中国第一市：广州建市始末

1920年代初，作为建设模范省的先驱，广东省政府认为，“原设之市政公所范围太狭，除拆卸城垣辟宽街道外，一切未遑计及，未足以言市政，遂有改组之动议”。这是历史赋予陈炯明的机会，改革市行政制度，以广州为全省行政中枢，做全面的市政规划，被视为较恢复旧国会、军政府，更加不容稍缓的任务。

1920年11月16日，陈炯明就职省长的当天，宣布设立法制编纂委员会，自任主席，聘定吕复、杜之杕、陈融、廖仲恺、曹受坤、金章、孙科、卢兴原、林云陔、戴恩赛等10人为委员，编纂各项法制，以为刷新政治的准则。暂行省制，废厅一级机构名称，改设总务、财政、教育、实业、交通五司及警务、盐务二处；省长之下设行政会议，由省长及司长、处长组织之；又决议编定暂行地方制，实行县知事民选；委托孙科起草广州市政条例。

孙科，字哲生，广东省香山县人，孙中山的儿子。曾长年在美国生活和读书，获得美国加州大学伯克利分校文学士等学位，他对城市建设，有着浓厚兴趣，游历欧洲时，认真观察揣摩。1918年在《建设》杂志上，发表了文章《都市规划论》，阐述他对规划一座现代城市的想法。当时他只有27岁，但这篇文章的观点，在他一生三次担任广州市长期间，贯彻始终，成为广州建设的方向。

孙科认为，“大之如筹谋建设新都市全部之计划，小之如旧都市一隅之改良，街道路线之布置，商埠居场之拟定，公园游戏场之预择，公用楼房之建造，各种公用机关之设备，以至于水利沟渠之整理，工厂民房之建筑，莫不为都市规划内之事务”。城市规划分为两个阶段，第一阶段是测量。对全市作一个全面准确的测量统计，掌握经济、人口、职业、交通和地理情况。第二阶段，要提前考虑卫生（垃圾处理、饮水问题）及娱乐活动（公园及游乐场所等），以免建到一半才修改规划，要花多许多冤枉钱。

在孙科心目中，衡量规划的好坏，最终要看城市是否变得“较便利，较健康，较省费而节劳，较壮丽而美观”。他特别强调：“新旧都市建设计划，所不可缺之要件有三，苟于设计之初，不预为之谋，则异日之改建工程，必费更巨之款，而事亦难办矣。”这三项要件就是：交通、卫生、娱乐。

交通，包括一切水上交通、铁路交通、车马交通与徒步交通。港口能否容纳足够多吨位的商船？码头与道路、铁路网络衔接是否合理？铁路进入市区的行走线路、车站设计是否合理？是否需要设立中央车站的交通枢纽？电车、汽车、马车、人力车是否各行其道，不致拥挤？马路两侧是否有人行道，不致人车抢道，以确保行人安全？

珠江

卫生，主要是自来水供给与垃圾、排泄物处理两大项。自来水厂的规模，是否能够满足居民的生活所需，而不必再依赖井水、河水？如何设计下水道网络，把生活污水和排泄物，输送到远处？固体垃圾如何清理搬运？以前广州靠挑夫用大木桶搬运粪便，随街乱撞，臭气熏天，野蛮而不雅观，不符合文明生活与卫生防疫要求，亟须改良。

娱乐，主要是在城市里要预留足够空间，开辟大小公园和游戏场，包括剧场、影剧院、儿童游乐场等，以备市民于闲暇时，得以听音乐，观名剧，或聚众演讲，开会跳舞，以娱乐身心，享受人生应有之福。

孙科受命之后，在最短时间内，起草了《广州市暂行条例》8章57条，交法制编纂委员会讨论。“暂行条例”把旧属番禺、南海两县各一部区域，合并为一行政单位，由广州市政厅管辖，直接向省政府负责，不入县行政范围。广州市全部区域，以市区测量委员会所测绘的地图为准，在此之前，暂以现在警察区域为市区区域标准。市政厅下设公用、公安、财政、卫生、教育、工务六局。公用、公安两局的名称，是孙科首创的。

市政的范围，包括市财政及市公债，市街道、沟濠、桥梁建筑及其他关于土木工程事项，市公共卫生及公共娱乐事项，市公安及消防火灾水患事项，教育、风纪及慈善事项，市交通、电力、电话、自来水、煤气及其他公用事业的经营及管理，市公产的管理及处分，市户口调查事项，中央政府及省政府委托办理事项。

市行政事务，由市行政委员会议决执行之，市行政会议由市长及各局局长组织之。市长综理全市行政事务，为市行政委员会主席，由市民选举产生；在本暂时条例未修改之前，由省长委任，任期五年。各局局长由市长荐请省行政长委任。市行政委员会对于市参事会议决有异议时，交参事会复议，如参事会议仍坚持前议，市行政委员会应执行之。

