政治
数字时代政府治理体系适应性变革的触发条件与响应机制
作者：常明杰，女，中共山东省委党校副教授，法学博士，主要研究方向为政府治理。
摘要：数字时代政府变革的叙事模式主要聚焦于技术赋能论、组织变革论、系统变革论三个视域。在技术、社会、组织多重交互的现实格局下，技术赋能论强调数字技术对政府治理的激进影响，组织变革论揭示了数字技术与科层制之间的内在张力，系统变革论基于数字技术与政府治理间的“双向互构”展开了规范性探讨。实践证明，以技术赋能、组织变革为旨趣的实践探索难掩其执拗和偏颇，系统变革又因其切入点多元化而耽延了数字政府理论的体系化建构。数字技术与社会、政府互构互建的多重面相，既触发了政府治理体系适应性变革的现实条件，又规制了变革的主题方向。基于此，以机制变革回应数字技术与社会发展、政府治理的强关联属性，通过构建积极主动的政治响应机制，顺应时代需求的逻辑响应机制和以事权为中心的系统响应机制，能够为当前的实践探索提供有力抓手。
关键词：治理体系；适应性变革；触发条件；响应机制
数字时代政府治理机制的适应性变革是对社会发展阶段和发展场景具体的、现实的回应。以信息化、数字化、智能化为支撑的新技术革命，不仅对人类的思维模式产生了巨大冲击，而且直接作用于人类的行为模式，驱动着组织架构、治理机制、服务方式以及社会生产经营模式的转型，催化了特定时空视域下的一系列变革。在此背景下，数字化与政府治理呈现互为表征的强关联状态，加快数字政府建设，运用数字技术和人工智能赋能政府治理，成为国家治理现代化的重要战略举措。然而，数字政府建设的实质是要促进技术与管理的深度融合，通过拓展新技术在政府治理过程中的具体运用，推动政府数字化、智能化运行，其根本落脚点是在政府治理机制的重塑和转型上，因为数字政府建设既关乎“数字”，更在于“治理”。
一、研究综述
随着新兴技术的蓬勃发展，政府治理在对数字产生需求的同时，也受到了数字的冲击，并从变革的向度上作出了回应，形成了基于政府外部向度变革的技术赋能论，基于政府内部向度变革的组织变革论和基于内外联动变革的系统变革论三种研究视角。
（一）技术赋能论
当数字技术、智能机器在企业等社会多个领域展现其洪荒之力时，政府部门也试图将这些新兴技术广泛应用于公共服务领域，实现技术对公共服务、公共治理的高效赋能。于是，当前很多实践的重点和研究的重心便转向了数字赋能，并习惯性地依循传统赋能理论和工具理性的研究范式。一时间，关于数字赋能社会治理、数字赋能疫情防控、数字赋能共同富裕、数字赋能乡村振兴、数字赋能政府治理等研究不断涌现①，这些研究和实践内含着技术应用助推能力提升、技术应用促进社会发展的先验假设，是对数字技术赋能政府治理终端目标的写照，因而是基于外部向度的政府治理，重在重构和提升政府的外部治理能力，更好地服务社会发展，也表达了政府部门对数字化、智能化的迫切渴望和美好期待。
但是，技术赋能并不是无条件的，任何一项技术在实践领域的广泛应用都需要完备的前提条件，实现数字赋能也并不例外。数字赋能政府治理需要立足具体的实践场域，搭建完善的制度体系，创新治理工具，提升数字技术应用能力，进而推动治理机制迭代，实现数字与治理的高度融合，为数字赋能提供完备的实践基础和前提条件。然而，很多赋能论的研究却有意无意地跨越或规避了上述的一些前提条件，形成了技术即赋能的流线型逻辑思维。事实上，技术本身并不意味着一定能够实现赋能，技术应用与社会发展的异步困境一直都存在。实践中，如果不能对技术赋能的逻辑前提展开具体的、完备的建构，技术赋能发展的终端目标就难以实现，而这恰恰也是技术赋能论理论颗粒度较粗、解释力不足的重要根源所在。
（二）组织变革论
组织变革论是政府部门从自身组织变革视角对数字化治理场域作出的正向回应，因而是一种政府内部向度的适应性变革。在技术一经诞生便被广泛应用的时代，数字技术的高效性、便捷性、共享性加剧了数字政府治理与科层制的组织结构、权责体系、决策机制、行政过程之间的内在张力，衍生出组织结构变革、组织职权调适等基于政府内部向度变革的重要视域。
