《内蒙古社会科学》| 唐皇凤，徐植 | 新时代党建引领城市精细化治理的机制建构与优化路径

学术 2024-08-01 10:38 内蒙古

新时代党建引领城市精细化治理的机制建构与优化路径

唐皇凤，徐植

武汉大学马克思主义学院，湖北武汉 430072

唐皇凤：男，武汉大学马克思主义学院副院长、教授、博士生导师，教育部青年长江学者；

徐植：男，武汉大学马克思主义学院博士研究生。

摘要：作为长期执政的马克思主义政党，中国共产党主导并直接参与城市治理，在中国特色现代化城市治理体系中居于关键性枢纽位置。我国城市治理体系具有鲜明的政党主导特征，中国共产党统领并协同多元治理主体参与城市精细化治理实践，党建引领城市精细化治理成为新时代城市治理现代化的新范式。党建引领城市精细化治理的机制建构是在适应、满足城市多元主体需求的基础上，通过分类指导、精准施策实现各利益相关者之间的善意互动、民主协商和利益均衡，通过理念牵引、组织延展、功能激活三大机制实现其各项目标，是一个马克思主义执政党通过全面领导、资源整合、社会动员等制度化方式推动党组织和党员参与城市治理，激活社会资本、动员各方力量构建社会治理共同体的复杂过程。在全面建设社会主义现代化国家的历史新征程中，强化党组织的服务理念、推进党建引领与居民自治的有机平衡、全面激活党组织的多维功能，持续完善党建引领城市精细化治理的体制机制，是我国城市治理现代化的必由之路。

关键词：党建引领；精细化治理；机制建构；优化路径

作为国家政治、经济、文化、社会活动的中心，城市是现代人类社会生存和发展的主要空间，是工业化和现代化展开的主要场域，是国家治理的核心议题之一，城市治理是国家治理的重要基石。面对日趋多元化、动态化、复杂化的现代城市社会，精细化治理是应对城市治理不确定性问题的战略选择，也是推进新时代城市治理现代化的必由之路。作为长期执政的马克思主义政党，中国共产党在中国特色现代化城市治理体系中居于关键性枢纽位置，直接主导并参与城市治理，通过理念牵引、组织延展、功能激活三大机制实现党建引领城市精细化治理。本文对上海市的精细化治理实践展开分析，探究党建引领城市精细化治理的运作机制并提出优化路径，为新时代城市治理现代化提供理论支撑与实践镜鉴。

一、问题提出与分析框架

城市社会及其时空场域因其结构的复杂性而具有内生的脆弱性，所面临的各类风险和不确定性因素更具多样性、动态性和破坏性。当前，城市治理面临诸多困境。一是城市飞速发展，但与之相配套的政策和基础设施建设却相对滞后，导致“城市病”频发，表现为城市的资源承载能力与发展速度、建设规模不匹配，城市管理者采用粗放的管理模式片面地追求城市规模的扩张与经济的发展速度，忽视了城市内涵与品质的提升。二是随着社会的快速发展，人们的需求日趋多样，城市治理面临的情况更加复杂。党的二十大报告重申：“我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”对此，城市治理必须予以回应，要为居民提供更优质的公共服务。三是随着我国城市化进程的持续加速，城市规模不断扩大，城市公共事务日趋繁杂，城市的复杂性、脆弱性以及社会的敏感程度与日俱增，城市治理面临风险的规模与范围显著增大，突发事件的不确定性使风险预测的难度越来越高。城市治理迫切需要一种新的治理范式来提升其应对突发性公共危机的能力。

在妥善应对城市治理困境的有效策略之中，精细化治理脱颖而出，成为当前城市治理的新模式。目前，学界的相关研究多存在明显的技术导向偏好，即默认新技术的运用是城市精细化治理的前提，搭建与新技术运用相适应的制度与体制机制是城市精细化治理的主要内容。余敏江等人提出，城市治理须依托“技术”和“制度”双轮驱动来实现绩效的精细化产出。李雪松提出在推进新时代城市精细化治理过程中，亟须加强智慧城市建设的制度设计，拓展互联共享信息数据资源，推广综合行政执法技术，健全综合行政执法配套体系。锁利铭等人认为城市精细化治理的实现机制在于数据与治理的系统耦合，内容涵盖平台构建、自动化数据处理、精细化治理决策三个方面。在认识到技术治理具有强大优势的同时，有必要对掌握技术、构建制度的主体的能动作用，即中国共产党在城市治理中的领导地位和枢纽性作用展开深入研究，只有对精细化治理范式进行修正才能适应中国城市飞速发展的特有国情。关于中国共产党在城市治理中的重要地位与独特功能，董慧等人认为，我国超大城市治理创造性地将党的全面领导与城市治理相结合，党统揽全局协调各方是超大城市治理的重要经验。唐亚林提出，超大城市精细化治理的实质是党建引领下城市治理的权力主体关系重构、运作要素重组以及运作机制重塑的制度化过程。韩志明等人认为持续推动超大城市治理现代化必须始终坚持党和国家的统筹规划，加强党对城市工作的领导，统筹各方面的要素、资源和环节。

