《内蒙古社会科学》| 李阳，潘海生 | 什么是好的职业教育改革？——基于职业教育政策的分析

学术 2024-06-23 13:58 内蒙古

什么是好的职业教育改革？

——基于职业教育政策的分析

李阳，潘海生

天津大学教育学院，天津 300350

李阳：男，天津大学教育学院博士研究生；

潘海生：男，天津大学教育学院教授，博士生导师。

摘要：职业教育改革的逻辑起点是职业教育问题，解决职业教育存在的问题是职业教育改革的主要目的。职业教育问题源于决策者的困扰或社会公众的论题，好的职业教育改革需要回应决策者的困扰与社会公众的论题相结合的“联通的问题”。当职业教育问题上升为政策议题并以此形成备选政策方案时，好的职业教育改革应以制度逻辑为基础、以技术逻辑为支撑选择政策方案。在执行政策方案的过程中，实现决策者的政策意图是一种实践取向，满足社会公众的教育期待是一种价值取向，好的职业教育改革既要实现决策者的政策意图又要满足社会公众的教育期待。

关键词：职业教育改革；遵循逻辑；执行路径

近年来，我国职业教育改革广泛、深入、持续地展开，职业教育改革几乎成了职业教育发展的代名词。但是，职业教育改革不能替代职业教育发展，职业教育发展也不能代替职业教育改革。当我们仔细甄别职业教育改革为职业教育发展带来的改变时，经常陷入困惑和疑虑之中。为什么未解决的问题并不比已经解决的问题少？为什么一些职业教育改革难以进行到底？对于这些问题，现有的职业教育改革研究通常逻辑自洽地从宏观到中观再到微观分析一番，然后列举出诸如传统观念影响深远、体制机制惯性较大等影响因素。不同于“程式化”的职业教育改革研究，本研究将职业教育改革视作一种“社会事实”，探析其背后的社会力量及相互关系，不是以“既……又……”的句法逻辑对影响职业教育改革的因素进行辩证分析，而是要呈现不同主体在职业教育改革中的利益分配、行动目的和行动策略，揭示不同主体的利益博弈过程。实际上，任何改革都会使原有的利益格局发生改变，都有可能引发利益冲突，都存在利益调整问题。换句话说，职业教育改革必然是不同主体之间的利益博弈过程，是关系社会整体或部分主体利益分配和再分配的活动。多种职业教育改革的实践样态并存是职业教育改革的实然状态，但职业教育改革也要寻求符合多元主体利益诉求和职业教育发展规律的最佳实践样态，即探索什么是好的职业教育改革。

一、好的职业教育改革需要回应决策者与社会公众联通的问题

当前，职业教育发展中存在着各种各样的问题，有些问题是职业教育本身的问题，有些问题是社会问题在职业教育领域的投射。很多议论都希望通过职业教育改革解决职业教育问题甚至是社会问题。但是，现在所推行的一系列职业教育改革真的能解决职业教育发展所面临的问题吗？目前职业教育发展所面临的典型问题有职业教育如何增强适应性、现代职业教育体系如何完善、职业本科教育如何发展，等等。这样看来，职业教育发展的确存在很多问题，而且用几个具体的事例来说明每个问题的严重性和改革的紧迫性也并不困难。很多人认为要解决这些问题非改革不可，“改革的氛围”支配着职业教育的发展，似乎改革已经成为“万能药”，成为至高无上的命令。不过，再认真思考一下，难道这种“改革的氛围”就没有问题吗？难道这种看待“问题”的方式就没有问题吗？