从组织结构变革的视角来看，现有研究大多倾向于建构扁平化、平台化、智能化的政府组织形态，以便突破数字壁垒、信息孤岛、部门条块分割以及制度约束的一系列限度，这些理论和实践对数字赋能发展具有一定的解释力，强调通过政府组织结构转型来适应数字化的实践场域，也对科层制的组织结构形成了一定冲击，产生了以数字政府突围科层制政府的实践理念［1］。
组织职权调适是对组织结构变革的进一步延申。当前，各省区市在实践探索中形成的“一网通办”、“一线应答”、“多规合一”等实践模式，都是建立在对政府部门职权整合基础之上展开的，内含着实现跨层级、跨部门的权责调整的变革逻辑。有研究指出，政府治理体系转型的关键在于重塑组织结构，以此使政府部门间协作机制常态化、治理结构开放化以及官僚科层制结构扁平化［2］，强调要遵循以实权部门为核心的组织权力调试原则［3］，以避免变革中出现互相推诿、互相扯皮的行政乱象，凸显了整体性、关联性和协同性的变革思维。
总体上，组织变革论从结构—权责—功能的视角完善了政府内部变革的实践路径，一定程度上补充了技术赋能的前置条件，只有政府具备适应数字化的机构和能力才能实现技术赋能治理。虽然数字技术的应用对科层制变革的触发具有必然性，但是结构调整必须与职权整合等多维度的变革同步推进才更具有实践价值。换言之，组织内部变革不是以结构调整或职权调适为限度的，组织内部变革也是一个整体，需要构建适应数字化转型的组织变革理论，实现体系化推进。
（三）系统变革论
系统变革论大多基于数字技术与社会与政府互动、互构、互建的实践场域，对治理体系变革展开探讨。诸多研究通过梳理社会大系统内部技术、组织、制度、资源、环境、个体等各要素间的相互作用、相互影响，明确了数字治理变革的主题和方向，并形成了构建符合时代需求的政府治理体系，推动治理范式转型，推进数字政府建设的行动部署。有研究对数字化与政府治理之间的“双向互构”进行了规范性讨论［4］，分析了数字政府建设的内在机理，阐释了治理模式重塑的可能性；也有研究的重心在政府数字治理体系建构上，从数字治理体系构成要素、主要特征、生成机制等方面展开了系统讨论［5］，探讨了数字治理体系和治理能力现代化研究的原则、框架与要素［6］，试图搭建政府数字治理的宏观架构；还有研究指出，现阶段数字政府不仅是应用数字技术提升治理能力，而且是数字技术全面推进政府内跨层级、跨地域、跨系统的整体协同，以及政府与外部市场和社会主体的包容协同［7］。可以说，系统变革论立足政府数字化建设的战略规划，从多重维度上展开建构，丰富了数字治理的理论内涵。但是，相对于前两种研究视角，系统变革论由于涉猎的元素和关系过于丰富而使得理论建构呈现碎片化，而且很多研究成果停留在了规范性探讨的层面，在具体操作层面上阻力较大。即使有研究从地方实践的典型做法中进行理论剥离和总结，但是案例探索都是有限度的，很多依托地方实践展开的学理性揭示，短期内难以融入数字治理理论并提升理论的科学普适性。
综上，技术赋能论、组织变革论、系统变革论已经成为当前研究政府变革的三种普遍视角。三种研究视角虽各有偏重，但亦有所交叉，在实践中呈现互补、并行而又聚合的发展趋势。具体而言，前两种研究视角基本停留在技术、效能、组织架构等公共治理的工具理性变革方面展开探索，秉承“技术决定论”的实践逻辑。而系统变革论超越了技术赋能论、组织变革论的单一研究视角，科学揭示了只有系统内各要素建立起良好互动关系才能推进治理范式转型，并在探索中形成了系统变革论吸纳技术赋能论、组织变革论的发展趋势。
二、政府治理体系适应性变革的触发条件
历史和实践证明，任何一次技术革命都会对社会变革、组织变迁产生深远影响，并在技术、社会、组织的多重交互下，形成相互作用、相互渗透、相互构建的新现实格局，而政府治理体系的每一次变革都是对新的交互格局和现实环境的回应。也正是技术—社会—政府的不断交互重构，全面触发了政府治理体系适应性变革的社会条件。
（一）新技术革命的冲击