城市治理既要牢牢把握精细化治理的发展趋势，又要深刻理解中国共产党在城市治理中的领导地位。本文提出党建引领城市精细化治理的研究范式，并从宏观视野出发，就党建引领城市精细化治理中的运作机制问题作出回答。党建引领城市精细化治理既要全方位兼顾党建引领与精细化治理的各自特性，又要实现二者的系统耦合。既要看到有效的城市治理离不开党的组织功能的发挥，党不仅是城市治理的主导者，更是参与者，党建引领城市治理的过程亦是党组织向社会延展、发挥作用的过程，又要深刻意识到社会治理的能动一面，精细化治理不同于一般的社会治理，因而党建引领城市精细化治理的机制建构不能单方面依靠党组织的推动，还要在适应、满足城市多元主体需求的基础上，通过分类指导、精准施策实现各利益相关者之间的善意互动、民主协商和利益均衡。通过理论上对相关学者研究的批判继承、实践上对上海市党建引领城市精细化治理经验的总结提炼，本文提出“理念牵引—组织延展—功能激活”三位一体的运作机制，以期全方位反映一个马克思主义执政党通过全面领导、资源整合、社会动员等制度化方式使党组织和党员广泛参与城市治理，激活社会资本、动员各方力量，全力构建社会治理共同体。

二、理念牵引机制：筑牢党建引领城市精细化治理的价值根基

理念牵引机制旨在夯实党建引领城市精细化治理的价值根基。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队。党的执政基础在于人民，人民是历史的创造者，人民的拥护和支持是党执政最牢固的根基。习近平总书记指出，“中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民”，“人民对于美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。因此，在党建引领城市精细化治理的过程中必须坚持以人民为中心的价值理念，必须坚持绣花般精细、服务为先的治理理念，夯实价值根基，提升治理成效，满足人民日益增长的美好生活需要。

图1 党建引领城市精细化治理的机制设计

（一）坚持以人民为中心的价值理念

城市是生命的聚居地，是自由、情感、价值的实现地。2020年习近平总书记考察武汉时强调：“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”在有机体视角下，城市不仅有头脑、骨架、肌肉和神经，也有气质、精神和文化。如果说交通路网构成城市的现实骨架，那么城市治理的价值取向则赋予其精神气质。党建引领城市精细化治理的价值导向在于将正确的价值理念融入城市治理的各个方面，使城市治理兼具发展精神与人文情怀。2019年，习近平总书记视察上海时首次提出“人民城市”这一重要理念。2023年习近平总书记再次视察上海时指出，要全面践行人民城市理念，充分发挥党的领导和社会主义制度的显著优势，充分调动人民群众积极性主动性创造性，在城市规划和执行上坚持一张蓝图绘到底，加快城市数字化转型，积极推动经济社会发展全面绿色转型，全面推进韧性安全城市建设，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。人民城市的重要理念本质上就是强调在城市治理中必须坚持以人民为中心的价值理念，把人民宜居、安居放在首位，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体。作为“人民城市”理念的发源地，上海在城市治理过程中始终贯彻以人民为中心的价值理念，主要体现在两个方面。

一方面，坚持城市精细化治理由人民决策、治理效果接受人民评判的理念。城市精细化治理要坚持需求导向，牢牢把握人民的需求，在治理中坚持全过程人民民主，听取人民的呼声和意见。小到居民养宠、加装电梯，大到城市景观设计、城市绿化，凡是涉及民生的事情，不论大小都要听取人民的意见。为保障人民的知情权、决策权、参与权、监督权，2021年《上海市人民建议征集若干规定》正式出台，为建议征集提供了法治保障。2020年，上海市人民建议征集办公室揭牌成立，目前上海市已形成“人民建议征集办公室—人民建议征集联系点—建议征集工作站”的全方位服务建议征集的组织架构，人民建议征集信箱遍布全市的大街小巷，不论是广大居民还是来往游客均可为城市治理提出宝贵意见。据统计，人民建议征集办公室成立两年来，共收到超过16万条市民意见和建议，占信访总量的36.6%，报送的重要建议采纳率达到98.5%。另一方面，城市治理成效必须接受人民的评判。如今，上海已经形成由“事前决策听证会”“事中矛盾协调会”“事后政务评议会”组成的民主运行机制，2017年“三会”制度被列入《上海市居民委员会工作条例》。作为“三会”制度的创始地，黄浦区于2019年印发《黄浦区关于进一步健全和完善居民区“三会”制度的指导意见》，系统阐释“三会”制度。此外，黄浦区还制定了《“三会”制度操作手册》，为社区实践提供了“教科书”和经验借鉴。通过明确事前“议题征询—听证—公示结果”，事中“民主恳谈—协调—落实责任”，事后“监督合议—评议—作出承诺”，将全过程人民民主贯穿于城市治理的全过程，保障了人民的知情权、决策权、参与权和监督权。

