中，同不起诉决定书一并移送有关主管机关；督促落实程序中，有关主管机关需要及时通报有关情况。二是决定不起诉案件中，需要没收违法所得的，检察机关应当提出检察意见。前置程序和督促落实程序类似于第一种情形。需要没收违法所得的条件要求和程序执行参照《刑事诉讼规则》第248 条和第12章第4节的规定进行判断和处置。
3.死刑复核监督、刑罚执行和监管执法阶段
《刑事诉讼规则》第611 条规定了死刑复核监督阶段检察意见。具体运行程序为：提出主体是最高人民检察院；前置条件是最高人民检察院发现死刑复核案件符合该条第1 款规定的6 项法定情形之一的，在经过检察长决定后方可提出。刑罚执行和监管执法阶段的检察意见主要适用于两种情形。一种是在暂予监外案件中发现罪犯不符合监外执行法定条件或者提请暂予监外违反法定程序的，应当提出检察意见。具体程序为：逐案审查的前置程序是检察机关对收到暂予监外执行机关抄送的书面意见后应当逐案审查，并且须报经检察长批准，报经程序的期限限制为十日；提出意见的前提条件是罪犯不符合暂予监外执行的法定条件，或者提请执行违反了法定程序；提出对象是决定或者批准机关；送达程序是抄送执行机关。另一种是在减刑、假释案件中，检察机关发现减刑、假释建议不当或者提请减刑、假释违反法定程序的，应当提出检察意见。前置程序要求和前提条件类似于第一种情形，不同之处在于期限限制方面遇有特殊情况的，可以延长十日。提出对象为向审理减刑、假释案件的人民法院提出，形式要求为书面。
三、检察意见在我国法律体系中面临的挑战
（一）检察意见法律规范体系的矛盾性妨碍法律适用的统一性与效率性
1.检察意见与其他法律监督方式的界限模糊
检察机关行使法律监督职权的制度根据主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国检察院组织法（下文简称《检察院组织法》）、《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》、《法律监督工作意见》及《行刑衔接意见》，但只有《检察院组织法》第21 条和《刑事诉讼规则》第551 条集中列举了检察机关行使法律监督职权的主要方式为抗诉、纠正意见和检察建议，其中并不包括检察意见。有关检察机关行使检察意见法律监督职权的规定散落在上述制度规范的不同“角落”。就制度层面而言，检察意见并未与检察建议、纠正意见和抗诉法律监督方式形成并列平行的法律地位。
但仔细梳理上述制度发现，制度层面检察意见既在检察建议规则系属之下，又在其之外。《检察院组织法》中只列举检察建议、纠正意见和抗诉为检察机关行使法律监督职权的方式，并未将检察意见列举和具体规定其中。纵观《刑事诉讼法》全文亦只有关于检察意见和纠正意见的规定，而没有检察建议的具体规定。《刑事诉讼规则》在“刑事诉讼法律监督”专章的“一般规定”中列举了抗诉、纠正意见和检察建议的法律监督方式，没有列举检察意见，却在该专章的其他节部分规定了检察意见的具体适用规则，如在该章第二节“刑事立案监督”部分即第557条规定了行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件时检察意见的适用规则。按照法律的体系化逻辑解释［4］，检察意见应当属于检察建议制度规范下的具体运行规则，但梳理该制度其他章节部分发现，检察意见却又在检察建议之外。该制度其他章节部分有关于检察意见的具体规定，例如第248条关于撤销的刑事案件涉案财产处理时的检察意见的规定，第373条关于决定不起诉刑事案件需要给予被不起诉人行政处分、政务处分等时的检察意见的规定等，但唯独没有关于检察建议的规定。这表明，就《刑事诉讼规则》整体而言，检察意见并非系属检察建议，二者法律地位应为并列平行关系。《人民检察院检察建议工作规定》第12 条的规定印证了这一判断。就此而言，检察意见又在检察建议之外。
2.检察意见适用范围的司法适用与既有规定不一致