（一）职业教育改革需以职业教育问题为起点

职业教育改革的逻辑起点是职业教育问题，职业教育问题的解决为职业教育改革的目的，这是职业教育改革的内在规定性。职业教育问题既是社会问题，也是认识问题，主要包括职业教育改革决策者提出的问题，以及决策者提出的问题中所包含的职业教育实践问题。至于决策者之外的社会群体提出的问题能否成为推动职业教育改革的职业教育问题，则以决策者认识到的“危险”和“异常”为前提。“危险”和“异常”的程度取决于决策者的认知方式，而决策者的认知方式受自身的判断标准、提出问题的对象的社会地位以及“危险”和“异常”的内容等因素的影响。也就是说，决策者之外的社会群体提出的问题需要经过决策者的判断和选择成为决策者提出的问题之后，才有可能成为推动职业教育改革的职业教育问题。实际上，职业教育问题产生的原因是复杂的，这种复杂性不仅体现在职业教育包含场域的种类繁多、层面多维上，更体现在其所包含的诸多场域之间的交叉和重叠造成了彼此关联、相互影响、难以分割的复杂局面。所以，不是所有的场域问题都是职业教育问题，也不是所有社会群体提出的问题都能成为推动职业教育改革的职业教育问题。既然职业教育问题产生的背景如此复杂，提出问题的社会群体如此之多，那么决策者如何判定他们提出的“这一个问题”是职业教育问题，而他们提出的“那一个问题”不是职业教育问题？需要进一步追问的是，被决策者选择作为推动职业教育改革原因的那些职业教育问题究竟是什么样的“问题”？

首先，通常意义上的“问题”有四种类型。第一种类型是在特定的、具体的经验领域以数学的精确性进行描述的问题，可称之为“科学问题”；第二种类型是在多元主体的复杂关系中协调与整合利益的问题，可称之为“统整问题”；第三种类型是在失范状态下以恢复事物的应然状态为追求的问题，可称之为“目标问题”；第四种类型是以设想事物应达到或应避免的状态为任务的问题，可称之为“规划问题”。实践中的具体问题往往包含以上四种类型，尤其是“目标问题”和“规划问题”经常杂糅在一起，而且几乎所有的“规划问题”和“目标问题”都包含“统整问题”，这是因为无论是“规划问题”还是“目标问题”都会关涉不同行动主体之间的互动和协商。其实，很多职业教育问题都难以上升为“科学问题”。但是，多数职业教育问题都包含“统整问题”“目标问题”“规划问题”。之所以做出这样的判断，是因为职业教育特别是近代职业教育自诞生之日起就被视为应该朝着理想方向发展的实践活动。然而，理想的内容往往因价值取向的不同而不同，而且不同主体的理想也存在一定的差异。有人认为培养“完整的人”的职业教育是理想的，也有人认为培养“会工作的人”的职业教育才是理想的；有人认为职业教育需要适应社会发展，也有人认为职业教育应该改造社会。根据观点的不同，开展职业教育的理想也会有所不同。因此，在考虑改善职业教育的发展状况时，应该整合不同主体之间相互矛盾、相互冲突的理想。质言之，很多职业教育问题实际上就是“统整问题”。然而，在职业教育改革的政策话语中充斥着“目标问题”和“规划问题”，而且当前的职业教育改革是以有组织地实施为主要方式的活动，所以职业教育问题经常被看作是“目标问题”和“规划问题”。

（二）职业教育问题的四种理想类型及其特征

显然，职业教育问题在很大程度上是一个整合不同主体之间利益的矛盾、冲突的“统整问题”，统整的对象主要是决策者的利益和社会公众的利益。因此，我们可以从决策者的困扰和社会公众的论题两个维度辨识影响职业教育改革的职业教育问题的类型。决策者的困扰是他们在与其他群体共同在场的互动过程中逐渐形成的一种心理感受，当决策者主观上感受到其所珍视的价值受到威胁时，就会产生困扰。社会公众的论题属于公共论题，当社会公众所珍视的某种价值受到威胁时就会产生。很多决策者的困扰都具有一定的意义，若仅仅将其视为决策者的困扰来探寻解决之道是行不通的，而是需要将社会公众的论题与决策者的困扰相关联，揭示“职业教育问题”的成因。从决策者的困扰和社会公众的论题两个维度出发，可以将职业教育问题区分为四种类型（见表1）。

