《内蒙古社会科学》| 刘志仁，王嘉奇 | 黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制研究

学术 2024-09-30 10:25 内蒙古

黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制研究

刘志仁，王嘉奇

西安交通大学法学院，陕西西安 710049

刘志仁：男，西安交通大学法学院教授，博士生导师；

王嘉奇：男，西安交通大学法学院博士研究生。

摘要：黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制既是推动流域和海域水污染一体化治理的法治选择，也是建设美丽港湾、实现黄河入海口生态文明的关键环节。当前，多元主体视角下黄河入海口水污染协同治理还存在市场主体参与法律规定落实缺位、公众参与法律规制与客观现实疏离、黄河流域管理机构法律关系与功能定位受限等问题。为适应国家治理体系和治理能力现代化的战略需求，亟须落实市场主体参与的法律法规路径、拓宽公众参与法律规制范畴、明确黄河流域管理机构法律地位，为黄河渤海交汇带的经济建设、社会发展和环境治理的协同方略提供法治思路。

关键词：黄河入海口；水污染；多元主体；协同治理；法律规制

生态文明是治国安邦、建设美丽中国的重要抓手。党的十九大报告提出“建立人与自然和谐共生的现代化，完善生态文明领域统筹协调机制”，而进行黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制研究既是应对生态环境变化、推动构建环境治理体系的重大战略决策，也是建设生态文明、构筑人类命运共同体的关键举措。党的二十大报告提到“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理”，再次强调了水资源治理的统筹协调、系统治理和协同推进。黄河入海口水污染多元主体协同治理是贯彻落实党的十八大以来生态文明建设战略布局的重要内容，为此，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过了《中华人民共和国黄河保护法》，这意味着黄河入海口流域和海域水污染协同治理工作进入了新阶段。黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制作为我国生态文明建设的重要环节，其实践成效对于提升我国的国际地位具有重大意义。

一、黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制的理论探索

黄河入海口是一个整体性生态系统，黄河流域与渤海海域的生态环境要素与该地区的经济建设、人文发展等社会要素互相依存、互相影响。但基于黄河入海口水污染治理科层制的深刻影响，水污染治理实践与陆海统筹理念的固有矛盾日渐突出，严重阻碍了我国生态文明建设的进程。因此，对黄河入海口水污染治理进行理论探索是克服其制度困境的必由之路。

（一）黄河入海口水污染的治理要义

黄河入海口是一个整体性生态系统，作为黄河流域和渤海海域的重要交汇点，其生态系统的稳定与可持续发展具有重大意义。《中华人民共和国海洋环境保护法》第31条规定：“省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门和水行政主管部门应当按照水污染防治有关法律的规定，加强入海河流管理，防治污染，使入海河口的水质处于良好状态。”目前，以行政区划为基础的传统水污染科层制治理模式具备一定的制度优势，但面对黄河入海口生态环境的系统性和整体性，该模式仍存在一定的局限性，因此，需要寻找新的治理模式，而多元主体协同治理将是黄河入海口水污染治理体系优化的有效路径。黄河入海口水污染多元主体协同治理所强调的多元主体平等互动、参与性决策、权责合理分配、监管追责程序透明化等配套机制需要法律规制的切实保障。随着社会、政治、经济、文化的高速发展，构建黄河入海口水污染多元主体协同治理体系与经济建设、文化发展的固有矛盾愈加突出，严重阻碍了我国的生态文明建设进程。综上而言，对黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制进行理论探索并明晰其内涵是克服水污染多元主体协同治理困境的必由之路。

在我国生态文明建设过程中，黄河入海口的经济发展与水污染治理之间一直存在着矛盾。在各类跨域性公共问题中，水污染问题在特定空间范围内的整体性、流动性和无界性等自然属性使其污染活动不可避免地呈现出外溢性特征，从而导致了“单方污染，多方治理”“一荣皆荣，一损皆损”的局面出现。然而，原有的黄河入海口水污染治理层级管理理论滞后，治理体系难以避免陆源水污染外溢对海洋环境造成的恶劣影响。因此，黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制是对流域与海域陆海统筹水污染治理方略的重要回应，能够进一步破解我国黄河入海口协同治理体系不健全的现实困境，激发多元主体在水污染治理中的积极能动性，改善地方经济发展和水污染治理的固有矛盾，推动我国生态文明基本政策的落实与实践。对黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制进行理论溯源，探析陆海统筹理论作为黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制的重要理论源泉的发展与实践结合路径，对构建黄河入海口“水污染治理—经济建设—社会发展”协同体系具有重要意义。

（二）陆海统筹理论对黄河入海口水污染治理的新要求

“陆海统筹”是著名经济学家于光远提出的重要理论，该理论强调要在黄河入海口水污染治理过程中做好海洋经济要素、生态要素与陆地流域生态环境要素的统一规划与整体设计，打破原本将陆地和海洋作为两个独立生态系统的传统认知，明确两者在整体生态环境治理中的合理定位，加强陆海统筹生态环境管理和治理体系研究，强化陆域和海域的协调联动。人类在开采海洋生态资源以满足自身生存、发展所需时，应适度考虑将全面协调可持续的发展观念从陆地延伸至海洋，并将其适用于流域与海域生态要素的协同治理，综合考虑海域和流域的生态系统污染承载能力，促使水污染治理与人类社会的发展协同、和谐、稳定、平衡，以维护黄河入海口生态环境与社会经济的可持续发展。