科学技术的创新与应用是触发政府治理体系变革的重要条件。从四次科技革命的实践应用来看，每一次技术变革都或多或少，或直接或间接地作用于政府治理体系的某些部分和过程，甚至引发了治理范式重塑的革命。
第一次工业革命促进了农业文明向工业文明的过渡，此后不断兴起的工业化、城市化浪潮首先带来了政府治理场景的转换，失业、救济、垄断、教育、医疗、食品安全、城市管理等社会公共问题逐渐成为政府的职责所在，而如何高效又经济地应对繁杂的社会难题，更好地履行政府责任，促进科学高效的专业化管理方式建构，成为这一时期政府变革的重心。于是，在对政党分肥制和职业文官制度反思批判的基础上，形成了“政治—行政二分”、科学管理、科层制等经典实践路径②，完成了对传统公共行政理论范式和实践范式的初步建构，实现了将行政真正建立在科学客观的原则之上。但是从延展性上看，这个过程较为漫长，大约经历了半个多世纪之久，传统公共行政治理范式才被建立起来，其间既有第一次工业革命的助推，又经历了第二次工业革命的激荡。尤其是随着电力的广泛应用，规模化、专业化、标准化的现代工业大生产高速扩张，管理再次被技术进步带入了新的社会情景中，最初建立在工具理性和朴素经验基础上的科学管理原则在诸多新事物面前也似乎变得并不科学。同时，科层制回应乏力、行政效率低下等“政府失灵”的负面影响，迫使政府治理引入市场并采纳电子化的技术对其进行纠偏［8］，由此带来了以效率为导向的行政原则的再次建构和新的发展。当然，这些发展和纠偏依然秉持技术主义的思维路线，高度关注政府要如何更为高效地深化行政管理模式建构。一时间，关于政府角色和职能定位的新理念层出不穷，行政国家实践范式盛行开来。
从某种意义上来看，是前两次工业革命造就并巩固了以效率为导向的传统公共行政治理论范式。但是背靠着科技，以效率为本的行政范式建构却孕育出了效率本身所不能解决的实践难题，“二分法”的先验假设、实证主义的运作机制以及科层体系的僵化，都成为揭示传统公共行政范式逻辑矛盾和推进政府治理体系转型的重要动力。20 世纪40 年代以来，新公共行政理论范式的形成发展就是以此为背景的，该范式掷地有声地提出“价值是公共行政的灵魂”［9］142，并致力于寻求平衡效率与公平、民主与效率的有效路径。当然，这些实践和理论上的转型建构依然植根于科技进步及其外溢效应带来的社会发展中。一方面，以互联网、信息技术为标志的第三次科学技术革命的兴起及其长足发展，大大降低了信息存储、沟通、交流的成本，为政府部门实现“业务上网”创造了条件，20 世纪下半叶电子政务的兴起与发展就是典型代表。第三次科技革命借助新兴技术的工具属性，以“业务驱动”为核心，将关注点定格在了对政府自身工作的信息化改造上，实现了政府治理体系的再次变革。另一方面，第三次科学技术革命强化了方法论上的行为主义立场和系统网络化思维，打破了公共事务治理的政府中心主义逻辑，通过广泛吸纳多元主体进入治理体系，实现了政府与社会间关系的重新摆放，开拓了网络化治理的新机制，并在理论演进中相继形成了新公共管理理论、新公共服务理论和治理理论。
从前三次技术革命触发政府治理体系变革的基本过程来看，其中明显内含着传导路径，而这一路径的长短往往取决于新兴技术转化为生产力的速度：科学技术转化为直接生产力的速度越快，影响范围越广，便越能较快引发政府治理体系发生适应性变革。到了以数字化、智能化为标志的第四次科学技术革命时代，诸多新技术一经诞生便得到了广泛应用，短期内数字技术实现了对社会各个领域的创造性破坏与创造性建构，而社会表征数字化直接重塑了政府治理的实践场域，大大扩展了政府治理的方法论基础，一时间“平台驱动型政府”、“数字政府”成为从“范式”高度上推动政府治理体系适应性变革的典型实践探索，并相应地产生了新的理论供给，可谓再一次佐证了“在推动政治变化的过程中，科学和技术一直都起着关键的作用”［10］137。
（二）社会数字化及其外溢效应