关于检察意见的适用规定散落在《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》、《法律监督工作意见》以及《行刑衔接意见》中的不同地方。据此总结其在刑事诉讼活动中的适用阶段，主要有立案侦查、审查起诉、死刑复核监督、刑罚执行和监管执法监督阶段，但又并非这些阶段的各个过程均可适用。这就导致理论界对检察意见的适用范围产生误会，认为检察意见仅适用于法律条文中规定的特定场域。但从司法实践看，检察意见的适用范围已突破了法律条文所限定的特定场域。《聂树斌案检察意见》是最高人民检察院在聂树斌故意杀人、强奸妇女案再审环节提出的，该检察意见的提出成功促使纠正了原裁判关于聂树斌故意杀人罪、强奸妇女罪的错误认定，这表明检察意见提出的场域已涉及既有法律规定以外的审判环节。此外，从某些裁判文书的表述来看，存在将检察机关公诉意见和参与二审庭审发表意见的表述与检察意见的表述混用的情况⑥，亦存在将检察建议与检察意见混用的情况⑦。
以上情况表明，现有制度规范存在检察意见定义不清晰、适用范围和类型不明确、操作性规定不足以及规范零散且不成体系的情况，这些矛盾性障碍影响了其法律适用的统一性与效率性。
（二）检察意见运行机制中的程序要素重要性激活不足影响机制效能
基于检察意见一旦提出就具有较强的法律约束力，可能影响甚至决定执法机关的法律决定和决策，因而检察意见的提出需要持有谨慎态度和一定的专业操守。程序控制是这种态度和专业性的最好体现之一，但从检察意见的具体应用机制来看，检察意见缺乏科学有效的运行机制。
1.格式文书制发标准欠缺统一性
检察意见的提出是对客观事实、调查证据依据法律进行专业判断和法律适用的过程，检察意见具有较强的法律约束力、影响力和专业指导作用。因此，关于检察意见的制发应当体现其针对刑事诉讼及其关联执法活动的专门性和专业性，其中应当体现不同情形下检察意见提出的结论所依据的事实、法律以及初查证据等内容。但目前制度层面未见有关于检察意见制发要求和标准的规定，具体的形式要求仅在关于刑罚执行和监管执法阶段有书面形式要求，至于格式、内容等均未作详细规定，导致检察意见在实践中的制发形式和内容并不完全统一。两例关于检察意见的实践案例印证了这一结论：《聂树斌案检察意见》主要围绕“尸体检验报告、作案工具、聂树斌供述、指认笔录和辨认笔录”等关键性证据，从证据的真实性、合法性和关联性三方面进行分析论证。而一份公开发表的人民检察院提请减刑检察意见书的内容与格式则主要包括法律依据、罪犯基本情况、案件基本事实及印证案件事实主要证据，以及所依据的法律⑧。
2.调查核实中，检察机关自由裁量权规制困难
《刑事诉讼规则》规定，撤销案件中，提出检察意见的前提是“对于查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产需要没收的”。但现有制度关于“需要没收的其他涉案财产”的判断标准、需要没收的财产进行没收前的调查核实程序，以及程序进展中需要采取的措施等事项没有作出明确的规定。这相当于将检察意见提出过程中，关于如何判断“需要没收的其他涉案财产”的自由裁量权完全授权给了检察机关，且不受任何程序控制。这种制度设计不利于被不起诉人财产权益的保护。类似问题在其他需要提出检察意见的场域同样存在，如在行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件中，按照法律规定，检察机关应当提出检察意见的案件线索来源于控告、举报或自行发现，但有时候，控告人、举报人对涉嫌犯罪的案件的判断并不一定真实、准确、合法，此时需要检察机关采取进一步的调查核实措施予以核对查证。但现行规定中并没有类似的调查核实程序设置，提出检察意见的前置程序仅为“经过检察长批准，应当提出检察意见”。这表明法律将关于何为涉嫌犯罪的案件的审查判断权交由检察机关的检察长，从权力需要监督和制约的法理角度来看，这样的授权规范并不利于确保检察意见提出依据的真实性与合法性。
3.移送通知和落实机制重视程度存在差异
现有制度规定，有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院，但具体的通知程序和时效要求不够明确，影响了运行机制的效率。此外，在审查起诉环节针对决定不起诉案件提出的检察意见，虽然设置了相关落实程序，但内容也极为简单，仅描述为“有关主管机关应当将处理结果及时通报人民检察院”。至于“情况通报”的制发标准和内容要求，以及未进行结果通报后果如何，制度更未提及。实践中，司法机关内部将提出检察意见作为年度考核减分项进行考核，导致检察机关在刑事诉讼中提出检察意见的主观意愿并不积极。即便有，其监督效能也无法彰显。笔者在中国裁判文书网以“检察意见”为关键词，选取案件类型为“刑事案件”，划定时间范围为2020 年1 月1 日至2024 年4 月23 日止，检索并选取提出检察意见的285 份决定书、适用场域均为暂予监外和减刑、假释案件进行分析，其中申请机关撤回监外执行或减刑、假释申请的决定书有255 份，撤回理由主要有“为避免减刑不当情形出现”、“不符合减刑条件”、“情节恶劣”，还有无任何理由便撤回的。以上表明，检察意见发生作用的形式主要为“配合”式的“核准”作用，且检察意见在这些案件中并未发挥充分的监督作用，监督效能没有足够彰显。