陆海统筹理论对黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制提出三个方面的新要求。第一，黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制应尊重陆地生态环境与海洋生态环境的平等性。受到历史发展的影响，人们的陆地意识普遍较强，传统观念只将海域看作陆地经济发展的物质供应仓库或是陆地经济发展污染物的存放场地，因此，在水污染治理中往往偏重于流域治理而忽视了海域治理的需求。陆海统筹理论要求黄河入海口水污染治理者与多元参与者正视流域与海域作为连通生态系统的关联性与互补性，要求对水资源的治理谋划统筹，并全面考虑地表地下、陆上水里、河流海洋，避免片面治理和局部治理，以实现黄河入海口水污染治理中流域与海域整体生态利益的系统维护与可持续发展。第二，黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制应打破原有的固有思想，充分认识流域与海域的连通性，形成资源优势互补态势。黄河入海口作为黄河流域与渤海海域的重要联结点，既具有难以估量的生态潜力和经济价值，又是我国水污染治理思想革新的重要阵地。进行黄河入海口水污染多元主体协同治理，应当以流域与海域物流、能流、信息流联系为出发点，运用系统论和协同论思想，对流域和海域水污染治理进行统一评价、规划与配置。第三，黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制应强调因地制宜。陆海统筹理论要求，在黄河入海口水污染多元主体协同治理实践中，治理主体和参与主体在对待流域和海域生态要素时，应兼顾地方经济发展与产业转型升级。应强调对陆地和海域两大系统的资源利用、经济建设、水污染治理进行统筹治理与前瞻性规划，即多元治理主体应采用多层次的法律规制及各种配套机制，考量黄河入海口水污染治理实践情况，实现多元主体协同治理的高效推进。

陆海统筹理论为生态文明建设提供了重要的哲学思想指导，为黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制指明了方向。陆海统筹理论体现了陆地与海洋生态系统协同发展的思想内涵，提醒人们应全面系统地考虑环境整体利益，而非仅仅将海洋作为满足人类生存与发展需求的工具，从而提升黄河入海口水污染法律规制的协同性。在法律规范完备的基础上，应充分考量陆地与海洋生态系统的整体利益，推动流域和海域生态系统的可持续发展。黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制离不开以法律为标尺对流域和海域的生态要素、经济要素与社会要素进行系统性理论考量和整体利益关系的平衡。

二、黄河入海口水污染现状探析

近年来，经过不断地治理和保护，作为我国重要的陆海生态环境联结点，黄河入海口的生态环境得到了明显改善，但水污染依然严重影响着该地区的生态安全。因此，探析黄河入海口陆源水污染和海洋水污染现状对于持续推进黄河入海口的生态保护和高质量发展、高效践行多元主体生态环境责任具有重要意义。

（一）黄河入海口陆源水污染现状探析

黄河入海口位于山东省东营市垦利区黄河口镇境内，地处渤海与莱州湾的交汇处，1855年由黄河决口改道而成。黄河入海口面积约2300平方公里，为暖温带季风气候，气候干燥、降水集中。黄河入海口年径流量约300亿立方米，一般情况下，黄河每年能够携沙造陆3万亩左右。2022年，黄河入海口利津站实测输沙量为1.25亿吨，泥沙在此大量淤积，形成了地上悬河和河口三角洲。黄河入海口的降水季节分配不均匀，雨水一般集中在夏季，近年又经常出现干旱和暴雨等极端天气，这导致黄河枯水期长，水量充沛时期多在6月至9月。2021年，黄河入海口的径流量为441亿立方米，全年入海水量达434.1亿立方米，为1998年以来的最大值。而2022年黄河入海口径流量仅为260.9亿立方米，较上年减少了40.9%。黄河入海水量的反复变化为黄河入海口水污染治理带来了前所未有的困难。

黄河入海口水污染对生态多样性也有着重要影响。2022年，黄河入海口鉴定出浮游植物有46种，硅藻占89%，甲藻占9%，多样性指数为2.80，优势种为布氏双尾藻和尖刺伪菱形藻；浮游动物有63种，节肢动物占38%，浮游幼虫占32%，多样性指数为3.31，大型浮游动物主要优势种为拟长腹剑水蚤和强壮滨箭虫；大型底栖生物有106种，环节动物和软体动物分别占36%和30%，多样性指数为3.44，优势种为巴氏钩毛虫和不倒翁虫。黄河入海口生态系统整体呈亚健康状态。海水富营养化严重，贝类生物体内的石油烃残留水平偏高，浮游植物和浮游动物密度高于正常范围，但鱼卵和仔稚鱼密度过低，大型底栖生物密度和生物量高于正常范围。黄河入海口的氮、磷成分增加，水体富营养化加剧了流域水污染程度，黄河入海口区域整体生态多样性情况不容乐观。