进入21 世纪，中国经济社会的高速发展与数字技术的发展同步推进，带来了全方位、根本性的社会变迁，对这一变迁最简略的描述性概括就是“社会数字化”。从构成社会的基本细胞个体，到各类以组织为载体的社会群体，再到整个主权国家，都通过数字的形式记录和描述着数字时代社会变迁的过程、趋势与特征。总体而言，数字时代的社会变迁是根本性的，数字技术改变了人们的行为方式，重组了生产组织方式，重塑了生活方式，重建了社会结构，再造了社会运转机制［11］。与农业社会和早期工业社会相比，数字技术不仅带来了社会又一次跳跃式发展，而且从根本上改变了社会的关系形态、运行机制和运作规则。这意味着在数字技术的裹挟之下，整个社会体系正在发生结构性、体系化转型，这些转型也必然产生外溢效应，逐步瓦解传统经济社会利益结构，进而催动着与其相关联的社会运行机制展开重构。
从与社会治理息息相关的政府治理体系来看，社会数字化已然从政治生活的环境、输入、调节、决策、执行、反馈等核心环节上制造了数字与政府治理体系的碰撞，由此也全面触发了政府治理体系适应性变革的条件。具体而言，立足戴维·伊斯顿政治生活系统的结构框架和流程分析来看，在数字时代的实践场域下，整个政治体系不得不包容性地将“数字化”的时代元素融入其全部概念框架之中，实现了对政治生活的实践场域、需求输入端、决策输出端、执行端、反馈端的数字化改写，其中实践场域数字化是政治系统展开数字化变革的基础前提（如图1 所示）。政府治理必须直面来自社会各个领域碎片化或平台化的数据信息，政府决策机制对输入端数字化的反映就是逐步由基于事实、经验进行决策，转向基于数据、信息进行决策，这意味着政治生活系统的内外环境都在发生全面的数字化转型。然而，对于任何转型而言，最好的应对之策就是适应其节奏适时开展变革，而且“对任何社会系统包括政治系统来说，适应性不仅仅代表着针对这个社会或政治生活中的事件作出的简单调整，它是由调节、修改或根本上改变环境或系统本身，或同时改变两者的许多努力组成的……其结果是系统可能成功地排斥或吸收任何对它造成压力的影响”［12］20。尽管伊斯顿关于环境与政治系统之间关系的分析弱于辩正分析，造成了其理论的片面性、缺陷性［12］473，但是他却始终强调，政治系统本身是结构性分析与机制性分析、体制性分析与过程性分析的结合，这表明其理论对环境与政治系统间的辩证互动关系是持肯定态度的，因而伊斯顿的政治系统分析模型依旧能为今天辩证探讨社会数字化及其外溢效应带来的一系列适应性变革提供施展余地，并清晰地呈现社会数字化如何重构政治生活系统。
图1 环境数字化从输入、输出端影响政治系统变革示意图
（三）科层制的内在局限正在被时代强化
科层制是一种适应传统工业社会政府治理需求的典型范式，它以等级制、专业化、分工明确、非人格化、技术理性为重要特征，推动了传统公共行政范式的建构和发展，在很长一段时间内备受各国政府推崇。当然，这并不意味着科层制就是完美的、理想的治理范式，科层制的诞生是对传统工业社会环境的适应和回应，而且科层制治理体系的内在局限自其诞生之日起便已经存在，并与其所处的社会情境不时地发生碰撞，只是在很长一段时间里这些碰撞、矛盾还可以在工业社会体系内部通过制度的自我调适找到消解的路径，因而“技术—社会—科层制”之间的张力并没有显得格外突出。
1.理念冲突
直至后工业社会时代信息技术、互联网技术日渐成熟以及数字技术的推广，科层制治理体系的内在局限与现实社会需求之间的矛盾开始深化并产生剧烈碰撞，这些碰撞首先表现为理念冲突。科层制作为一种制度模式是有惯性的，它将社会治理的权威赋予政府，并通过刚性的制度和原则建构以及层级分明的结构体系来提升政府控制力和运行效率，解决社会公共难题。但是，进入后工业化时代，社会需求步入更高层次，诸如环境治理、公共危机治理、社会福利供给、可持续发展等复杂社会问题仅凭政府一己之力已经无法应对，甚至科层制内部层次分明的结构体系、分工原则也因为社会需求的复杂化、综合性而被打破，不得不进入整合阶段。由此，社会发展需求与科层制设计理念之间便产生了冲突，多元治理主体被不断引入参与社会治理，网络化治理和整体性治理的需求和发展趋势成为触发政府治理体系变革的重要现实条件。
2.价值冲突