表1 职业教育问题的四种类型

第一种，既是社会公众的“论题”，也是决策者的“困扰”的职业教育问题，可称之为“联通的问题”。这类职业教育问题对决策者和社会公众的价值都产生了威胁。这类职业教育问题无论是对决策者还是对社会公众而言都是存在的问题，也是“好的职业教育问题”，实现了决策者的“困扰”与社会公众的“论题”的相互融通，是职业教育理论和实践都必须面对和解决的问题，可以推动职业教育改革的发生。第二种，虽然是决策者的“困扰”却不是社会公众的“论题”的职业教育问题，可称之为“自己的问题”。虽然这类职业教育问题对决策者的价值产生威胁，但并未对社会公众的价值产生威胁，也就不会成为社会公众的“论题”。因为这些问题并不一定是职业教育理论和实践需要面对和解决的问题，所以这些问题可能是“坏的职业教育问题”，但这种“坏”也只是针对职业教育本身而言，对决策者而言这些问题恰恰可能是“好的职业教育问题”。在这种情况下，“坏的职业教育问题”也可能成为推动职业教育改革发生的职业教育问题。第三种，虽然是社会公众的“论题”，但不是决策者的“困扰”的职业教育问题，可称之为“他者的问题”。这类职业教育问题并没有让决策者的价值受到威胁，也就难以成为决策者的“困扰”。但是，因为这些问题是职业教育理论和实践都必须面对和解决的问题，所以这些问题是“好的职业教育问题”，但这种“好”也只是对职业教育本身而言的，而不是对决策者而言的。在这种情况下，即使“好的职业教育问题”也难以成为推动职业教育改革发生的职业教育问题。第四种，既不属于决策者的“困扰”，也不属于社会公众的“论题”的职业教育问题，可称之为“虚假的问题”。这类职业教育问题对决策者和社会公众的价值都不会产生威胁。那么，这类职业教育问题无论是对职业教育本身还是对决策者和社会公众而言，都是“坏的职业教育问题”。显然，这类问题是一部分人提出的不符合大多数人价值认同的问题，他们提出一些与传统职业教育学科共同体截然不同的观点，批判占统治地位的“职业教育知识观”，这是他们想要确立自己在职业教育研究领域权威的一种“占位策略”。如果他们占位成功，并成为职业教育领域的专家，甚至成为职业教育改革的智囊团或智库，那么他们的问题会不会上升为决策者的“困扰”，进而成为推动职业教育改革的职业教育问题呢？

以上我们从决策者的“困扰”和社会公众的“论题”两个维度出发，将职业教育问题区分为四种类型，它们之中有的是“好的职业教育问题”、有的是“坏的职业教育问题”，我们的评判标准既有职业教育理论与实践需要的客观标准，也有决策者的“困扰”和社会公众的“论题”的主观标准。当然，社会公众的“论题”是将历史与社会结构相结合的产物，是客观标准的主观反映。结合这些标准，我们认为好的职业教育改革应该回应的是“统整问题”，是决策者的“困扰”和社会公众的“论题”联通的职业教育问题。

二、好的职业教育改革需要平衡技术逻辑与制度逻辑的矛盾

在社会发展过程中，任何一个历史阶段都会存在诸多不同的职业教育问题，但是，并不是所有的职业教育问题都能成为政策议题进入政策议程。一旦决策者对某个职业教育问题较为重视，那么这个问题就可能进入政策议程。问题是，一项特定的职业教育改革从哪里产生？职业教育问题如何才能成为政策议题进入政策议程？

（一）从政策议题到政策方案是职业教育改革发生的前提

随着决策者的“困扰”与社会公众的“论题”的融合，某一类职业教育问题会逐渐成为政策问题。对政策问题的诠释方式不同，就会产生不同的解决方案的提议，而且即使对政策问题的诠释方式相同，也可能产生不同的解决方案的提议，这些对政策问题解决方案的提议就是政策议题。根据政策议题形成时处于组织层级的位置可将其分为四种类型。第一种是需要面对的具有整体性、宏观性、方向性的问题，一般涉及组织的使命，即有关决策机构的性质、任务、目的的问题，可称之为“原则性政策议题”；第二种是决策机构内部的具有规定性、组织性、架构性的问题，一般涉及决策机构内部的计划或方案，可称之为“组织性政策议题”；第三种是计划以及项目层级的问题，一般涉及资源配置问题，可称之为“功能性政策议题”；第四种是在组织实际运行中出现的问题，一般涉及流程性问题，可称之为“操作性政策议题”。实际上，当前很多的“职业教育政策议题”都属于“原则性政策议题”和“组织性政策议题”。这是因为目前我国的职业教育改革重点关注管理体制机制方面的改革，需要处理的是宏观层面的问题。而且，随着政策议题的层级不断提高，政策议题之间相互依存的程度也越来越高。在一般情况下，“原则性政策议题”或多或少会涉及“组织性政策议题”“功能性政策议题”以及“操作性政策议题”，但这并不意味着层级高的政策议题就能够取代层级低的政策议题，而且随着职业教育改革进入“啃硬骨头”的阶段，更加需要具体的、明确的、操作性强的低层级政策议题。