（二）黄河入海口海洋水污染现状探析

随着我国经济的高速发展，海洋得到了进一步的开发利用，同时，海洋污染也有进一步加重的趋势。黄河入海口近岸海域存在水环境质量差的问题，并且局部海域污染严重。例如，在2022年入海河流监测断面水质类别比例及主要超标指标统计中渤海水质状况为轻度污染，二类污染为20.7%，三类污染为34.5%，四类污染为43.1%，五类污染为1.7%，主要超标指标为化学需氧量（37.9%）、高锰酸钾指数（29.3%）、五日生化需氧量（10.3%）。2021年，渤海未达到第一类海水水质标准的海域面积为24650平方千米，同比增加11800平方千米。其中，二类、三类和四类水质海域面积分别为10910平方千米、3790平方千米和2150平方千米，劣四类水质海域面积为7800平方千米，主要分布在辽东湾、渤海湾和莱州湾近岸海域。渤海水质轻度富营养海域面积为2530平方千米，中度富营养海域面积为640平方千米，重度富营养海域面积为1640平方千米。由于存在岸源污染，重度富营养状态的海域主要集中在近岸海域。2022年，渤海排污口共59个，排污总量为61828吨。在不同类型的污染源中，综合排污口污水排放量最多，其次为工业污染源，生活污染源的排放量最少。

水是关系国计民生的基础性自然资源，水污染治理直接关乎民生福祉、国家生态环境安全和经济社会可持续发展。黄河入海口的经济发展水平整体较低，并且在陆海统筹水污染的治理意识、经验及投入方面均存在不足。党的十八大以来，黄河流域的经济社会发展水平不断提升、百姓生活明显改善，但由于入海口存在黄河流域与渤海海域的自然生态条件差异大、治理难度高以及传统产业转型升级滞后和内生动力不足等问题，整体上看，黄河入海口水污染治理仍面临着发展不充分、不平衡的问题。同时，由于缺乏水污染治理多元主体长效合作机制，黄河入海口水污染治理并未取得预期效果和实质性成果。

三、多元主体视角下黄河入海口水污染协同治理的差距

目前，多元主体协同治理模式的不完善导致黄河入海口经济与环境保护无法协调发展。我国黄河入海口水污染多元主体协同治理体系基本形成了以政府环境保护主管部门、海洋局与黄河流域管理机构为治理核心，以社会公众、排污企业、环境保护组织为治理辅助人参与的多元主体协同治理网络，并呈现出三个特征。第一，环境保护主管部门、海洋局与黄河流域管理机构作为黄河入海口水污染治理的核心管理机构，承担着重要的执法责任，但由于流域与海域生态系统的天然差异与行政管理上的人为划分，黄河入海口存在流域水污染治理与海域水污染治理的深度不同的情况，并且呈现出碎片化、差异化的特点。第二，排污企业作为黄河入海口经济建设的重要部分和污染产生的主体，对参与水污染治理的法律规定落实缺位，在企业主体大多追求经济利益的利益趋向特征的影响下，多元主体协同治理的效果甚微。第三，公众是黄河入海口水污染多元主体协同治理的重要基础，但对环境保护的认识普遍不足，法律意识薄弱，且在缺乏相应的激励机制的情况下，很难积极主动地参与到水污染治理活动中，只有在其自身利益受到直接、紧迫的危害时，才会有所行动。环境保护组织是公众参与黄河入海口水污染治理的重要宣传者与带动者，但宣传和带动的过程往往缺乏统一权威的法律标准、程序规定以及充足的政府支持力，因此，资金、专业人员、技术设备的匮乏使环境保护组织很难发挥出其应有的引领作用。

（一）市场主体参与的法律法规落实缺位

市场主体作为经济建设的主要参与者，在黄河入海口水污染多元主体协同治理体系中占据重要地位。在黄河入海口水污染多元主体协同治理的过程中，市场主体参与的法律法规落实缺位主要有三个方面的原因和表现。

第一，市场主体对于承担黄河入海口水污染治理生态责任的态度迥异，严重影响水污染治理立法目标的实现。《中华人民共和国水污染防治法》第24条第1款规定：“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当对监测数据的真实性和准确性负责。”在黄河入海口水污染市场主体生态责任承担方面，部分企业积极承担了水环境保护与水资源节约的社会责任，主动协调自身经营盈利与黄河入海口水生态环境损益的平衡关系，顺应国家政策和相关法律法规以实现社会效益；而另一部分企业则忽视了生态文明建设的大方针，以本企业利润为导向，拒绝承担水环境保护的生态责任。市场主体对于水污染治理生态责任不同的主张和选择直接影响了黄河入海口水污染多元主体协同治理体系法律法规的实践效果。

第二，对第三方企业参与市场主体污染物监测与治理的规定的落实不足。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出应积极推进环境污染治理中第三方企业的深度参与。

对黄河入海口市场主体污染物排放监测数据的采集、分析需要较高的经济成本，导致市场主体对污染物排放的自行监测呈现出及时性不够、自发性不强等特点。因此，在针对市场主体排污行为的监管治理体系中引入第三方企业，能够在一定程度上强化企业排污数据监测的专业性与客观性。但在目前的黄河入海口水污染排放监测治理实践中，政府部门并未对第三方企业的主体身份予以明确，使其责任承担与权利的享有始终处于模糊地带。市场主体具有强烈的逐利性，如果政府监管部门放任黄河入海口水污染体系中第三方企业对相关规定的忽视，则会出现守法企业的生产成本不断增高而收益却不断减少的情形，不利于黄河入海口产业结构的转型与高质量发展，甚至会导致大量的企业家、科技人员和专利技术的流失。