（二）坚持绣花般精细的治理理念

“城市管理应该像绣花一样精细”，“通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌”，这是习近平总书记对当前城市治理的殷切期望，对新形势下城市治理要求的生动表述，为城市精细化治理指明了发展方向。党建引领城市精细化治理必须将“绣花”精神牢牢刻进城市发展的基因血脉，上海市在精细化治理方面走在了全国前列。

一方面，上海市在系统谋划的基础上高标准绘就治理蓝图。2018年，上海市全面启动第一轮城市管理精细化“三年行动计划”，明确了13项重点任务和42个实施项目。2021年《上海市城市管理精细化“十四五”规划》正式印发，围绕安全韧性、整洁有序、便捷温馨、智慧转型、综合管理5个大项15个小项制定了详细的发展目标。根据上海市精细化治理的总体要求，各区职能单位制定了相应的方案，例如《上海市水务海洋管理精细化工作三年行动计划（2024—2026年）》《松江区城市管理精细化提升行动计划（2024—2026年）（草案）》等政策文件，在市、区两级职能部门的通力合作下，治理目标、治理理念更加清晰。另一方面，上海市将资源、服务、管理下放到基层，实现了精细化治理的可见可及。城市的精细化治理最终还是要落脚到基层，改善人民的日常生活体验，让人民直观感受到精细化治理带来的实效。正如习近平总书记指出的，“要把更多资源、服务、管理放到社区，为居民提供精准化、精细化服务”。当前，上海市持续推进的“家门口”服务体系建设就是典型案例。如浦东新区通过建设“家门口”服务中心为居民提供党群、政务、生活等七大类服务；杨浦区通过打造睦邻中心，为居民提供娱乐休闲、议事协商等数量众多的便民公共服务。

（三）坚持服务为先的治理理念

理念是行动的先导。创新城市治理的核心和关键是人。要实现精细化治理，首先必须树立以人民为中心的服务理念，这不仅符合治理的终极价值是“服务”而非“管控”的现代治理原则，而且与中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨、“立党为公、执政为民”的执政理念、中国社会主义制度的本质特征高度契合。城市精细化治理应当以人民的实际需求和生活体验为出发点，及时发现并有针对性地解决城市社会中的各类治理难题。与此同时，利用现代技术及时了解广大人民群众的需求和期望，做到重心下移、力量下沉、保障下倾，不断提升公共服务的客户体验，把实现人民的需求作为政策制定和社会治理的出发点和最终归宿。对于治理的先后顺序，服务为先的治理理念实际上内含着“先服务后治理”“以服务带治理”的理解。解决人的问题是城市治理最终的落脚点，只有把人民最关心的民生问题解决好，为人民提供最迫切需要的公共服务，增进人民的获得感、幸福感，广大人民群众才会自发参与到城市治理的各个环节当中。因此，坚持服务为先、先服务后治理的理念是撬动人民参与社会治理的必要前提。

当前，上海市对新就业群体的服务工作体现出明显的服务为先的治理理念。作为社会治理中较为薄弱的环节，新就业群体需要党和政府的重点关怀。新就业群体规模庞大，既熟悉城市治理状况，又能及时发现城市治理中存在的问题，是城市精细化治理中可供调动的宝贵资源。以服务为抓手，全面激发新就业群体参与社会治理的热情是上海市精细化治理的重要举措。当前，上海市积极整合党群服务站、青年中心、职工书屋等阵地资源，解决了新就业群体在衣食住行等方面的后顾之忧，与此同时，下辖各区建立起多种激励措施，鼓励新就业群体关注城市街道状况、安全隐患，为人民群众提供力所能及的微服务，使广大新就业群体成为社会治理的网格员。