效率是科层制与传统工业社会巧妙吻合的内在逻辑，效率至上也是科层制奉行的重要价值圭臬。但是从实践效果来看，追求效率的治理范式实际上却成功制造了低效率，并成为导致公共价值困境的重要因素，以至于人们对科层制的批判始终不断。“理性的原则设计并没有为其创造高效率，相反，它的每一条原则都会滋生出低效率，结果科层制反而被抨击为机构臃肿、僵化和效率低下的代名词”［13］。然而这些低效率直接影响了政府行动目标的达成，并造成公共利益和公共价值的损害，与数字时代更为公平、更为高效的社会治理需求显得格格不入。
3.运行机制冲突
科层制运行机制与数字时代的冲突是鲜明的，正如前文所释，数字化从实践场域和整个政治生活系统的核心环节上冲击着现行治理机制，尤其是社会数字化、平台化的发展趋势要求打破条块分割、各自为政、互不干涉的科层制运行机制，实践“协同一体”、“互通共享”的整体化治理机制。当前，很多省市“一网通办”、“最多跑一次”等实践模式就是以事权为核心，推动科层制职权与结构重新布局，进而重塑政府运行机制，而这些成功探索又从反面证明了科层制的内在局限正在被这个时代不断强化。
综上，触发政府治理体系适应性变革的条件不是孤立的，而是技术、社会、政府间相互关联、交互作用的结果，三者在时代变迁中呈现“多米诺骨牌”效应，既相互诱发，又相互规制。新技术介入越深、应用越广，技术与社会与政府间的关联度就越高。数字时代，技术与社会、政府间相生相克的面相不断呈现，三者高度的强关联属性也直接规制了政府的变革主题和变革路径，只有将技术、社会与政府全面纳入治理体系才能克服技术赋能、组织变革的执拗与偏颇，这大大渲染了数字时代政府治理体系适应性变革的系统性与机制性。“机制”一词本身是一个动态的概念，其内涵是指社会有机体各部分的相互联系、相互作用的方式［14］。可见，“机制”是一个能够容纳技术、社会、政府间强关联关系的概念体系，机制重构可以将联动着政府治理的多重元素悉数纳入变革体系，更好地回应数字时代的政府治理变革的体系化需求，由此将研究集中在变革的动态响应机制建构上就显得再合理不过了。
三、政府治理体系适应性变革的响应机制建构
在一个数字联动万物的时代，技术、社会与政府间的强关联属性凸显了机制变革的必然性。推进政府治理体系适应性变革，要从积极主动的政治响应机制、适应时代需求的逻辑响应机制和以事权为中心的系统响应机制入手，廓清变革的总体框架，进而从宏观架构中分析出变革的中微观路径。
（一）政治响应机制建构
20 世纪90 年代以来，我国电子政务逐渐兴起，技术的升级迭代和实践场域的变迁潜移默化地对政府治理体系建构形成了多重影响。从电子政务到数字政府，从政府业务上网到服务上网，从面向政府到面向用户，多年来这些建构呈现渐进演化的变革趋势。今天的数字政府建设就是对电子政务的进一步继承、延伸和重塑，这个过程反映了第三次技术革命的深远影响正在与第四次技术革命叠加，交互发生作用，并通过变革转型的形式呈现出来。具体到政府治理体系来看，变革往往是自上而下推进的，最初都是由中央政府统合引领，地方政府根据中央政策展开布局，而且各个阶段的转型与变革都不是自发性的，变革的展开及其实践成果不仅仅受制于某一时段的技术水平，更大程度上取决于政治意愿。尤其是在中央顶层架构已经廓清的前提下，地方政府的政治意愿和变革能力成为左右各地政府变革成败的重要决定性因素。为此，要充分实现数字技术赋能政府治理就必须构建主动适应、积极求变的政治响应机制。实践证明，与特定政府治理体系相适应的政治响应机制大致包括政策宣导机制、制度转化机制和实践创新机制。
政策宣导机制是各地政府在中央顶层设计出台后首先而且必然会采取的一种响应策略。政策宣导机制是开展下一步工作部署的前提，也是最基本的响应形式之一，期望通过政策宣导作用提高认识、统一行动，以达到广泛动员的目的。