第三，对企业排污数据共享法律规定的落实不到位，地方性水污染治理信息平台匮乏，市场主体排污平台信息更新迟滞。水质监测和水质分析是水资源保护的基础工作，其数据资料可以为水污染治理提供现实依据。《海洋环境保护法》第6条规定：“环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门和其他行使海洋环境监督管理权的部门，根据职责分工依法公开海洋环境相关信息；相关排污单位应当依法公开排污信息。”目前，黄河入海口排污企业监测信息公开系统尚未完善，市场主体维护符合标准的水质监测设施成本较高，难以实现企业自主、即时公开排污信息的立法目标。企业内控排污监测数据共享平台在监测节点的数量不多、数据传输时效性要求不高的情况下，可以在一定程度上实现法律规定的排污信息共享目标，但当发生重大水污染事故时，则迫切要求企业监测信息的即时性与准确性，数据共享的迟滞性暴露出其存在的弊端。而黄河入海口水污染政府部门监测数据散见于环境保护主管部门、海洋局、流域管理机构的相关网站，缺乏专门的水污染治理信息共享平台。流域和海域生态系统治理的差异性和割裂性决定了按照部门条块分割的黄河入海口水污染治理信息共享的法律规定在落实过程中会存在一定的问题，致使市场主体难以与政府的执法行为相配合。

（二）公众参与的法律规制与客观现实疏离

黄河入海口水污染多元主体协同治理往往需要政府、企业与公民通力合作，依靠公民、社会团体的力量，充分协调黄河入海口水污染治理与经济建设的关系。而我国黄河入海口水污染多元主体协同治理公众参与的法律规制与客观现实疏离，主要体现在三个方面。

第一，针对公众和环境保护组织参与黄河入海口水污染治理的行为仍存在客观条件和政策机制上的短缺，《黄河保护法》第104条第1款提到政府部门应为单位和个人参与和监督黄河保护工作提供便利。黄河入海口水污染多元主体协同治理具有长期性，治理效果具有不确定性，且需要巨大的时间成本、资金成本及专业团队，这些因素导致公众在客观条件上难以参与到水污染治理实践中去。而环境保护组织存在资金短缺、人员匮乏以及没有自己独立的经济来源等问题，往往只能依附于大的企业、公司，难以保持其中立性与客观性，致使其引导公众积极参与黄河入海口水污染治理的作用得不到有效发挥。从政策机制角度检视，公众和环境保护组织对黄河入海口水污染治理的参与仍主要停留在解决日常环境污染问题上，并没有上升到环境决策参与、监管协作层面，具有很强的“维权”性质，这也反映了国家对公民诉求有效回应的滞后，以及现有的官民互动机制的匮乏。

第二，在黄河入海口水污染多元主体协同治理的实践过程中，仅仅依靠政府监管与企业自律并不能达到黄河入海口水污染治理与社会经济文化协同有序发展的目的，而公众和环境保护组织在对黄河入海口水污染治理的参与度方面尚存不足。《海洋环境保护法》第4条规定：“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。”而随着黄河入海口水污染治理参与合作主体的增多，多元主体间的利益冲突也变得更为复杂，产生了更多的问题。这主要体现在我国公众环保意识薄弱，对黄河入海口水污染多元主体协同治理活动的参与热情不高，对于政府管理具有单方依赖性和主观服从性。而环境保护组织由民政部门管理，这就决定了其难以克服政府部门科层制管理中固有的地方保护主义，对政府部门的水污染治理决策无法起到有效的监督作用。

第三，企业、政府与公众的沟通渠道多样但实际效果较为有限，公众和环境保护组织在黄河入海口水污染治理体系中尚未发挥出真正的社会监督实效。《海洋环境保护法》第8条第1款规定：“鼓励基层群众性自治组织、社会组织、志愿者等开展海洋环境保护法律法规和知识的宣传活动。”治理数据共享与公众舆论监督是黄河入海口水污染治理体系有效性评估的重要配套机制。但作为黄河入海口水污染治理的直接受益者和重要监督主体，公众与环境保护组织在实践中对企业和政府水污染排放、治理数据的获取与宣传存在诸多限制，致使许多重大水污染案件因未受到舆论的关注而丧失对公众的教育作用。环境保护组织对于水环境治理的深度参与和积极宣传，能够对公众起到重要的引导和示范作用。然而，我国环境保护组织仍处于初级发展阶段，存在政策、资金及人员的短缺以及与政府、企业的沟通渠道不畅等问题，致使相关数据的获取不及时，进而难以深度参与黄河入海口水污染治理，无法起到对政府部门的监督和对社会公众的引导作用。

（三）黄河流域管理机构的法律关系与功能定位受限

黄河流域管理机构是构建黄河流域与渤海海域水污染多元主体协同治理体系、多路径推进流域与海域资源开发及社会经济协调有序发展的重要主体。目前，我国黄河入海口水污染多元主体协同治理体系中的流域管理机构的法律关系与功能定位受限，呈现出三个特点。