（三）检察意见监督机制有限，难以有效遏制不执行行为
权力的产生必然伴随着权力的制约与监督，只有这样才能更好地发挥权力的作用［5］1。法律逻辑上理解检察意见，实际上是一种权力行使过程，是检察机关这个权力主体对与刑事诉讼有关联的权力主体的行为或者决定，依据法律规定和客观事实进行审查、评估和指导的过程。但从现有规范分析，有关检察意见的监督机制并非十分健全。
1.内部监督机制缺失
首先，监督责任主体不明确。现有制度未能明确指出由具体哪个内设机构或部门负责监督检察意见的执行情况，以及如何确保监督的有效性。这使得提出检察意见的机构内部监督职责不清，导致监督效果不明显，监督结果难以得到及时整改和改进，影响了监督工作的效能。其次，监督流程设置不具体。现有制度对于“经过检察长批准”的流程缺乏透明度和具体的操作步骤，使得检察意见提出的监督过程可能存在一定的主观性。例如，在检察机关应当提出检察意见的撤销案件中，现有制度只规定“对于查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产需要没收的，应当提出检察意见”，但关于检察机关提出检察意见过程中是否需要通过内设监督部门进行审核批准以及如何审核的内部监督流程，并未设置。在行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的检察意见制度中，虽然规定了检察意见应当经过检察长批准才能够向行政执法机关提出检察意见的监督制度，但关于“经过检察长批准”的具体流程没有作出明确规定。类似问题亦存在于决定不起诉案件和暂予监外执行和减刑、假释案件的检察意见中。再次，内部审核机制缺失。现行法律制度及相关工作规定并未明确规定检察意见提出前，应当进行必要的内部审核和批准，这可能导致检察人员在法律解释和适用、证据收集和事实认定等问题上存在疏漏或错误，造成对案件的不准确理解和处置，影响检察意见的质量和准确性。最后，目前的制度几乎没有涉及对检察意见执行情况的反馈机制，这不利于及时发现和纠正可能出现的偏差。
2.外部监督渠道有限
从外部监督渠道来看，目前法律规定虽然针对特定情形下提出检察意见有一些限制性的规定和要求，但通过细致分析相关规定发现：语言过于模糊，规定不够具体，不具有可操作性。例如，《刑事诉讼规则》第630条规定：“在暂予监外执行和减刑、假释案件中，检察机关在符合提出检察意见的情形下向决定或者批准机关提出检察意见时，应当同时抄送执行机关。”这里要求将检察意见同时抄送执行机关的作用和意义至少包含了一定的监督意义在里面，可能既含有监督执行机关执行检察意见的意义，也含有需要执行机关对检察意见的合法性等问题进行监督的意义。但无论何种意义，制度层面都应当予以明确，并且应当设置相应的流程予以配合。但显然，既有制度规定并未按照这样的思路进行安排，表现出语义含混不清、不知所以然等问题，而相关的反馈、公开、救济等机制，更是没有规定。整体而言，检察意见的提出缺少一个全面系统的外部监督程序，导致现有检察意见制度缺乏对不执行行为的威慑力。
四、检察意见在我国法律体系中的前景
检察意见作为我国法律监督体系的重要组成部分，在法律体系中发挥着关键作用。但目前面临的上述问题严重影响了检察意见的有效性和权威性，需要进一步明确其法律地位，完善相关法律规定，建立高效的运行和监督机制，确保检察意见得到妥善执行，以维护法律的严肃性和权威性。
（一）明确检察意见的法律地位
从检察意见的概念、类型和适用范围等方面就检察意见法律地位予以明确化，使其成为检察机关行使法律监督权和有效衔接刑事诉讼与相关执法活动的重要工具，不仅有助于提高检察机关的监督效能，还有助于促进法律的正确实施和保障司法公正。