制度转化机制则是通过制度创新和制度供给，将中央顶层架构与地方实践相结合，形成适宜地方实践的新制度、新规划、新部署，实现将国家宏观部署再制度化，为下一步具体的实践探索提供行动指南。这个过程要注重在吃透上情、熟悉下情、把握省情、了解外情的基础上，坚持上下结合、融会贯通、开拓创新，适时提出符合中央精神、切合地方实际的发展思路和决策部署［15］85。可以说，这是在宏观政策解读和宣导的基础上，根据中央顶层设计确立具体方针，推动国家顶层设计落实、落地的关键一步，也是展开实践创新和探索的重要保障。聚焦各省域范围的具体实践，制度转化直接取决于省级主要领导政治意愿和政治能力。
实践创新机制是对中央顶层部署和地方相关协同机制的具体落实，是一个将政策、制度转化为现实的过程，实践探索的结果也是检验地方落实中央政策部署的重要标准。因此，推动实践创新是中央政策部署和地方开展制度转化的根本出发点和落脚点。
总体而言，政策宣导、制度转化和实践创新要一体推进才能达到良好效果。但是在现实中，受政治意愿、政治能力、政治环境等因素的影响，地方在推进中央部署实现制度转化和实践创新层面出现了较大的差异，一些地方政府在政策解读和宣导之后，或很难推进制度地域性转化，或虽然囿于顶层部署的政治压力，展开了制度地域性转化探索，但是转化而来的地方政策并不实用，难以推进实践探索，这在近年来数字政府实践探索的地区性差异中体现较为明显。相较于其他省份，浙江、广东、江苏、上海等地的政府治理数字化实践不断创新，成效显著，并在全国范围内形成了示范效应，其背后的重要支撑就是以政策宣导、制度转化和实践创新为一体的政治响应机制建构（如图2所示）。
图2 政治响应机制示意图
（二）逻辑响应机制建构
第四次技术革命的影响之所以是颠覆性的，是因为在人与技术的相互调适中，数字化、智能化正在颠覆人类许多习以为常的逻辑，取而代之的是新逻辑的生成和建构，而基于大数据、人工智能形成的思维方式和行为方式是这些新逻辑建构的根源所在，相对应的认知逻辑和行动逻辑的重新建构，便成为回应大数据实践场域的认知—行动逻辑响应机制。数字时代推进政府治理体系变革就是要把政府治理体系从传统逻辑的束缚中解放出来，构建与数字化相适应的认知—行动逻辑。
在万物皆比特③的大数据时代，人类传统的认知—行为方式正在发生变化。从政府展开社会治理的整个实践路径来看，围绕治理客体展开实践调查，获取有限数据，进而基于小数据整合进行数据分析、推论决策，以及随机有限的对象跟踪和渐进的政策调试，一直是工业社会以来政府推进社会治理的重要实践逻辑（如图3 所示）。在这个过程中，数据获取的方式大多是实地调查、访谈调查、会议调查等传统路径，而调查所得数据要受到地域、时效、数据规模以及数据结构等诸多限制，常常出现信息不完全、信息不对称和信息静止等实践困境，直接降低了政府决策的信度和效度，在具体应用中一度受到广泛质疑。但是，在过去传统工业化既定环境和科学技术所能及的条件下，这却是最为有效和科学的实践路径之一。简而言之，这是在传统工业社会环境和技术约束之下共同建构的实践逻辑。
图3 基于小数据的政府认知—行动逻辑
直至信息、数据渗透到社会各个角落并开始日趋走向社会化之后，人们对事物的认知方式逐渐发生变化，由此也主导着人类行为方式发生转变。特别是进入21 世纪后，数字环境的生成和智能技术的供给为信息、数据的进一步平台化整合提供了保障，于是政府开展社会治理所需要的数据资源，逐步由基于调查转向基于搜集，而且随着现实生活中图片、音频、视频等非结构化数据的增多，大数据资源的发掘和分析不再简单地界定在结构性数据获取、量化和使用上，而是必须对非结构性数据在内的混合结构数据进行系统整合。现阶段，数据信息从来源、规模、形态、速度、价值等呈现形式上产生新的变化，传感器、互联网、社交网络等成为承载和提供大数据的重要载体［16］，人口库、法人库、宏观经济库、空间地理库等基础信息库初步建成并发挥成效［17］，政府要更好地服务某一客体可以通过这些平台、载体提取其决策所需的大数据资源，或者通过搭建数字平台端口实现问题自主上报、主动收集，而且通过对数据的选择、转换、降维、降容等规范整合，形成新的数据库供政府展开科学论证和高效决策。可以说，这种方式克服了传统数据获取方式的部分不足，形成了向数据提取数据的行动逻辑，实现了基于小数据的政府决策到基于大数据的政府决策的转变。从具体实践来看，基于小数据的政府决策要依据有限的数据源推测总体，提出理论假设，形成具有推论性的决策部署机制和实践机制。随着政府面向大数据展开决策的可能性和必然性不断加大，这种新的认知—行动逻辑也愈发清晰（如图4 所示）。