第一，长期以来，我国采取的是流域与区域管理相结合的科层制管理体制，黄河入海口水污染治理部门众多，包括流域管理机构、环境保护主管部门、海洋管理部门、环境保护部门、林业部门、渔业部门等，黄河入海口治理工作由各部门按不同的环境要素对水污染治理及资源开发有关事项进行管理并负责。然而，由于本应作为统筹管理机构和跨区域议事协调机构的黄河流域管理机构只是隶属于水利部的事业单位，行政级别较低，缺少直接执法的权能，其在行事过程中难免会受到地方政府决策的干扰，因而难以在黄河入海口水污染治理中发挥出《黄河保护法》第5条第2款所涉及的“为黄河流域统筹协调机制相关工作提供支撑保障与流域水行政监督管理职责”的职能。

地方政府部门在制定黄河入海口流域和海域水污染治理方案时大多基于对本部门年度考核目标和地方利益的考虑，而忽视对于黄河入海口不同水生态系统的统筹管理与高位协调，进而导致水污染的治理方案设计和实施多具有割裂性和部门性，难以全面地进行黄河入海口水污染治理的效果评估。

第二，由于黄河入海口协同治理的地方性立法尚未完善，黄河流域管理机构的职权定位不清晰且与涉水行政部门之间的职权存在重叠交叉，这严重影响了黄河入海口水污染多元主体协同治理的效率。《黄河保护法》的多条规定提及黄河流域的管理机构，但大多规定都采用了“流域管理机构和某部门”或“流域管理机构或某部门”的表述，并未明晰其法律地位和职责边界，也没有明确规定其对水污染治理的统筹管辖权限与监督管理职能的行使方式。

第三，科层制管理体制存在固有的弊端，黄河流域管理机构的法律定位不明确且缺少执法权和财政权，这些因素均阻碍了黄河入海口水污染的治理进程。科层制的黄河入海口水污染治理体系主要采用以命令控制为主的威权管制方式，环境质量由当地政府负责，缺乏跨界水污染治理内容。也就是说，黄河入海口水污染治理的目标和任务通常以命令的方式逐级下达，各级地方政府再将目标任务分解到各个相关部门。因此，上级指派给不同区域、不同部门、不同层级的目标任务可能存在冲突或重复的情况，而各部门主体可能会基于对利益的考量而选择执行。黄河流域管理机构作为水利部的派出机构，其行政层级较低、行使的权力有限且与其他地方政府部门的权责划分关系不明，在行事过程中仅能够采取“指导、协调、参与”等非强制性手段，因此，难以将其作为高位统筹协调的角色介入到目前的管理体系当中，在黄河入海口水污染治理和生态环境保护中发挥的作用有限，最终产生了黄河入海口水污染治理效率低下的结果。在这样的管理惯性之下，法律制度建设较为滞后，难以满足黄河入海口水污染多元主体协同治理的需求。

四、黄河入海口水污染多元主体协同治理体系的法律规制

人与自然是生命共同体，山水林田湖草沙是生态共同体。黄河入海口水污染多元主体协同治理不仅仅是政府主体间的权责分配，在更多的情况下要将流域和海域的自然要素与社会要素进行系统性考量，将多元主体纳入黄河入海口水污染治理体系进行规制。黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制强调，将黄河入海口内的地方政府环境保护主管部门、海洋管理局、黄河流域管理机构以及公众、企业、环境保护组织等多元主体作为一个整体进行协同治理，而不是仅仅聚焦于政府主体单方面对水污染治理工作的监督与管理。黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制是具有发展性的多元主体协作治理路径。有别于单一主体的静态公众参与机制，黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制的主要特点在于治理主体的多元性与治理事项的关联性，即以环境保护主管部门、海洋管理局和黄河流域管理机构为管理主体，妥善处理政府与公众、企业、环境保护组织等多元主体的协同关系。

在黄河入海口水污染多元主体协同治理体系中，地方政府环境保护主管部门、海洋管理局、黄河流域管理机构、企业、公众及环境保护组织都是重要参与者，应当保障多元主体的知情权、参与权，加强多元主体对流域内水资源利用和水污染治理状况的监督力度，以保证治理体系的科学性和民主性。同时，应着眼于政府、企业、公众三方联动，确立基于政府监管、企业自律、公众参与的科学合理、运行有效的多元治理主体机制。此外，应关注公众、企业的呼声，广泛征集多元主体的意见，加强地方政府与公众的联系与合作，从厘定市场主体参与的法律法规落实路径、拓宽公众参与法律规制范畴、明确黄河流域管理机构应然的法律地位三个方面增强黄河入海口水污染多元主体协同治理体系的科学性和透明度，实现决策者、管理者和使用者权利责任的高度协同。

（一）厘定市场主体参与的法律法规落实路径

《黄河保护法》第104条规定：“公开黄河保护工作相关信息，完善公众参与程序，为单位和个人参与和监督黄河保护工作提供便利。”长期以来，我国的企业多以生态环境的加害者身份出现，而环境问题的解决往往由政府负责。黄河入海口水污染多元主体协同治理具有系统性，法律法规的有效落实需要多元主体的协同合作，具有复杂性和复合性，单单依靠政府公权力无法实现黄河入海口水污染多元主体协同治理体系的高效运转。流域和海域水污染治理法律法规的落实需要市场主体的共同参与，需要借助市场的资本力量、根据市场主体的利益诉求进行建设。