关于检察意见的概念，目前无论是《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》还是其他有关司法解释或者最高人民检察院相关工作规定中都没有给出具体定义。就检察意见的类型问题，《刑事诉讼规则》其实从刑事诉讼展开的具体阶段角度，将检察意见的类型大致划分为不起诉案件、立案监督、死刑复核监督和执行监督四种类型。这种类型划分，从刑事诉讼活动具体演进角度分析，似乎具有一定的逻辑性和科学性，看似也具备一定的体系化思维。但通过仔细分析发现，检察意见的适用并不覆盖这些刑事诉讼环节的所有部分，只在特定情形下适用，而且在实践中，检察机关关于检察意见的适用也已突破了法律既有规定，且作用形式也发生变化。在适用范围方面，根据《刑事诉讼规则》相关规定的分析，目前只涉及刑事诉讼、行政执法、司法活动和监察执法的特定情形。
显然，检察意见和检察建议在适用范围方面存在交叉。虽然前文已述及二者在理论和实践中均存在混用的情况，但这并不意味着二者的具体适用就存在重叠或重复，更不能表明其中一者就没有存在的必要性。刑事诉讼活动领域内比较二者发现，在宏观层面上，检察建议仅针对个案以外的系统性、普遍性问题提出，不直接涉及具体案件的处理结果［6］，而检察意见则通常针对具体案件中的违法行为或不当之处提出，主要适用于刑事诉讼活动的具体环节，针对的是具体刑事司法行为，更侧重具体案件的审查和监督，保障个案司法公正和法律正确执行；在微观层面上，二者的功能区别在于检察建议侧重预防性、政策性的功能，通过提出政策建议和改进措施，促进司法改革和法律制度的完善。因此，检察建议的法律监督功能更为抽象，而检察意见更侧重实质性的审查和监督功能，通过对具体案件的审查调查和意见的提出，确保案件的合法性、公正性和有效性。因此，检察意见的法律监督功能和程序衔接功能更为具体。
综上所述，有必要从制度层面进一步明确检察意见的概念，以此区别检察意见和检察建议之不同，避免模糊性表述，消除理论和实践中的误会，促进检察意见的妥当适用。质言之，就立法层面而言，例如在刑事诉讼法或相关司法解释中明确规定，检察意见是检察机关依法履行法律监督职责过程中，针对特定情形提出意见的法律评价和建议。类型划分可根据司法实践关于检察意见的现实需求及现行法律关于检察意见适用的特定情形，以法律或司法解释的方式，将检察意见的类型重新作出科学划分。例如，将检察意见类型划分为：不起诉检察意见、纠正错误检察意见和核准类检察意见。关于检察意见的适用范围，亦可先在制度层面，将检察意见的适用范围暂且开放性地规定为刑事诉讼、行政执法、司法活动和监察执法，然后在各范围内通过具体规定明确检察意见适用的特定情形。
（二）优化检察意见的运行机制
党的十八届三中全会强调，要健全司法权力运行机制［7］33。健全的法律运行机制能够确保检察意见制度得到有效执行，减少检察意见执行中的随意性和不确定性。前文已论及检察意见运行机制存在的诸多问题，目前的关键是如何健全相关机制。关于检察意见制发标准的完善，应当通过制定详细的检察意见制发指南，明确不同情形下提出检察意见的事实依据、法律依据和证据要求。例如，整体方面可以要求检察意见的制发应当阐明相关事实和依据，符合相关法律、法规规定，要说理充分、论证严谨、结论具有可操作性。具体细节应当根据不同类型或不同情形下的检察意见制定统一的检察意见书格式和内容要求，确保全国范围内的检察意见在形式和内容上保持基本一致。内容可从“案件或问题来源、违法情形、调查核实过程和各种依据、检察意见的效力说明、落实期限、相关主体的异议救济渠道和期限、其他必须阐明事项”等方面提出要求。
调查核实程序方面，首先，应当明确诸如“需要没收的其他涉案财产”等关键概念的判断标准，制定明确的判断标准和操作流程，一方面便于相关执法机关的判断和具体操作，另一方面便于利益相关方的监督和权益的维护。其次，设置严格的前置核实程序。如前文所述，检察意见一旦提出并送达，对于不接受或不执行的机关，可能会面临法律上的追责或下一步的法律程序。为确保法律意见不被滥用，在提出检察意见前，应当设立严格的调查核实程序，确保检察意见提出依据的真实性和合法性。当然这种思路仅仅是一种引导性的思路，较为粗略。《人民检察院检察建议工作规定》关于提出检察建议前的调查核实程序的规定，为检察意见这一程序的完善提供另一种更为严谨、细致、可操作性强的借鉴思路，即提出检察意见前，可通过调取相关证据材料、了解相关情况、听取意见或建议、咨询、委托鉴定（评估、审计等）、现场走访查验等查明事实所需要的一些措施来对案件事实和证据等问题进行核查和验证，以确保检察意见提出的依据具有真实性和合法性。此外，对于调查核实的期限也应当作出合适的限定，调查核实后要求制作调查终结报告，并对调查过程、认定事实和证据、调查结论进行撰写和提交。以上无论哪种思路，都需要根据实践需求按照不同情形或不同类型的检察意见进行具体规定。