图4 基于大数据的政府认知—行动逻辑
（三）系统响应机制建构
当前，要在省域范围内建构一体化智能公共服务平台，加快科层制体系的纵向贯通和横向连接，并适时推进同质化公共服务项目跨省协办，建构适宜的系统响应机制，这直接关乎政府治理能力的整体性跃升。
在电子政务发展的半个多世纪中，垂直整合、水平整合、网络化、一体化成为政府信息化、数字化发展趋势的特征写照，这些特征已经逐步融入地区实践，并以“最多跑一次”、“一网通办”、“一网统管”、“一网共治”等为目标发展形成了诸多成效明显的典型案例。在数字技术已经从政府治理的工具性要素走向撬动科层组织变革的系统性要素的当下，为了提升政府数字化转型的稳定性，需要推动数字时代生产、生活与治理系统的整体性重塑，而且系统重塑具有外溢效应，它不仅是政府治理方式的变革，更是包括经济、社会、法治、文化场域的全方位数字化［4］。为此，在系统思维的指导下，推进自上而下的联动机制建构和以事权为中心的协同机制建构成为系统响应机制建构和实践探索的重心。
第一，要推进自上而下的联动机制建构。实践证明，新中国成立以来中国政府治理体系的变革大都是在中央顶层设计的引领下展开的，遵循自上而下贯通到底的联动逻辑。数字时代政府治理体系的变革也要以自上而下的联动机制建构为着力点，加快实现地方政策联动和行动部署，建构“政策联动+基层探索”有机结合的实践响应机制。具体而言，一方面要推进自上而下的政策联动机制建构，这也是上文政治响应机制建构的核心内容，要通过政策宣导和制度创新完善实践创新的行动指南。当前，要以《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》、《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》、《数字中国建设整体布局规划》等一系列纲领性文件为指导，结合地区特点强化政策供给和制度创新，加快形成科学的实践指导机制。另一方面，要以通约为原则率先推进数据平台纵向一体化建构。相对于政府、经济、社会的跨界融合、横向联通，在科层制体系内部尤其是以具有隶属、直属或指导关系的职能部门为线条，实现数据平台纵向联通具有较强的实践性、可操作性。为此，要在省域范围内积极构建以省级数字高地引领区县数字高地建设的实践模式，通过聚焦重点公共服务项目展开实践，由省级部门规划搭建数据平台，带动指导市县（区）将相应业务和服务迁移至统一数据平台，实现统一运营维护，这样既可以降低数字技术应用的成本，又可以探索形成统一的规则响应机制，提高数字平台建设的通约性。
第二，要推进以事权为中心的协同机制建构。这是实践层面上推进政策落地的关键，随着社会治理现象的综合化、复杂化，很多社会公共事务已经大大超越了某个单一行政部门的职能维度，或者出现了同一事务多个职能部门都有介入而且各有侧重的多头治理现象，这很容易导致单一部门力不从心和多部门介入治理标准不一、政策碰撞等问题，致使公共事务治理的效果大打折扣。例如，为了巩固脱贫攻坚重大成果，国家设立了五年过渡期，于是当前各地政府的具体实践中便出现了“防返贫监测帮扶系统”与“低收入监测帮扶系统”等多个监测体系齐头并进的治理格局，这是由脱贫攻坚阶段向共同富裕阶段过渡的时代特征写照。各地农业农村部门、民政部门、人力资源和社会保障部门等多个职能机构基于不同的出发点，都以不同的治理方式、治理标准对社会低收入人口展开了识别、监测和帮扶，但是由于各部门间治理标准和统计口径不一致，在既有政策实践中不同职能部门产生了多元化的数据体系，于是在统计和实践层面上导致低收入人口的范围和规模出现了较大差异，不易达成治理共识，最终表达为政府职能部门间的横向分割在重大公共服务项目治理上出现了低效或失灵。