市场主体参与机制为排污企业、第三方治理企业等地方多元市场参与者加入黄河入海口水污染多元主体协同治理体系提供了法律依据，可从三个层面予以完善和强化。

第一，提高市场主体参与黄河入海口水污染治理的主观能动性，既能够克服地方政府部门执法的制度性缺陷、激发市场主体参与积极性、吸引社会资本对黄河入海口水污染治理产业的资本投入，促进产业发展与水资源节约集约利用的协调互动，又能够促进保护环境、节约用水的良好社会氛围的形成。《海洋环境保护法》第13条第2款规定：“企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，防止对海洋环境的污染。”为了从宏观层面平衡黄河入海口水污染治理效率与排污企业经济利益，应消除在黄河入海口水污染治理体系中排污企业通过“少监测、不监测”的方式逃避承担生态责任的心理倾向。黄河流域管理机构应协同地方政府部门细化《黄河保护法》第77条第2款对企业监测设备设置的规定，建立以各级地方政府为主导、以各种形式的商业组织为补充的市场主体参与黄河入海口水污染监测网络体系，打造多样、畅通的污染监测交互平台。此外，还应促使市场主体进一步提升排放工艺标准，推进企业绿色生产，实施环保准入差别化管理，倒逼企业转型升级，支持企业实施清洁生产技术改造，引导污染企业通过采取技术创新的手段实现污染排放减少与企业增收的“双赢”局面。

第二，美国密西西比河流域水污染治理经验表明，第三方企业在市场主体截污减排效率的提升方面占据着重要位置。在黄河入海口生态环境资源归国家、集体所有的法理基础上，《指导意见》规定：“积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范，探索统一规划、统一监测、统一治理的一体化服务模式”。为了落实上述规定，应致力于构建以中央政府为主导、地方政府积极执行、第三方企业深度参与和排污市场主体积极治污的环境治理体系。建议黄河流域管理机构协同地方政府部门在国家河流、海洋水污染排放标准的基础上统筹考虑入海口地区污染物排放的特殊性，进一步设计科学、合理、动态的企业排放考核标准，并从政策层面细化完善第三方治理企业全流程参与“监测规划制定—监测设备安装维护—重大水污染治理”的规定，拓宽市场主体的概念范畴，确认排污市场主体及第三方企业在黄河入海口水污染治理活动中所享有的知情权、参与权、救济权等权利以及节约用水、配合行政执法等义务，构建包括信息公开、意见反馈、专家论证等在内的一系列环境污染第三方治理配套机制，实现市场参与与政府监管的高效衔接和良性互动。

第三，拓宽黄河入海口地方政府部门与市场主体的信息共享路径。在黄河入海口多元主体协同治理实践中，地方政府的执法效率较低、职能衔接不畅，原因之一在于市场主体作为被执法的对象对黄河入海口水污染治理情况不了解，同时，关于污染物排放与治理数据公开的法律规定尚未得到有效落实。《指导意见》提道：“排污企业应通过企业网站等途径依法公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况，并对信息真实性负责”，即建议地方政府监管部门与大数据局合作，在传统水情监测平台的基础上引入AI算法与大数据技术，构建黄河入海口企业污染物排放信息共享平台，并将政府水污染治理记录与企业排放数据整合于电子平台，供市场主体查阅并由上级部门进行监管，以实现政府部门与市场主体的衔接与配合，提高黄河入海口水污染治理效率。黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制具有复杂性和复合性，仅仅依靠政府部门与黄河流域管理机构无法完全实现水污染治理的目标，而实现黄河入海口水污染治理数据与企业排放数据的连通既有利于激发市场主体自主治理的活力，也是克服黄河入海口跨区域、跨部门、多主体协同治理问题的有效手段。要使市场主体在黄河入海口水污染多元主体协同治理过程中实现从污染者到保护者的角色转变，不仅需要改变市场主体对于水污染治理社会责任的态度与认知，而且还需要进一步落实针对企业排放行为的激励、惩处和信息共享机制，倡导保护合法企业的良性发展，形成完善的黄河入海口水污染多元主体协同治理市场主体参与机制。

（二）拓宽公众参与法律规制的范畴

公众参与机制要求坚持平等、公开、广泛和便利等基本原则，从而能够提高社会公众参与环境保护活动的积极性。黄河入海口水污染治理公众参与机制以公众在黄河入海口对水源涵养、水污染治理等环境修复与还原活动中的多环节参与为主要内容。我国塔里木河流域水污染多元主体协同治理法律规制的经验表明，公众参与机制的出发点是从水污染治理的持续性出发，通过经济调节和政策调节两大手段来平衡不同水生态系统的关系、水污染治理与经济建设的关系、政府管理与公众环境权的关系。因此，可通过以下三条路径积极探索拓宽黄河入海口水污染治理公众参与法律规制范畴的可能性，构建黄河入海口生态环境共同体，在统一规划的指导下实现地方政府部门水污染治理与公众知情权、参与权的高度协同。