参事会是代表市民辅助市行政的代议机关，由省长指派市民10人、全市市民直接选举代表10人，工商两界各选代表3人，教育、医生、律师、工程师各界各选代表1人，共30人组成。负责议决市民请愿案咨送市行政委员会办理，议决市行政委员会送交案件，审查市行政各司办理成绩。参事员任期，可无限制连任。

另设审计处，处长由省长委任，任期1年，可以连任。负责审查市财政收支每月清册及检核各种收支单据，审查市行政委员会所订立关系财政的各种契约合同，献议关于市财政会计方式的改良，编造每年市财政审计报告书呈报省长。

这是中国首部较为完整的城市组织规章，第一次明确规定了广州市的行政区域、行政范围、行政组织及其职权。虽然，“广州市”的叫法，早已有之，但以前是笼统的地域概念，并无法律地位，现在从法律上，把“市”作为地方行政区域，确定下来，不仅在广州，而且在全国，都具有划时代的意义。

广州街道

陈炯明凭着在漳州积累起来的政治声誉，以及成功驱桂的威望，由他推动，改革车轮一旦转动，便有不容遏止之势。当年市政公所的两巨头，杨永泰因与桂系关系过密，陈炯明回粤后，已经辞职避沪。而魏邦平是广东本地人，在驱桂一役中，支持粤军，声名尚佳，所以留任全省警务处长，11月13日，魏邦平呈请辞去市政公所总办一职，但在市政厅成立前，继续执行职务。陈炯明再三慰留，魏邦平再三坚辞。官场的标准流程，表明新机构还未成立，新旧体制已开始交接棒。

12月6日晚，省长公署召开第四次省制编篡委员会会议，陈炯明出席，各委员详细审议了《广州市暂行条例》，没有重大的修改，即全案付表决通过。从12月14日开始，各大报章陆续以连载方式，披露“暂行条例”的内容。12月20日，广东省省长公署正式公布“暂行条例”。

然而，“暂行条例”在省议会遇到狙击，民间的反对声音，亦此起彼伏，认为市政厅权力过大，卫生局要把医生、妓女及猪牛羊屠宰管起来；工务局要把电灯、电话、自来水管起来；公用局要把各行会馆、各街庙堂、善堂、医院、各项社团等公共事业的财产管起来，政府什么都管，管得过来吗？从以往的经验看，如此扰民，无非是找理由盘剥而已。

省议员们对《广州市暂行条例》，逐条进行讨论，提出诸多质疑，并整理成书面意见，呈递省长，指“暂行条例”没有设立市议会一项，又没有预决算案一项，是剥夺了人民的议政和监督权利，既违反立宪原则，亦不符合民治精神，请省长暂缓开办市政厅，重新草拟条例，再交省议会审议。但所有人都知道，市政厅的成立，铁板钉钉，绝无回旋余地。

陈炯明对这个桂系时代的省议会，早就认为它不合时宜，议长林正煊被舆论指有“通桂嫌疑”，要求其辞职的呼声，不绝于耳，省议会正酝酿重新选举议长。因此，陈炯明对省议会的反对，并不理会。1921年1月2日，委任魏邦平、许崇清、程天固、胡宣明、蔡增基、黄恒、孙科七人组成筹备委员会，负责广州设市的筹备工作。

1月17日，省议会选举钟声为临时议长。钟声是陈炯明的外甥，关系亲密。大家都预期，“暂行条例”必可轻舟强渡，前景毫无悬念。1月23日，省议会以“附逆有据”为由，将林正煊等十几名议员除名。2月14日，陈炯明任命钟荣光、黄鹭塘、杜之杕、黄焕廷、廖冰筠五人组成广州市市选举委员会；任命廖仲恺、胡毅生、魏邦平、陈达生、程天固五人为广州市市区测量委员。

一切密锣紧鼓地进行。2月15日，《广州市暂行条例》正式实施，原市政公所即日起停止办公。陈炯明任命年仅29岁的孙科为广州市第一任市长。市政厅六局，分别由黄恒掌公用局，魏邦平掌公安局，蔡增基掌财政局，程天固掌工务局，胡宣明掌卫生局，许崇清掌教育局。所有局长都有留学欧美的经历，被坊间笑话是一个“洋化机关”。

2月24日，省长公署发布第2779号指令，广州市市政公所正式撤销，其一切事务及财物由广州市市政厅接收。市长与六局局长，合组市行政委员会，讨论处理市行政政策、计划、各局组织、预算决算、统计等各项行政事务，市长对外代表市政府，贯彻市行政委员会决议，监督各局办事，处理市行政委员会议决的紧急事项，任免各局局长等职，编造市行政预算决算，编造年度行政报告呈报省长等。

省议会部分议员，仍然不服，指省政府指派10人参事会，不能代表民意；市长不由市民选举、募集公债不经议会议决，都与民治本旨相违。是否施行此条例，尚需大会公决。议员的意见，虽然不无道理，但国内形势瞬息万变，利用有限时间，兑现改革，有时不我待的迫切性。陈炯明出于对孙科的维护，3月14日，驳回省议会的议案，斩钉截铁指出：“目计暂行条例除由本省长颁行外，已经由军政府政务会议议决令准在案，于法理事实均不容变更。”