三、组织延展机制：夯实党建引领城市精细化治理的组织基础

重视组织的建设与发展是中国共产党一以贯之的优良传统。党建引领与城市治理建立联系的前提是两者之间存在实体性的组织载体。强调党组织嵌入社会治理场域进而发挥作用的嵌入理论，近年来在党建引领社会治理的学术探讨中得到广泛应用，但这种理论应用隐含着另一个理论前提，即认为政党是外在于社会的产物，据此推导出政党嵌入社会发挥作用的结论。然而，这一理论推导既不符合马克思主义政党产生、发展的原理，又不符合中国共产党内生于社会的实际，本文认为使用“嵌入”描述政党与社会治理的关系并不妥当，改用“延展”更为恰当，只有这样才能更加直观地反映出中国共产党服务社会的本质。从内容上看，组织延展机制应包括两个方面：在组织层面，应拓展党的组织体系的覆盖范围，探索灵活多样的党组织设置形式；在个体层面，应充分发挥党员个体的作用，全面助推组织覆盖与工作覆盖。

（一）拓展党的组织体系覆盖范围

严密的组织体系是中国共产党开展城市精细化治理的强大载体。从中央到地方再到基层，党的各级各类组织共同支撑起纵横交错、组织严密的体系架构，为城市精细化治理提供了组织依托。同时，党的各级组织统领各级政府，实现权力、指令、责任的层级传导。政府、军队、国有企业、事业单位、人民团体等行动主体遵循政治权威、行政命令、督查督导等强制性规则，其组织化机制已成熟定型。通过目标的重新确定、结构的重新组合、权责的重新分配，在自上而下的层级动员中，体制内力量能够对上级的组织化动员做出灵敏反应，迅速参与城市精细化治理活动。而在非公企业、社会组织、新就业群体等体制外力量当中存在明显的党组织覆盖不够的问题，缺乏组织的承接，直接导致城市精细化治理的动力传导受阻，党的组织建设亟须加强。鉴于此，党的二十大报告旗帜鲜明地提出要“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”。在精细化治理实践中，上海市采取多种有效措施着力提升党组织在新经济组织、新社会组织以及新就业群体中的覆盖水平，进而争取由有形覆盖向有效覆盖转变是其重要经验。

一方面，加强对新经济、新社会组织的组织覆盖和工作覆盖，通过派出党建指导员、聘请党建顾问等方式不断提升“两新”组织融入社会、服务社会的能力。当前，诸如小红书、哔哩哔哩、拼多多等知名互联网企业都已建立起党组织，哔哩哔哩还成立了实体化“UP主”党支部。杨浦区积极推进“E新向党”特色党建品牌建设，将党建融入企业发展，实现党建与业务相融合，进一步促进互联网企业积极融入社会、提供社会服务。针对社会组织的党建工作，上海市静安区曹家渡街道构建“街道党工委—社区党委—社联会党总支—社区社会组织党支部”四级党建工作网络，加强对社会组织党建工作和业务工作的指导。此外，为了推进“两新”党建提质增量，上海市各区积极派遣党建指导员，鼓励“两新”组织聘请党建顾问。党建顾问是上海市“两新”党建的一次创新，由“两新”组织聘用既熟悉党务工作又熟知企业发展和组织运营的党建顾问，与上级党组织派遣的党建指导员形成有效互补，助推“两新”党组织党务工作的顺利开展。新就业群体是随着新业态发展衍生出的新兴劳动群体，包括货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等群体，据统计，当前全国新就业形态劳动者数量已达8400万。另一方面，作为平台经济最为发达的直辖市，上海市针对新就业群体多处于传统党建尚未覆盖的空白点这一实际，大力加强党组织覆盖，使新就业群体党建工作走在全国前列。长宁区各部门携手联动摸排新就业群体的整体党建情况，构建点面结合的党组织覆盖形式，做实党群阵地服务功能，引导新就业群体向党组织靠拢，实现党的工作全覆盖，并在组织覆盖的前提下做实全方位服务供给，通过将服务“做进去”进而把治理“带出来”，引导新就业群体参与基层治理，形成“以服务换服务、抓服务促治理”的循环体系。

（二）探索灵活多样的党组织设置形式

《中国共产党章程》规定，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。传统的基层党组织多是按照地域或单位进行设置的建制型党组织。随着社会的飞速发展以及人口的快速流动，在传统的党组织设置模式下的一些新兴领域中出现了党组织“边建边散”的现象，“口袋党员”“隐形党员”问题突出，亟须探索更为灵活多样的党组织设置形式。当前，上海市着眼于新就业群体实际与经济社会发展需要，不断创新党组织设置形式。