第一，通过建立健全黄河入海口水污染治理公众参与机制，提升黄河入海口水污染多元主体协同治理体系的稳定性、持续性和高效性。《黄河保护法》第104条第1款规定：“国务院有关部门、黄河流域县级以上地方人民政府有关部门、黄河流域管理机构及其所属管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构按照职责分工，对黄河流域各类生产生活、开发建设等活动进行监督检查，依法查处违法行为，公开黄河保护工作相关信息，完善公众参与程序，为单位和个人参与和监督黄河保护工作提供便利。”地方立法者需以现有地方性法规中公众参与机制的相关规定为基础，从黄河入海口水污染治理的实际需求出发，开展公众参与平台的设计工作。其一，拓宽黄河入海口水污染治理信息公布路径，加强与水污染治理相关专家、学者、实务界人员的联系，充分调动多元主体的积极性，将群众的经验智慧融入政府决策；其二，进一步提高社会组织、公众及第三方机构的水污染治理参与积极性，形成以政府为主导、以企业为主体、社会组织和公众共同参与的水污染多元主体协同治理体系。

第二，黄河入海口水污染公众参与机制应当以权威法律法规为指导、以提高执法效率为目的、以科学严谨的态度进行黄河入海口水污染公众参与法律规制，为生态文明建设保驾护航。公众的生态权益是一切水污染治理法律法规、政策的出发点和落脚点，公众既是水污染治理的直接受益者，也是水污染治理的实际参与者，将公众纳入黄河入海口水污染治理体系具有重大意义。笔者建议，在省市两级设立黄河入海口水污染治理公众委员会，将环境保护主管部门与民政部门作为公众参与机制共管主体，同时，引入第三方机构作为水污染治理公众参与协调机构，引导社会公众积极参与黄河入海口水污染治理活动，充分发挥地方多元主体的积极性与主动性，将传统的政府管理逐渐转向多元主体共管共治，真正将水污染治理公众参与机制落到实处，造福公众，实现黄河入海口水污染多元主体协同治理。

第三，提升黄河入海口水污染治理数据一体化水平，推动政府与公众环境标准互认、水污染治理和环境监测结果的公开，切实提升黄河入海口水污染治理数据信息的共享水平。《黄河保护法》第15条规定：“黄河流域统筹协调机制统筹协调国务院有关部门和黄河流域省级人民政府，建立健全黄河流域信息共享系统，组织建立智慧黄河信息共享平台，提高科学化水平。”据此，笔者建议组织黄河入海口地方人民政府环境保护主管部门负责人共同开发黄河入海口水污染治理服务平台，政府、公众及环境保护组织共享水污染治理经验，克服执法困难，确保黄河入海口流域和海域水污染治理标准的一致性，保证水污染治理信息与公众的及时共享，以确保黄河入海口水污染公众参与机制的设置符合实际需求。同时，根据公众服务平台数据和黄河入海口水质变化情况高效预防突发性自然灾害，减少人民群众因洪涝、水污染等问题造成的损失，增强地方政府部门对于突发事件的应对能力，积极探索构建符合黄河入海口实际治理情况的突发水污染事件应急处置技术体系，为保障公众健康和水生态环境安全提供有力支撑。建立健全黄河入海口水污染治理服务平台，及时向公众公布水污染协同治理信息，激发公众自主治理的热情，强化多元主体的参与，充分吸引社会资本的投入，减少地方政府因水污染治理而带来的地方财政压力。充分发挥非政府主体特别是环境保护组织、学界专家的知识技术优势，尽可能地提升流域海域一体化水污染治理的效果，带动地方多元主体自觉参与水污染治理的积极性，从而为持续改善水环境质量和推进新时代生态文明建设提供长效政策机制，开启美丽中国建设新篇章。

（三）明确黄河流域管理机构应然的法律地位

黄河入海口水污染多元主体协同治理面临的最大困境在于流域与海域的发展具有整体性和系统性，需要结合环境、水利、经济等多重要素作共同考量，然而，黄河入海口水污染治理涵盖的流域治理与海域治理分别由流域管理机构和海洋管理局主管，两者的治理风格存在较大差异。而黄河入海口多元主体协同治理涉及政府、公民、企业、环保公益组织等不同主体，多元主体间的配合与协同具有复杂性和多层次性。由此可见，在黄河入海口水污染多元主体协同治理的法律规制中，仅由地方政府部门平等协作地进行水污染治理是低效且不科学的，因而明确黄河流域管理机构的统筹管理法律地位既是多元主体协同治理体系构建的迫切需求，又是生态文明建设的应有之义。《黄河保护法》第28条规定：“黄河流域管理机构统筹防洪减淤、城乡供水、生态保护、灌溉用水、水力发电等目标，建立水资源、水沙、防洪防凌综合调度体系，实施黄河干支流控制性水工程统一调度，保障流域水安全，发挥水资源综合效益。”在黄河入海口水污染治理过程中，应明确流域管理机构应然的法律地位，厘清其与地方政府部门的权责分配是黄河入海口水污染多元主体协同治理体系构建的关键路径，可从三个方面予以完善。