然而，当职业教育问题成为政策议题并被纳入决策者的政策议程之后，也不一定会引发职业教育改革。要想将这些政策议题转化成现实的政策，需要一系列的备选政策方案。备选政策方案是针对职业教育问题的具体行动选择，需要给出问题的解决方式和途径。备选政策方案的来源是多样的，既可以是决策者对职业教育问题分析的结果，也可以是其他群体向决策者提出的建议。当然，学术研究者为解决职业教育问题而提出的理论型方案也是备选政策方案的重要来源。这些备选政策方案需要同时满足三个条件，一是政治上的可接受性，二是行政上的可实施性，三是技术上的可操作性。从职业教育改革备选政策方案与职业教育发展现状的偏离程度看，可将其区分为“渐进式政策方案”和“突进式政策方案”。“渐进式政策方案”是与职业教育发展现状存在较小差异的备选政策方案，“突进式政策方案”是与职业教育发展现状存在巨大差异的备选政策方案。决策者迫于压力通常会做出一些不受欢迎的决定，或是选择带有明显缺陷的政策方案，或是选择与现有政策只存在细微差别的“渐进式政策方案”，或是完全不采取任何行动，但很少选择“突进式政策方案”。这是因为“突进式政策方案”需要对现有职业教育政策进行大规模的改动，需要协调整合多元主体之间的利益冲突，并对职业教育改革的后果进行评估，而这些信息往往难以在推动改革之前获得。同时，“突进式政策方案”存在极大的不确定性，需要决策者承担更多的改革风险。而“渐进式政策方案”消耗的资源较少，只需要对已有职业教育政策稍做修改。结果，这些“突进式政策方案”往往因改革力度过大或者“难以证实”而不被采纳。

（二）决策者选择备选政策方案的逻辑遵循

组织的决策者在备选政策方案的选择过程中主要依循两种逻辑，一种是“技术逻辑”，另一种是“制度逻辑”。“技术逻辑”要求组织有效率，按照工具性原则安排组织结构和组织行动。但是，组织不仅是技术需要的产物，更是制度需要的产物，应该在组织制度化的过程中接受和采纳组织内外部公认或赞许的方式，以维持组织存在的合法性。“制度逻辑”对合法性的需求引导组织采取广为接受的组织结构和组织行动，而忽略这些组织结构和组织行动对组织运作效率的影响。“技术逻辑”对工具性的需求引导组织采取效率最大化的组织结构和组织行动，而忽略这些组织结构和组织行动对组织合法性的影响。

在工具性视角下，政策方案可以被区分为“特殊性方案”和“一般性方案”。“特殊性方案”是指那些独一无二、不可替代的政策方案，具有高度的区隔性。而且，特殊性意味着强约束性，约束着选择此种政策方案的决策者。“一般性方案”指那些存在于多个领域、普遍的政策方案，具有较强的灵活性，可以根据不同情况改变政策方案的形式。在合法性视角下，合法性是某一项政策方案被选择的前提条件，合法性可以被区分为“内部合法性”和“外部合法性”。“内部合法性”源于组织内部，指组织权威被组织成员所认可，这意味着获得组织成员的承认是一项政策方案被选择的前提。“外部合法性”源于组织外部，指组织权威被组织外部社会所认可，这意味着获得组织外部的社会承认是一项政策方案被选择的前提。在选择政策方案时，决策者会根据工具性与合法性的属性调整选择，以使他们的选择被社会公众所接受，并从技术的角度被认为是有效的。将工具性与合法性以不同的方式组合在一起，可以形成职业教育改革政策方案选择的四种模式（见表2）。