一方面，针对新兴领域的就业群体，上海市各辖区通过对党组织设置形式的创新，实现了党的基层组织的全覆盖。例如，杨浦区以属地街道、楼宇园区、基层网点为依托灵活组建流动党支部，推动党组织“建在车轮上”“建在网络空间上”；普陀区紧紧抓牢外卖总部平台这个枢纽，构建以总部平台统管、网格站点主管、多方联动协管的党建覆盖机制，形成抓点促面、延链覆盖的党组织组建模式；徐汇区梳理新兴领域的14类覆盖对象，通过设置片区新兴领域党组织、行业联合党组织、商务楼宇党组织、非公企业党组织、社会组织党组织、灵活就业党组织等，推动党组织的全覆盖。另一方面，上海市各辖区根据城市精细化治理的现实需要，建设灵活多样的党建共同体，例如围绕区域发展，静安区成立了涵盖苏州河沿岸各级各类党组织的苏河湾功能区党建联盟；围绕进博会服务保障工作，上海市成立了“进博一线党建联盟”；围绕城市更新发展趋势，徐汇、杨浦等辖区建立了城市更新党建联盟。

（三）发挥党员作用，助推党的组织覆盖与工作覆盖

中国共产党是由具有共产主义觉悟的先进分子组成的先进政党，共产党员是“最不知疲倦的,无所畏惧的和可靠的先进战士”。在城市精细化治理中，共产党员大多都具备过硬的专业素养和优良的作风品质，能积极主动投身到社会治理的各项工作当中，带头维护公共秩序、开展志愿服务，是城市精细化治理宝贵的人力资源。此外，党员与群众共同生活在城市的大街小巷，能及时知悉、捕获群众的多样化需求，且自身对城市精细化治理亦有要求，党员能够通过多种渠道及时反馈城市治理的现实需求，促进城市向好发展。因此，党建引领城市精细化治理的关键在于积极引导各级各类党组织中的党员深度参与城市精细化治理的各个环节，发挥党员的先锋模范作用。鼓励机关党员领导干部下基层、“双报到”，赋能基层治理；鼓励离退休党员、老党员“离岗不离党、退休不褪色”，参与社会治理；鼓励新就业群体中的党员“亮身份、做表率”是上海市精细化治理实践的重要经验。

一是鼓励在职党员尤其是党员领导干部主动下沉基层，形成资源、服务的精准对接，切实把资源优势转化为治理优势。例如，松江区聚焦定岗定责，完善党员干部下沉社区参与治理的工作机制，推进“第二书记”进社区包小区、“党员第二楼组长”包楼栋、“社区党员”包邻里、各级党组织包重点攻坚任务，通过认领、认门、结对，聚集先锋力量下沉到基层，为基层治理赋能增效；嘉定区聚焦精准下沉、资源需求精准匹配，打造“报到接收—接单到岗—精准服务—评价反馈—结果应用”的全过程管理闭环，着眼于基层治理的难点和人民群众的现实需求，建立清单式治理模式，实现资源上下贯通、党员与服务岗位高效匹配。二是深挖社会治理活力源，积极鼓励离退休党员、“银龄”党员参与社会治理，发挥其在志愿服务、矛盾协调、政策宣传等方面的积极作用。例如，金山区枫泾镇锚定“银发力量”，成立“枫阳离退休干部”功能型党支部，把离退休老干部凝聚起来，鼓励老党员发挥余热，参与志愿服务、居家探访、节日慰问等社区治理活动。当前，上海市有近5000个居村党建服务站挂牌“社区离退休干部之家”，通过保障离退休干部的活动场所，引导老党员积极参与社区治理志愿服务。三是鼓励新就业群体党员“亮身份”，参与创建文明城市、社区微公益等活动。新就业群体党员穿梭于城市的大街小巷，能够及时发现城市治理中存在的不足，是城市治理的“巡逻员”“吹哨人”。当前，上海市正积极推进新就业群体的党建工作，引导新就业群体党员参与社会治理。例如，长宁区推动骑手党员“亮身份”，发掘新就业群体在志愿服务、社区治理中的先进事迹，搭建新就业群体风采展示平台，并在评优评先中适当倾斜，引领更多“骑手小哥”爱岗敬业、遵纪守法、乐于奉献。