第一，在流域管理与区域管理相结合的基础上，深化对黄河流域管理机构在黄河入海口水污染治理中的职权分配、法律定位和责任归属等问题的研究和探索。目前，其他国家的水污染治理体系逐渐呈现出由地方分治到央地共治、由分散治理转向集中治理的趋势，流域管理机构在其中发挥了统筹协调的重要作用。例如，澳大利亚联邦政府依据《墨累—达令河流域协议》成立了墨累—达令河流域机构，实现了墨累—达令河全流域水污染的统筹治理与水资源的高效利用。为了克服连通水系统难以进行流域和海域协同污染溯源的弊端，《黄河保护法》赋予黄河流域管理机构以统筹、监管、协调的职能，旨在实现黄河入海口水污染治理的央地共治。然而，实践中，由于流域管理机构的法律定位是水利部下属的派出机构，因此难以对地方人民政府部门的实际执法进行高位指导与协作沟通。为了更好地实施黄河入海口流域和海域水污染协同治理工作，笔者建议从立法维度改变黄河流域管理机构事业单位的性质，进一步明确其归属和地位，并赋予其适当的职责。具体而言，由黄河流域管理机构作为高位统筹机构负责黄河入海口水污染治理的监测标准、宏观政策、关键方案的制定，对根本性、长远性、大局性的水污染协同治理任务进行部署，局部涉水事项的执行由黄河流域管理机构及海洋管理局配合地方政府部门实施。

第二，明确黄河流域管理机构在黄河入海口水污染治理中的主导定位，完善与地方政府部门的协作机制。黄河流域管理机构及其下属单位作为水利部的派出机构，在我国水资源管理体系中占据重要地位。有效的协作机制是黄河流域管理机构有效统筹黄河入海口水污染治理体系的重要前提。如果缺乏明确的协作机制，就往往会导致利益相左的府际政府部门难以顺畅地处理流域、海域的水污染事件的发生。而黄河流域管理机构作为弥补目前条块分割水污染治理模式的重要“联结点”，其高位统筹的管理模式与协调机制可以将具有独立地方利益的水污染治理子系统进行有效联结，既可以避免因地方政府各自为政所导致的水污染治理的割裂状态，也为区域公共事件的解决提供了可能的途径。因此，笔者建议着力构建以黄河流域管理机构为主导、地方政府部门积极配合的黄河入海口水污染治理执法协作机制。通过高层联席会议制度合理划定黄河入海口水污染治理执法战略的范畴，将地方国土空间规划、区域经济发展规划与水污染治理执法规划进行囊括与统筹，将相关联的企业排污监测技术发展要素、地方经济建设要素、生态环境保护要素统一纳入前瞻性的设计当中。黄河流域管理机构应通过日常议事制度及时地介入地方政府部门在水污染治理执法过程中出现的困惑与权力纠纷，进而形成制度化、便捷化的执法信息沟通和资源共享平台。

第三，明晰在黄河入海口水污染协同治理体系中黄河流域管理机构的统筹管理责任。《黄河保护法》应明确划分黄河流域管理机构的直管与共管事项，有效避免权责交叉不清等问题。对于直管事项，行政机关履行行政管理职能的重要条件之一就是具有充分的财政保障和独立的执法权限，尤其是对于负有高位统筹与监督职责的黄河流域管理机构而言，如果在执法权限和财政资金方面完全依附于上级机关，则会使其在地方上难以充分发挥其应有的监督职责。因此，应进一步提高黄河流域管理机构的法律定位，赋予其独立的行政执法权与财政权。对于共管事项，黄河流域管理机构应成为地方政府关联部门的联结点，并与地方政府共建协作平台。例如，在对黄河入海口水污染违法行为查处的过程中，一般由不同的执法机构配合黄河流域管理机构进行处理，如环境保护主管部门负责对重大涉水违法事件的查处工作，渔政部门负责对非法捕捞行为的处罚。在此基础上，由黄河流域管理机构建立部门联合执法机制，整合多部门执法资源，提高执法人员的专业能力和联合执法效率。明确区分黄河流域管理机构对于共管与直管事项的管理责任，既能够加强对地方政府水污染治理的统筹协调和考核问责，也是推行“河长制”的题中之义。

结语

黄河入海口水污染多元主体协同治理法律规制作为我国生态文明建设的关键环节，其治理成效对我国国际地位的提升具有直接影响，无疑是我国生态文明建设的重要任务和核心内容。陆海统筹理论包含了科层制管理模式所不具备的社会理性，其内涵是在协调好多元主体生态利益的基础上，跨越陆地与海洋分而治之的惯性思考模式，构建高效稳定持续的多元主体协同合作体系。面对黄河入海口水污染多元主体协同治理的诸多困境，需要在陆海统筹理论的指导下，优化水污染治理法律规制路径，着力提升水污染地方立法的质量，通过完善多元主体参与机制实现黄河入海口水污染多元主体协同治理体系的持续、稳定运行。目前，黄河入海口水污染多元主体协同治理法律制度存在市场主体参与法律规定落实缺位、公众参与法律规制与客观现实疏离、黄河流域管理机构法律关系与功能定位受限等多种问题。针对黄河入海口水污染多元主体协同治理的制度困境，应厘定市场主体参与的法律法规落实路径、拓宽公众参与法律规制范畴、明确黄河流域管理机构应然的法律地位。

注释（略）

参考文献（略）

国家社科基金重大项目“流域和海域环境协同治理的机制与路径研究”（编号：22&ZD107）。
本文载于《内蒙古社会科学》2024年第5期

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAwMzQyMDk2Ng==&mid=2247485778&idx=1&sn=30ee0877ec64472168f28742730460f2

内蒙古社会科学编辑部

《内蒙古社会科学》是内蒙古自治区社会科学院主管、主办的综合性社会科学学术双月刊，现为国家社科基金资助期刊、中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学综合评价AMI核心期刊、RCCSE中国核心学术期刊。