表2 职业教育改革政策方案选择的四种模式

第一种模式由特殊性方案与内部合法性组合而成，是决策者在组织惯性下延续已有政策方案的一种模式，可称之为“继承模式”。这种模式的主要特征是延续性，是决策者对先前政策方案的再确认，是组织决策的再循环，强调保留以前的政策方案，较少进行更改。政策方案因路径依赖和专业化而被高度合法化，从工具性与合法性的角度进行审视，决策者不需要做出任何改变。这种模式意味着被选择出来的政策方案是组织成员所熟悉和认可的方案，符合组织结构和组织行动的特点。第二种模式是由特殊性方案与外部合法性组合而成的模式，是决策者在面对组织外部社会的压力时选择具有“强约束性”的政策方案的一种模式，可称之为“适应模式”。这种模式是外部社会制度逻辑影响下的产物，是广为接受的政策方案在组织内部的嵌入，意味着被选择出来的政策方案可能与现有的政策方案发生冲突，并与组织结构和组织行动不协调，不符合组织成员的价值认同，反过来，又迫使决策者重新建构一套新的政策方案。这种模式导致政策方案的一致性降低，但它也以包含更广泛的参与者的名义增强其合法性。第三种模式是由一般性方案与内部合法性组合而成，是决策者根据组织结构和组织行动的特点以及组织成员的共享价值观选择低约束性的政策方案的一种模式，可称之为“维持模式”。这种模式选择的政策方案可能不太适合特定情况，但它们被认为能够达成更广泛的共识并且在更大程度上考虑到政治因素。而且，这些政策方案没有明显的排他性，对技术性的要求也比较低。因此，这些政策方案更容易被接受。在“维持模式”下，可以在组织结构不变的前提下采纳约束性和区分性不高的政策方案以适应组织外部环境的变化。第四种模式是由一般性方案与外部合法性组合而成，是决策者根据组织外部社会的压力选择低约束性的政策方案的一种模式，可称之为“混合模式”。在这种模式下选择的政策方案很容易被其他领域所接受，但是这些政策方案的一致性极低，因为决策者认为新的政策方案并不需要与先前的政策方案相一致，决策者只需要决定采用它，并将其与先前的政策方案并置，而无需寻找任何明显的一致性和整合性。当然，这些政策方案的选择实际上具有高度的合法性，因为它的吸引力在于其包含了多种不同的情况、多位参与者和解决问题的方式。

事实上，以上四种模式是在技术逻辑和制度逻辑的影响下，在工具性与合法性之间的权衡结果。“继承模式”是制度惯性的产物，这种模式意味着组织内部阻碍变革的力量比较强大，“混合模式”也是制度惯性的产物，对政策方案的选择倾向于保持既有的组织特点，“维持模式”有利于选择符合组织特点且有利于创新的政策方案，“适应模式”是重新设计政策方案。好的职业教育改革需要有效平衡制度逻辑与技术逻辑之间的内在张力。制度逻辑强调从组织内外部环境的层面分析和选择政策方案，呈现全面化、系统化的特征；技术逻辑强调从解决实际问题的效率层面分析和选择政策方案，呈现具体化、工具化的特征。尽管“技术逻辑”在职业教育改革的政策方案选择中发挥着重要作用，但其持续运行需要良好的制度保障。只有在相对稳定的制度环境中，才能够营造出有利于追求效率的技术环境，反之，技术逻辑很容易被制度逻辑的合法性追求所消解。更为重要的是，制度逻辑规范了技术逻辑的运行方式和运行边界。如果制度逻辑滞后于技术逻辑，那么基于技术逻辑所选择的政策方案将难以固化为制度逻辑的规则体系。当然，这种情况也会倒逼“制度逻辑”的变化，在一定程度上推进制度环境的改变。

三、好的职业教育改革需要选择符合政策意图与教育期待的路径

当某一个职业教育问题成为政策议题，并确定了针对政策议题的政策方案时，接下来的问题就是如何将政策方案转化成职业教育改革的行动，即选择何种职业教育政策的执行路径。职业教育政策执行可分为自上而下、自下而上和整合等三条路径，在自上而下的执行路径中，理性设计占据主导地位，政策制定者位于科层制组织的顶端，掌握政策制定权，而政策执行者只负责执行目标。这条路径高度重视政策的制定者，而忽视了政策执行者和其他相关利益群体。在自下而上的执行路径中，政策执行者从边缘走到中心，有效的政策执行源于多元利益群体的互动，而非政策执行者的理性设计。在整合执行路径中，从多元、动态、整合的视角分析政策执行，既重视政策制定者的理性，又重视政策执行者以及利益群体之间的互动。但这条路径过分关注微观层面的即时性互动，却忽略了已有的宏观社会结构对于政策执行的影响。无论哪条路径，职业教育政策执行都是在社会结构与政策行动者的互动过程中“完成对社会价值的权威性分配”。