四、功能激活机制：完善党建引领城市精细化治理的内容体系

功能激活建立在组织延展的前提下，是党建引领城市精细化治理的主要内容。党的十八大以来，中国共产党通过基层党组织建设、党员发展和区域化党建实现党组织对社会各领域的全覆盖。具体表现为，基层党组织整合辖区内的各类社会组织、群团力量，形成集党务管理、居民生活服务、文化体育活动于一体的党群服务中心。从空间上看，这一过程表现为党组织向城市新兴领域扩张，出现了诸如商务楼宇党建、红色物业、红色网格等一系列党建新样态。然而，随着人民对美好生活的需要日趋多样，党建引领城市精细化治理不仅要实现党组织的全覆盖，还要以功能激活为内核，实现由静态“组织引领”向动态“功能引领”的转变，具体来看，应充分发挥党在资源整合、社会动员、社会服务等方面的优势。

（一）发挥资源整合功能

中国共产党作为执政党，具备对资源的强势统摄能力，在应对突发性公共危机时，中国共产党能够发挥集中力量办大事的新型举国体制优势，紧急调配资源，实现对危机的有效控制，而在常规的城市精细化治理中，同样能够发挥资源集聚、互通等功能。

当前，国有企业、两新企业以及社会组织有着强烈的社会服务意愿，且具有雄厚的资源支撑，但是缺乏服务社会的机遇和平台。而基层社会长期处于资源匮乏、事务繁杂的困境之中，且随着居民异质化需求的不断增多，社会治理处于捉襟见肘的境地。因此，城市精细化治理的关键在于如何将企业、社会组织的资源优势同社会治理的实际需求相对接，实现社会治理资源的有效整合。上海市党建引领城市精细化治理的实践具有鲜明的将资源优势转化为治理优势的特点，具体表现为以区域化党建为平台，整合社区、社会组织、国企等组织力量，集聚社会治理资源，实现组织间的资源互通、信息共享，以党建链串起服务链、治理链，将党组织的政治优势、组织优势转化为治理的资源优势。

此外，各类组织的引入为社会治理注入不同的资源优势，形成了上海市城市精细化治理中百花齐放的治理景观。例如，静安区闻喜路居民区成立了“闻喜共治联盟”，吸引劳动保障、司法、医疗等职能部门和群团组织加入，从而有针对性地提供劳动咨询、法律咨询、健康管理等服务。发挥区域化党建资源整合优势的关键在于实现资源清单与需求清单的有效对接。静安区形成以群众需求为出发点，涵盖群众“点单”、街道和居民区党组织“传单”、区域化单位和社会力量“接单”、街道组织“送单”和最终群众“评单”的微心愿“五单”机制，城市治理的资源在落实从“点单”到“评单”的完整流程中得到有效整合，促进了治理目标的实现。宝山区牵头制定实事、结对、责任、岗位“四项清单”工作程序，社区和群众提供“需求清单”，单位党组织根据自身资源优势形成“认领清单”和“项目清单”，双方相互匹配达成结对协议，确保城市精细化治理的常态、长效。

（二）善用社会动员功能

精细化治理与粗放式管理的本质区别在于其治理主体的多元化。当前强调多元主体协同治理已成为学界共识：转变政府的角色和职能，促进管理型政府向服务型政府转变，构建多中心合作治理的规则体系，以宏观政策促进微观领域的精细化治理；推动政府与社会在双向互动下发挥乘数效应，最大限度地整合社会治理资源，以此节约管理成本，实现治理绩效的提升。对于如何实现政府角色转变以及激发多元主体的参与活力，李友梅认为有必要创造性地运用中国情境下政党的组织优势和富有弹性、黏合力的政党运行机制，从而适应多元、分化、开放的经济社会新形势，构建国家治理体系的坚实微观基础。换言之，中国共产党领导构成了多元主体参与协同治理的最大公约数。在城市阶层日趋分化、人民需求日趋异质的今天，只有中国共产党才能突破行业、区域的限制，最大程度地动员社会主体参与城市精细化治理。上海市党建引领城市精细化治理的实践具有鲜明的“一核主导、多元共治”特征，体现为党组织善用社会动员功能，吸纳社会组织、专家、民众等多元主体的有序参与过程。