为此，要以高位统筹为根本支撑，以数据平台为载体实现政府横向部门之间协同合作，要以事权为中心，以公共服务项目为对象，构建“牵头—协同—共建—共享”的响应机制和行动模式。在实践过程中，首先要把公共服务项目所隶属的职能部门组织起来，明确牵头部门、协同部门，而后通过强化牵头部门和参与部门间的沟通与协调，优化实践方案和适应性的责权配置，对事权进一步细化、分解，切实将政府多个部门协同联动起来，以公共项目为载体搭建智能化公共服务平台，最终实现以事权为中心的协同机制建构。
四、余论
数字时代政府治理体系的适应性变革具有鲜明的时代必然性。在技术与社会与治理高度互动、联动的当下，政府的治理理念、治理技术、治理范畴、治理逻辑、治理路径都在与时代、与技术产生碰撞，出现了系统性的范式转化。从这个意义上，数字治理理论的系统性、科学性建构势在必行，只是当前学界对数字政府治理范式建构的关键问题还存在较大分歧，既有治理范式变革的根本路径依然不甚清晰，耽延了数字治理理论的体系化建构，这些不足与缺憾既源于变革本身的复杂性，又囿于实践创新的艰巨性。
道阻且长，行则将至。数字治理研究的生命力就是要在纷繁芜杂的实践中，适应技术、社会、组织多重交互的逻辑，立足已有治理范式推进探索的延展性，进而扎根实践通过条分缕析、总结提炼为数字治理实践提供更加完备的理论支撑，加快治理范式转型。可以说，政府治理体系的适应性变革才刚刚拉开帷幕，数字治理理论要与时代同频共振才能日趋走向成熟。
（参考文献略）
注释：
①近年来，立足数字赋能、技术赋能的相关研究已经深入各个学科和领域，并形成了诸多研究成果。如：沈费伟，诸靖文：《数据赋能：数字政府治理的运作机理与创新路径》，载《政治学研究》2021 年第1 期；王亚华，李星光：《数字技术赋能乡村治理的制度分析与理论启示》，载《中国农村经济》2022 年第8 期；张建华，胡颖，张静：《“技术赋能”与陕北道情“审美日常化”路径探索》，载《宁夏社会科学》2022 年第6 期；吴磊：《数字化赋能第三次分配：应用逻辑、议题界定与优化机制》，载《社会科学》2022 年第8 期。可以说，相关研究俯拾即是、不一而足。通过对数字赋能进行系统梳理和分析，衍生出了“技术赋能论”的宏大叙事模式，此模式也成为诠释数字时代政府变革的一条重要线路。
②1887 年，Thomas Woodrow Wilson 在《政治学季刊》上发表了题名为《行政学研究》的文章，对政治与行政作了限定，提出了“政治—行政二分”的思想。后来Frank Johnson Goodnow 在其著作《政治与行政》中系统地阐述了这一理论，“政治—行政二分”原则被认为是公共行政的逻辑起点。
20 世纪初期，Frederick Winslow Taylor 提出科学管理理论（Scientific Management），这一理论原则是针对企业管理提出的，后来随着“政治—行政二分”原则在实践中的广泛应用，使科学管理的原理和方法运用于行政管理领域成为可能。实践中，美国政府运用科学管理的原理和方法，促进了政府改革，提高了行政效率，因而科学管理理论成为把政府管理推向理性化、专业化管理的一种经典理论。
20 世纪初期，德国著名社会学家Max Weber 提出了科层组织理论（Bureaucracy），并在《社会组织和经济组织的理论》一书中对科层制作出了明确的描述：层次分明、制度严格、责权明确的组织模式，凸显了其规范化、程序化和非人格化等特征。在韦伯看来，任何现代国家的管理形式都必然和不可避免的是科层制，科层组织理论（Bureaucracy）也成为组织管理的基石。
正是上述三种理论形态促进了传统公共行政范式的建构和实践。
③20 世纪，美国著名物理学家John Archibald Wheeler在其著作At Home in the Universe 中提出了“万物源于比特”（It from bit.）的观点。言下之意，我们所处的世界是由数字构成的。