（一）影响职业教育政策执行的两个主体因素

与政策执行相关的一系列任务可以被理解成政策过程的连续，这些任务必须被整合到政策全过程之中，从决策者的困扰和社会公众的论题开始，再进入到政策议程的政策议题，直至为了解决政策议题而选择政策方案。如果整合不成功，决策者的政策意图与政策结果就会出现明显的偏差。对于决策者的政策意图与政策结果之间出现的偏差有两种基本的审视视角。第一种是将政策执行视为决策者试图控制政策结果的过程，这种观点假定存在清晰的政策意图，而执行的困难在于如何在科层组织内部沿着命令链条如实地将政策意图自上而下地传输和贯彻。第二种是将政策执行视为政策过程的核心，有效的政策执行源于多元主体的互动，而非决策者的理性设计。这种观点认为政策方案的模糊性、资源的有限性和时间的紧迫性可能使得政策执行者无法像决策者预期的那样执行职业教育政策。

政策意图和教育期待是职业教育政策执行过程中的一对重要概念，无论是职业教育政策执行者还是职业教育政策研究者都认为政策意图和教育期待能够对职业教育政策执行产生重要影响。政策意图是决策者通过政策执行意欲达到的政策目标，这种政策目标可以是中央政府的政策目标也可以是地方政府的政策目标，还可以是地方政府变通执行中央政府政策之后的政策目标。教育期待是社会公众在职业教育政策执行过程中意欲实现的基于自身利益考量的目标。在一般情况下，有了政策意图就有教育期待，有了教育期待也可能产生政策意图，政策意图和教育期待之间既有联系又有区别，不能用政策意图取代教育期待，也不能用教育期待代替政策意图。在职业教育政策执行的理论阐释和实践探索中，决策者的政策意图经常被视为社会公众的教育期待，或者出现以决策者的政策意图取代社会公众的教育期待的现象，即认为决策者的政策意图能够完整地体现社会公众的教育期待。这也是很多职业教育政策执行者和职业教育政策研究者的看法和做法，他们为决策者的政策意图的合理性做理论解释，为实现决策者的政策意图指出实施路径，而较少讨论或者回避讨论政策意图与教育期待之间的关系。换句话说，政策意图是决策者自身的利益诉求，这种利益诉求可能由其自身的困扰延续而来，也可能因社会公众的论题引起自身的困扰，但无论何种原因，这种利益诉求都需要以其所在的政治环境为依托。而且，一旦政策意图得以实现，那么某些社会群体的教育期待也就一定可以实现，但这也意味着另外一部分社会群体的教育期待将难以实现。所以，在职业教育政策执行过程中，基于对决策者的政策意图和社会公众的教育期待的不同考量就可以选择不同的职业教育政策执行路径。

（二）职业教育政策执行路径选择的四种模式

当前，职业教育政策执行者高度重视决策者的政策意图，并以实现这种政策意图为职业教育政策执行的首要目的。这就产生了一个问题，即在压力型政治体制下，职业教育政策执行者唯决策者的政策意图马首是瞻的做法加大了政策意图和教育期待分化的可能性。而且，在职业教育政策执行过程中，实现决策者的政策意图既有科层组织内部下级对上级负责的正式制度的要求，也有职业教育政策执行者对决策者负责的非正式制度的要求，即“下位者”对“上位者”的依附。因此，职业教育政策执行者不仅在具体的职业教育政策执行过程中重视决策者的政策意图，而且还将这种政策意图的实现与自身的职位晋升相关联，最终导致政策执行过程中偏重决策者的政策意图的实现，相对忽视社会公众的教育期待。如果实现决策者的政策意图是职业教育改革的实践取向，那么实现社会公众的教育期待就是职业教育改革的价值取向，两者融合便可形成职业教育政策执行路径选择的四种模式。