一是加强党对社会组织的领导。自2019年起，上海市民政局在每年年初制定并印发本年度《上海市社会组织工作要点》，使其成为上海市各区出台扶持社会组织发展政策的重要依据。例如，嘉定区制定了《关于推进社会组织高质量发展的实施意见》《上海市嘉定区民政局关于进一步促进社区社会组织培育发展的行动方案（2023—2025）》，助推社会组织更好地服务于地区经济社会发展。为培育和扶持社区公益组织发展，强化品牌建设，杨浦区殷行街道建立起社会组织助力社区自治发展“专家”和“社区观察员”机制，希望通过各领域社会组织以更专业的视角发现社区治理中存在的问题，并运用其专业能力及特长，帮助社区解决基层治理中的实际问题，推动社会组织在更大范围、更广领域内助力构建共建共治共享的社会治理共同体。二是鼓励支持专家学者积极参与城市治理。自2022年起，上海市在全市范围内全面推进“美好社区先锋行动”项目，旨在汇集包括高校师生在内的党建智库理论专家、优秀书记、实践专家组成“赋能团队”，与街道一对一地匹配赋能、把脉支招。杨浦区深化社会治理顾问制度，邀请社会治理领域的专家学者和基层实践中的行家里手担任社会治理体系建设的战略顾问、基层社会治理实践的指导顾问、基层社会治理创新项目的支持顾问，发挥其理论与实践优势，推动基层治理体系和治理能力现代化。三是引导社会各界人士由“旁观者”转变为“当家人”。人民是城市精细化治理的主体，治理什么、怎么治理，人民最有发言权。党建引领城市精细化治理应注重发挥党组织的服务动员功能，以更加多样的方式鼓励、动员广大民众参与社会治理。例如，杨浦滨江在各党群服务驿站设置人民建议征集电子屏和红色邮筒，鼓励民众为城市发展、社会治理建言献策。黄浦区聚焦青年白领群体，打造“青年智谷”白领成长计划，引导青年白领接触社区治理的实际情况，深入点位调研，为解决社区治理的具体问题贡献智慧。当前，上海市下辖的嘉定区、长宁区、浦东区均搭建起“小哥议事会”平台，鼓励“骑手小哥”围绕社会治理、生活保障等内容贡献“金点子”，持续推动新就业群体与社会治理深度融合。

（三）做实社会服务功能

中国共产党在城市精细化治理中既是主导者，也是参与者。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，是党的全部工作和活动的出发点与落脚点，是中国共产党区别于其他政党的一个重要特征。党的十八大以来，习近平总书记提出的加强服务型党组织建设、以人民为中心的价值理念都是对党的服务功能的全新要求与发展。上海市各级党组织在城市精细化治理中，围绕服务发展、服务民生两大关键点不断发挥社会服务功能，取得了显著成效。

在服务经济发展方面，以党建链串起发展链、产业链、服务链，“党建也是生产力”已成为社会共识。上海市各级党组织围绕经济发展的需要，不断创新党建模式，建设灵活多样的党建共同体。通过构建城市更新区党建共同体，搭建职能部门、企事业单位、社区等各方参与的平台，上海市蕃瓜弄小区旧房改造项目从签约生效到居民100%搬离仅用时30天，从居民搬离到项目开工仅耗时90天，创下两个全市最快。当前，上海市的楼宇党建已迈入4.0版本，党组织感知企业需求的能力更为敏锐，服务企业的能力大幅提升。楼宇党建服务站点不仅可以为企业提供“一网通办”自助办理事项，还能根据白领党员和企业需求提供文化娱乐、职业成长等服务。在服务民生方面，上海市通过加强党组织服务阵地建设，打造“15分钟社区生活圈”，涌现出了一批卓有成效的党建服务品牌。例如，浦东新区通过建设“家门口”公共服务中心，为居民提供七大类一站式公共服务；徐汇区通过打造“邻里汇”社区服务民生品牌，整合辖区党群服务中心资源，为居民提供涵盖养老、医疗、文体等内容的日常服务，使居民的幸福感、获得感大幅提升。

五、新时代新征程党建引领城市精细化治理的优化路径

“理念牵引—组织延展—功能激活”机制是党建引领与城市治理精细化要求相磨合的最优选，它既满足了党对于愈发重要的城市治理事务总体统摄的政治要求，又适应了人民群众更为多样化的治理需求。然而，在看到这一机制取得成效的同时，我们不能忽视其内部存在的张力和冲突，其冲突具体表现在三个方面。一是价值理性与工具理性之间的冲突。中国共产党主导并直接参与的城市治理要求坚持以人民为中心的价值理念，推动城市治理不断朝着满足人民美好生活需求的方向发展。我国城市精细化治理的实践更多地强调甚至迷信作为治理工具的现代信息技术的巨大潜能，而对于如何使之更好地服务于城市居民的自由全面发展缺乏关注，易于在丧失价值理性的观照下陷入技术决定论的乖张状态。因此，党建引领与城市精细化治理之间不可避免地存在价值理性与工具理性的冲突。二是秩序与活力的冲突。党建引领城市精细化治理既强调坚持党的全面领导，又鼓励、支持多元主体参与。在理论上能够实现治理秩序与治理活力的平衡，但在现实中，有学者指出目前社区治理的领导者在解决问题的理念、思路和策略上更倾向于以行政改革、推进民生为重点的社会建设，对于如何形成社会协同和公众参与的常态性机制，尤其是如何助推社区治理中建设公共性等社会建设内容，还没有真正成为他们议事日程中的重点内容，因而不可避免地存在秩序与活力的冲突。三是党组织服务功能弱化与居民需求日趋多样化之间的冲突。基层组织是党在基层社会中的战斗堡垒，承担着组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。然而，在社区书记、主任“一肩挑”的趋势下，社区党组织承接城市基层政府的政治权威和行政权力成为街道的“腿脚”以及政府部门的“针头”，过多地承担上级交办的任务，与居民的实际需求相脱节，难以满足居民日趋多样化的需求，存在党组织服务功能弱化与居民需求专业化趋势之间的冲突。

