《内蒙古社会科学》| 管金平 | 我国民生物资价格干预法律制度的重构

学术 2024-09-09 17:09 内蒙古

我国民生物资价格干预法律制度的重构

管金平

曲阜师范大学法学院，山东日照 276826

管金平：男，曲阜师范大学法学院教授，硕士生导师，法学博士。

摘要：我国民生物资价格法律制度规定的干预措施主要有价格直接干预措施、价格间接监管措施、价格整体调控措施。我国的民生物资价格干预措施存在的缺陷：价格直接干预措施对于稳定民生物价的功能有限、手段迟滞；价格间接监管措施在实践中存在权力扩张干预的倾向，其合法性边界较为模糊；价格整体调控措施存在以“管”代“调”的倾向，具有导致“政府失灵”的潜在风险。未来应当从以下几方面进行法治重构：通过健全程序控制，强化价格干预措施的制衡程序；明晰价格干预边界，对价格监管措施的要件与边界的合法性进行审视；重视市场供需关系，对《中华人民共和国价格法》集中定价的范围和使用进行限制，完善相关法律对于市场化调节的规定。

关键词：民生物资；价格法；价格干预；价格执法

保障民生是政府经济干预活动的重要目标。近年来，受流行病疫情、自然灾害、经济形势波动等情势的影响，政府频繁通过对市场进行价格干预的形式确保民生物资的价格稳定和充分供应。一般认为，民生物资是指公民日常维持其生活所必需的物资，如基础农产品、重要食品、生活类公共事业用品等，以及在自然灾害、公共卫生事件、经济危机乃至战争等特殊时期具有重要民生价值的物资，如防疫、能源、酒店、交通等产品或服务。与一般市场物资相比，民生物资关涉更多的社会公共性议题，公众对民生物资价格水平的变化更为敏感，若完全由市场供求关系决定其价格涨跌，可能会诱发公共风险，由此凸显了政府干预的必要性。在2020年“新冠疫情”期间，国家市场监管总局连续7次集中公开价格违法典型案件共计42件，案件中涉及农产品、消毒水、口罩等民生物资。2021年，河南因暴雨发生水灾期间，当地政府亦通过严管酒店、租车价格上涨的做法，有效地维护了灾害期间的公共秩序。在2023年五一节假期前后，淄博市政府通过严格的价格干预确保本地酒店、餐饮、客运等服务物价稳定，为其赢得了极佳的口碑。然而，作为对经营者的标准化管制，价格干预要对市场行为进行直接的横加限制，超出正常范围的、不必要的价格干预行为可能会扰乱市场规律，违背国家干预经济的谦抑性原则。例如，2020年，湖北曾出现过某药店因购进口罩价格为0.6元/只，销售价格为1元/只，即被处4万余元罚款的极端案件。此案的经营者之所以受到处罚，是因为依照当地关于“哄抬物价”处罚的规范性文件规定的标准，购销差额超过15%即视为非法。以此标准推断，涉案口罩的售价只要超过0.69元/只即为违法，如此严苛的价格干预措施显然超出了必要限度，有过分干涉市场之嫌。

虽然国家对民生物资的价格干预行为具有保护公共福利和社会公益的目的，但在这一过程中亦会招致社会对价格执法合理性边界的质疑。实证研究表明，我国的价格干预措施近年来呈现出扩张态势，这当中存在着职能部门职权边界不清、违法行为认定要件模糊、对经营者行为引导不足等诸多问题。政府对物价不必要的横加干预可能使市场无法以准确的信号引导生产经营者的行为，也无法通过市场规律平抑供应需求，这有可能变相拉长紧急情况的持续周期，令民生物资的市场供需矛盾更加紧张。经济法负有对市场经济调控的任务，严格的管制片面强调经济法的管控职能而忽视其调节职能，如此不仅无法治理“市场失灵”，还可能导致“政府失灵”，进而违背国家设置价格干预措施的初衷。

因此，面对民生物资价格干预问题，民生物资价格干预法律制度应当是怎样的？如何有效克服“市场失灵”、避免“政府失灵”以实现法治？本文将针对这些问题展开讨论。

一、我国民生物资价格干预法律制度的基本结构

价格作为市场经济的指挥棒，反映了市场中的供需关系，是市场资源配置的重要风向标。从原则上讲，价格水平主要由市场供求关系予以自发调节，政府对价格的干预应当是谦抑、审慎的。然而，相较于一般物资而言，民生物资更易受供求关系紧张、公众悲观预期等因素的影响，进而造成资源挤兑的恶性循环。在这种个体理性导致整体非理性的情景下，市场规律自发调节就不足以满足保护公共利益和社会福祉的需求，此时应由政府采取适当的价格干预措施，以确保将价格波动维系在合理的区间范围内，这对于维护民生福祉、维持社会总体稳定具有重要意义。当然，政府此时采取措施对民生物资价格进行干预，属于特殊情况下的政府权力扩张。因而，在采取价格干预措施时，应当明晰这一行为的目的，通过适用比例原则，明确其干预的界限。