移送通知与落实机制方面，首先需要明确通知程序，从送达主体、通知方式、通知场所、时效要求、听取意见、备案报备、变更或撤回以及责任追究等方面建立具体的送达通知操作规程，明确检察机关内部和其他主管机关之间的沟通、传达和执行方式，确保移送操作的规范性和有效性。其次要建立和完善落实反馈机制，要求有关主管机关在规定时间内将检察意见的落实执行情况反馈至检察机关。最后要明确后果规定，对于未按照规定通知或执行检察意见的机关，明确其可能面临的法律后果。
（三）健全检察意见的监督体系
习近平法治思想中治权理论的基本内涵在于：在依法治国的背景下依法治权，既要科学规范地配置权力、设定权力，又要有效保障权力的规范运行，还要制约和监督权力以防止其滥用［8］。检察意见作为检察权运行的一项工具载体，一旦提出，便意味着国家机关的某些行为有可能涉嫌违法、某些当事人的财产利益可能受到影响。例如，在决定不起诉案件中，检察机关提出检察意见的被不起诉人很大可能会受到相应的行政处分、政务处分或者其他处分；有些暂予监外执行案件或减刑、假释案件中，检察机关出具检察意见会影响甚至决定执行机关和法院对该案件的裁判结论；某些涉及财产没收的案件中，因为检察意见的提出，相关主体的财产利益还可能受到相应的影响。由于检察意见运行机制不完善导致检察机关提出检察意见缺乏相应的程序控制，使得检察机关行使检察意见的检察权成为不受约束和监督的自由裁量权。加之，检察机关虽为专业从事法律实务的机关单位，但具体事务仍需要由具体的人员来办理和处置，而检察机关内部工作人员因业务技能、专业认知不同，难免导致提出的检察意见出现法律纰漏。为此，健全完善相应的内外监督机制成为检察意见制度设计的必要。
内部监督机制的完善是确保检察机关依法行使职权、维护司法公正的关键。通过内部审核和专门审查机构的设置，可以对检察意见的制定和执行过程进行监督和审查，确保其合法性和合理性。可通过在检察机关内部设立或制定专门负责监督检察意见执行情况的部门，明确其职责和权限。同时制定详细的监督流程，包括监督的启动、实施、记录和反馈等步骤，使监督流程具体化，提高监督的透明度和可操作性。此外，建立检察意见的内部审核机制，要求检察意见在提出前必须经过内部审核，确保法律适用的准确性和证据的充分性。
外部监督渠道的拓宽有助于保障检察机关的公正性。社会公众、网络媒体等社会各界的监督可以有效地减少权力滥用和不当行为的发生。立法明确外部监督权限和方式，有助于建立起一种制衡机制，确保检察机关依法履行职责，避免任意扩张或滥用权力。为此，首先应明确外部监督主体，明确哪些外部机构或个人可以对检察意见的执行情况进行监督，如规定上级检察院、监察机关、社会公众等可以成为外部监督的主要主体。其次应具体化外部监督措施，如要求制定并提交监督报告、公开监督结果等。最后建立外部监督反馈机制，确保外部监督主体可以就检察意见的执行情况提出反馈，并且这些反馈能够得到及时的回应和处理。
建立监督责任追究制度是强化权力制约和监督机制的重要手段［9］。检察机关作为国家权力的行使者，必须严格遵守法律法规，依法行使职权。对于检察意见实施过程中检察机关和工作人员的失职、渎职行为，应当依法追究责任，确保其执法行为合法、公正、廉洁。同时建立问责制度，对不执行或者不当执行检察意见的主体，明确其可能面临的法律责任、行政责任和监察责任，并通过具体的责任追究流程确保责任追究的公正性和有效性。