从化解冲突的视角出发，党建引领城市精细化治理的优化路径主要包括以下三个方面。一是通过学习、培训不断强化党组织的服务理念。在城市精细化治理进程中，如果迷信现代信息技术的巨大潜能，就很容易忽视治理场景的复杂性、建构性和公共性，忽视治理对象的真实诉求，导致“只见数据不见人”和“数字悬浮于治理之上”的后果。城市精细化治理不能被新兴技术所绑架，技术必须为人所用，服务于人民的实际需求。党建引领城市精细化治理必须站稳人民立场，加强智慧城市建设、服务于人民的美好生活。新时代，必须通过学习、培训等方式不断强化党员领导干部的服务理念，夯实党建引领城市基层精细化治理的思想根基，提升城市精细化治理的成效，满足人民日益增长的美好生活需要。

二是要实现党建引领与居民自治、自主服务的平衡。一方面，必须清楚地认识到党建引领与居民自治不是非此即彼的关系。既有研究表明，党建引领基层群众自治符合“成本效益原则”，能够降低自治的规模成本和组织成本，有效破解基层治理领域“被动参与”和“被动治理”的现实困境。此外，一味强调基层自治，排斥政党介入的狭隘思想明显受到西方自由主义思想的影响，并不符合中国实际，现实中自治主体之间的冲突不断，甚至出现社区主任和书记为争夺权力而相互掣肘、扰乱自治秩序的情况，这也是当前需要党组织介入，推行书记、主任“一肩挑”的重要原因。另一方面，必须清楚地意识到基层治理始终是居民自治的场域。党组织的引领作用应当是对居民自治的鼓励和扶持，体现为党组织将资源、管理、服务下沉到基层，夯实基层治理的人力、物力基础，有效激发居民自治活力，实现党建引领与居民自治、自主服务的同向而行。在基层治理的实践中，党组织要尊重居民的主体意识，采用协商而非代办的方式与居民交换意见，为居民自治留足空间，时刻保护居民的自主性和主人翁意识。

三是激活强化党组织的多维功能。必须在实现组织覆盖和工作覆盖的前提下更进一步，追求组织功能的激活,追求“强覆盖”与“强功能”的统一。基层党组织要在对内加强政治功能和组织功能的前提下，强化服务群众、服务社会的功能建设，与时俱进地构建适应人民群众多元需求的功能体系。应围绕党组织服务功能的有效发挥，建构起一整套涵盖服务项目议题建构、服务资源动员、服务过程动态调适以及服务结果评估反馈的功能体系，以项目制作为党组织服务功能发挥的载体，以区域化党建为平台，党组织通过整合社会组织、辖区内党组织、居民等多元主体实现对资源的有效利用，凝聚共识，达成服务目标，共同促进社会治理。一言以蔽之，党组织在加强政治功能与组织功能的同时，亟须加强服务功能。

政党是当前城市治理不可或缺的工具。当前的运作机制正面临价值理性与工具理性的冲突、秩序与活力的冲突、党组织服务功能弱化与居民需求多样化的冲突，党组织的服务理念、平衡党建引领与居民自治的能力、激活强化党组织的多维功能亟须强化。世易则时移,时移则备变。新形势下城市精细化治理面临的状况层出不穷，人民的需求也日趋多样，与之相应的治理策略必须不断调整，但坚持党对城市精细化治理的集中统一领导、发挥城市基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用、持续完善党建引领城市精细化治理的体制机制是我国城市治理现代化的必由之路。

注释（略）

参考文献（略）

国家社科基金青年项目“新时代增强基层党组织政治功能的实践机制研究”（编号：23CDJ012）。
本文载于《内蒙古社会科学》2024年第4期

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