在“不容变更”四个字的护航下，市政厅顺利开张，在南堤的一幢洋楼办公，洋楼的原业主杨梅宾，曾在十三行开办过宝华银号，创办过海珠戏院、中山酒店和合德银行，是广州赫赫名的大商人，也是一名专治喉疾的名中医，因为与桂系关系密切，1921年初以“通敌对抗政府”的罪名，被政府没收产业。

市政厅

孙科原打算以10万美金重酬，邀请美国建筑师墨菲（H.K.Murphy）主持广州城市建设规划，但工务局局长程天固认为不妥，墨菲的设计经验，是在空地建一座城，而广州是一座千年古城，不能不考虑文化传承的问题，还是请中国人设计，更为可靠。

程天固，幼名天顾，后改名天固，广东香山人。10岁考入香山中西学堂，15岁往新加坡，旋年赴美国留学，入加州大学政治经济院，毕业后入研究院，一年后获硕士学位，在广州曾创办大星皮革公司、大裕化学工厂等实业，亦曾担任广州机工总会顾问、广州市商会主席。但他生平最大的贡献，是在工务局局长任上，对广州城市的规划和建设，被誉为“广州走向现代建设的开拓者”。

城市规划，首先要划定市区范围。但广州市区的测量划界，因牵涉到省、市各种税捐饷项收入问题，大家讨价还价，迟迟难以确定。最初是按广州市公安局的管辖区（13个区）划线，大约包括原老城、新城、西关、东山、河南、芳村、花地、黄埔等地。南海县署迁到佛山，番禺县署迁到黄埔（但实际未有实行）。

1921年9月，孙科向省长提出，把东山开发为广州模范新区。他提出三大理由：“窃自广州市开辟马路以来，骤臻繁盛，望衡栉比，地狭人稠，就市内之地形观之，西关则势处低洼，北隅则迫近山麓，欲扩张民居，殊非易易。唯东郊沿白云山一带，带若（玉子）、马棚、蠄（蟾）蜍、竹丝等冈，地势高爽，最为适宜。时势所趋，不容获已，此应展拓者一也。市厅开始，百端待费，预算不敷七八十万元，军兴而后筹款，更形棘手。该地冈一经开辟，则地价陡涨，以之变卖，可获利三十余万元，于市库收入不无裨益。此应展拓者二也。广州住宅建筑窳陋，于观瞻上、卫生上，均不讲求。若开辟新地，建筑适宜的房宅，以为住居之模范，则市民大受其益，此应展拓者三也。”

这片地方目前还是个乱葬冈，坟冢累累，在未建设之前，应先另谋迁葬地点，在瘦狗岭、横枝冈一带，建筑公共坟场，给居民一些补贴，妥为移葬。“至整理方法，应从工程着手。否则一片荒土，谁敢投资？现拟先行开辟马路，划分区段，然后招商投承，陆续变卖。无如工程费甚巨，一时不易筹集，只有暂为押借，已投变得款，即以归还，所余溢利，则为弥补市厅政费，及将来展辟市区之用。”

但当时正在开展援桂战争，一切建设项目，都无法兼顾。孙科开发东山的设想，不了了之，直到10年后才付实行。而市区范围的界定，1922年6月，程天固提出一个方案：“本市区域应谋扩充，凡现在警察势力所及者，与有官荒空地可望将来发展者，顺地势河流之便于分界者，地点有公用性质者及水陆交通要塞能划圈或开辟为实业工场、商场地点者，均应划入范围。”得到比较多人认可，但其后因政局发生剧变，孙中山与陈炯明关系破裂，市区划界，亦与开发东山计划，同一命运，无形停顿下来。

1923年，新任工务局长林逸民，再次提出，应按照程天固的建议，拟定《假设拓展市区域计划》，以目前警察管辖范围为界，作为市区的“权宜区域”；再划出的“展拓区域”（后改称“拟定区域”），为未来市区的进一步拓展，留出空间。

上：程天固

下：林逸民（左）结婚照

权宜区域包括东至瘦狗岭之东、牛面冈之南、龙船冈之西；南至赤冈塔之南、鹭江村之北及岭南大学（今中山大学）之南；西至坑村之东，横过广三铁路沿涌至五眼桥、贝底水；北至牛牯江之北、增埗之西、牛角围之东，及沙河瘦狗岭之东北，牛面冈之西南。水陆面积约9.2万亩。而拟定区域则包括东至东圃及沿车陂涌至水土冈；南至黄埔；西至增埗对河两岛及石围塘；北至白云山。水陆面积约29万亩。

1923年12月，孙科签发“广州市权宜区域范围图表”，布露周知，并下发市政厅所属各局。在《广州市市政公报》上，刊登《广州市区域图》，对广州市的权宜区域和拟定区域范围，首次作出明确界定。

（图片来自网络）