加强数字信息化建设。“数字革命”的提出促使检察机关从“智慧检务”迈向“数字检察”［10］。检察意见的数字信息化建设，不仅是技术革新的要求，更是推进法治进程的必然趋势。为提升检察工作的透明度和效率，应加强检察意见数字信息化建设。首先是构建检察意见数据库。建立集中存储、管理检察意见的数据库系统，该系统能分类归档、快速检索，并支持数据分析功能，以便对检察意见进行深入研究，为政策制定提供科学依据。其次是推进电子检务平台建设。通过完善电子检务平台，实现检察意见的在线提交、审核与反馈。平台应确保信息安全，提供便捷的操作界面，便于公众和相关部门能够高效互动，及时获取检察意见。最后是优化信息公开机制。通过官方网站、社交媒体等渠道，定期公开检察意见处理情况，接受社会监督。
五、结语
检察意见作为我国检察机关依法行使职权的一种重要方式，在法律体系中扮演着举足轻重的角色。然而，随着法治建设的不断推进，检察意见面临诸多挑战及其在未来的发展前景值得我们深入探讨。检察意见的法律属性主要体现在其专业性、权威性和法律约束性等方面，是检察机关根据案件事实和法律进行全面研究和分析后得出的结论，体现了检察机关对案件的法律判断和法律适用，不仅对法院判决提供重要参考，对相关部门的法律行为也起到指导和规范作用。从法律功能上看，检察意见在维护司法公正、促进社会治理方面发挥着不可或缺的作用。一方面，它通过提供专业意见，帮助法院准确适用法律，保障司法公正；另一方面，它也针对社会治理领域存在的问题提出改进建议，推动相关部门加大改进力度，提高社会治理的效能和公正性。然而，检察意见面临诸多问题和挑战，影响其效能发挥。面对这些挑战，应积极寻求解决之道。通过立法或司法解释的方式明确检察意见的法律地位，使其在法律体系中具有更加明确的角色和定位。同时，完善运行机制也是关键所在，确保其科学性和公正性。加强对检察人员的培训和教育，也是提升检察意见质量的重要途径。建立健全监督机制是保障检察意见公正有效实施的重要保障。
展望未来，检察意见在我国法律体系中的角色将更加重要。随着社会的发展和法治建设的深入推进，检察机关在维护司法公正和促进社会治理方面的作用将更加凸显，需要不断完善检察意见的运行机制和监督机制，提升其法律地位和法律效力，使其更好地服务于法治建设和社会发展大局。
注释：
①《人民检察院刑事诉讼规则》第611条规定：“最高人民检察院经审查发现死刑复核案件具有下列情形之一的，应当经检察长决定，依法向最高人民法院提出检察意见：（一）认为适用死刑不当，或者案件事实不清、证据不足，依法不应当核准死刑的；（二）认为不予核准死刑的理由不成立，依法应当核准死刑的；（三）发现新的事实和证据，可能影响被告人定罪量刑的；（四）严重违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（五）司法工作人员在办理案件时，有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等行为的；（六）其他需要提出检察意见的情形。同意最高人民法院核准或者不核准意见的，应当经检察长批准，书面回复最高人民法院。对于省级人民检察院提请监督、报告重大情况的案件，最高人民检察院认为具有影响死刑适用情形的，应当及时将有关材料转送最高人民法院。”
②最高人民检察院关于聂树斌故意杀人、强奸妇女一案的检察意见，参见：https://www.pkulaw.com/chl/dbfab902485fbf8fbdfb.html，最后访问日期：2024年4月28日。
③李某某开设赌场罪刑罚变更执行决定书，（2021）闽0582刑更5号。
④普某、黄某某海关行政管理（海关）二审行政判决书，（2020）云行终777号。
⑤《人民检察院检察建议工作规定》是围绕检察建议的概念、类型、适用范围、督促落实等内容进行规定的制度规范，其中第12 条规定了检察建议适用的例外情形，具体内容为：对执法、司法机关在诉讼活动中的违法情形，以及需要对被不起诉人给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得，法律、司法解释和其他有关规范性文件明确规定应当发出纠正违法通知书、检察意见书的，依照相关规定执行。
⑥黄某诈骗二审刑事裁定书，（2023）云刑终435 号;刘某、陈某等过失致人死亡罪二审刑事裁定书，（2023）浙刑终189号。
⑦赵某、张某等其他案由执行监督执行裁定书，（2021）川执监34 号;普某、黄某某海关行政管理（海关）二审行政判决书，（2020）云行终777号。
⑧参见：《XX 人民检察院提请减刑检察意见书》，《人民检察》2022年第4期。
（参考文献略）
END