图1 职业教育政策执行路径选择的四种模式

第一种模式既能实现决策者的政策意图，又能满足社会公众的教育期待，可称之为“双赢”模式。在这种模式下，职业教育政策执行者能够很好地将政策意图与教育期待相结合，并采取一定的方式推进职业教育政策的执行。之所以会出现这种模式，是因为决策者在政策方案的制定过程中为执行者预留了一定的空间和余地，而且决策者的政策意图也相对模糊，具有一定的柔性，允许执行者根据具体情况进行调整。同时，社会公众的教育期待相对一致，或者说社会公众对某一项职业教育改革的期待相对一致，而且与决策者的政策意图高度重合。第二种模式能够实现决策者的政策意图，但无法满足社会公众的教育期待，可称之为“对上负责”模式。在这种模式下，职业教育政策执行者为了实现决策者的政策意图而不顾及社会公众的教育期待，甚至不惜损害一部分群体的教育利益。之所以会出现这种模式，是因为决策者的政策意图目标明确，而且配套有严格的奖惩机制。同时，决策者的政策意图与社会公众的教育期待不一致，甚至相互矛盾。第三种模式既不能实现决策者的政策意图，也不能满足社会公众的教育期待，可称之为“双输”模式。在这种模式下，职业教育政策执行对于职业教育改革而言是不利的。之所以会出现这种模式，是因为决策者的政策意图不合理，而且执行者的政策执行又不顾及社会公众的教育期待。当然，这种模式在职业教育政策执行过程中是较少存在的。第四种模式虽然不能实现决策者的政策意图，但能够满足社会公众的教育期待，可称之为“对下负责”模式。在这种模式下，职业教育政策执行者为了实现社会公众的教育期待而不顾及决策者的政策意图。在当前的教育环境中，这种模式存在的可能性比较小。

以上我们从理论上区分了影响职业教育政策执行路径选择的四种模式，从决策者政策意图的角度看，“双赢”模式和“对上负责”模式是职业教育政策执行者意欲达到的结果，“双输”模式则是职业教育政策执行者不愿意看到的结果。实际上，在职业教育政策执行过程中，这四种模式经常是交织在一起的，难以区分出是哪种模式发挥了主要作用。当然，为了促进职业教育改革，最好的模式就是“双赢”模式，在这种模式下选择职业教育政策执行路径，无论是自上而下的路径还是自下而上的路径，抑或是自上而下与自下而上相结合的综合路径，都会有效推动职业教育改革。那么，是否可以通过一定的制度设计规约职业教育政策执行者的行为，促使职业教育政策执行路径始终朝向“双赢”模式呢？在理论上，可以从两方面入手。一是，赋予职业教育政策执行者以变通执行权。决策者的政策意图需要以宏观方向性为主，允许执行者根据区域经济社会发展和职业教育发展实际适当调整政策目标，并根据社会公众的教育期待选择适合的政策工具，既满足决策者的政策意图又满足社会公众的教育期待。二是，改变中央政府与地方政府在职业教育政策执行过程中的行政性分权，进一步下放职业教育管理权限，赋予地方政府更多的统筹协调职业教育发展的权力。中央政府只掌握职业教育制度设计等方面的权力，其他具体管理职责则主要由地方政府掌握。在这种情况下，地方政府既是决策者又是执行者，将“决策者—执行者—社会公众”的职业教育政策执行链条变为“决策者—社会公众”的职业教育政策执行链条，可以减少地方政府“对上负责”的压力，更容易选择符合社会公众教育期待的职业教育政策执行路径。

事实上，回应一个职业教育问题，提出一个政策议题，制定和选择一种政策方案，再去推进职业教育改革，并期望决策者的政策意图和社会公众的教育期待都能够实现是相当困难的过程，但是，为了推动职业教育改革，我们仍要迎难而上，分析和解释职业教育改革的基本现象与基本问题，从纷繁复杂的职业教育改革现象和问题中发现职业教育改革的本质。唯有如此，才能有效推动职业教育改革，促进职业教育的健康有序发展。

注释（略）

参考文献（略）

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育专业建设与产业发展的谱系图研究”（编号：20JZD055）。
本文载于《内蒙古社会科学》2024年第3期

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAwMzQyMDk2Ng==&mid=2247485598&idx=1&sn=a1f5a6d7f266e432719e2447dedcb912

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