整体而言，我国价格干预制度主要由《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》两部法律法规组成，初步形成了由“直接干涉”“间接监管”“整体调控”组成的“三位一体”的价格干预法律制度体系。其中，“直接干涉”措施主要通过政府定价和政府指导价对民生物资的价格水平进行直接的、事前的干预；“间接监管”措施是在经营者实施不当价格行为时，通过市场监管执法的形式对民生物资的价格水平进行事后的、微观性的干预；“整体调控”措施主要通过宏观调控手段对民生物资的价格水平进行整体性的、宏观性的干预。

（一）价格直接干预措施：关键性民生物资的政府定价或政府指导价

《价格法》第18条规定：“对于与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品、资源稀缺的少数商品、自然垄断经营的商品、重要的公用事业和重要的公益性服务，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。”据此，政府对关键性民生物资的价格干预主要通过政府定价或政府指导价等直接干预的方式展开。

《价格法》将价格直接干预措施分为三个层级，分别是国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准的“中央定价目录”；省级人民政府价格主管部门在权限内制定，经本级人民政府审核、国务院价格主管部门审定的“地方定价目录”；市县级人民政府依据授权和定价目录制定的“地区政府指导价和政府定价”。在这三个层级中，纳入政府定价或政府指导价的物资范围主要涵盖强公益性、强公用性、强垄断性、强稀缺性和与国计民生相关的五类特殊商品及服务。通过梳理我国各级定价目录可知，当前我国对水、电、交通等公用事业或公共服务领域的民生物资适用较强程度的政府定价或政府指导价。这类政府定价或政府指导价是一种外在于市场的事前干预措施，这在一定程度上使市场要素流动远离市场调节，并不利于此部分商品的流通，因此，可在一定程度上引入市场机制对这部分物资的定价问题进行改革。

（二）价格间接监管措施：对涉及民生物资的不正当市场价格行为的监管执法

相较于政府指导价或政府定价而言，价格间接监管措施是一种事后的价格监管执法手段，其在程序上更规范便捷、取得的成效更显著、存在的裁量空间也更大，因此受到政府的青睐。《价格法》与《价格处罚规定》均对经营者通过操纵市场价格实施的排除竞争、哄抬物价、诱骗交易、非法牟取暴利等不正当价格行为进行了限制，针对上述违法行为设置了三个层次的行政处罚措施，依次为责令整改、没收违法所得、处以违法所得5倍以下的罚款等。

从价格监管执法实践可知，我国价格执法更重视对民生物资领域中经营者的不正当价格行为的监管，这一特点在针对突发事件的应对时期表现得更为显著。在一些突发公共卫生事件时期，各级价格执法机构均开展了以查处哄抬价格违法行为为主的价格执法活动。为了提升价格监管的功效，还通过集中宣示等方式公开披露了一系列价格执法的典型案件。

实践中，地方政府通常采取颁布规范性文件的形式对商品价格进行干预，且这些规范性文件多表现出“一事一议”的特征。这使得监管行为表现出“阶段式、应急式、运动式”的特点，即在引发民生物资价格上涨的社会事件出现后，价格监管机构通过在短时间内作出有效的执法反应，并利用高强度的价格执法行为产生的震慑力，阶段性地遏制价格上涨。现实中，这种短期内的高强度执法能够在一定程度上缓解民生物资价格的快速上涨，但亦可能会忽视价格作为市场资源要素流动信号的作用，造成变相拉长物资短缺周期的结果，并不利于物价的周期性回归。

除了“阶段式、应急式、运动式”的价格执法活动外，实践中还存在一种软性的监管执法方式，即政府的价格约谈。《价格监督检查提醒告诫办法》规定，政府在重要商品或市场价格总水平可能出现剧烈波动时，可以对关键性的企业或行业协会采取约谈、告诫等非正式的价格监管执法措施。一方面，政府可以通过这些措施了解当前企业或行业存在的难点及诉求，协调后续措施的跟进；另一方面，采取这些措施释放了有效的价格监管执法信号，凸显出价格监管执法的震慑力。而企业在被价格主管部门约谈后，也可通过积极提高生产经营效率、压缩成本或推迟涨价计划等方式响应政府号召，从而避免民生物资发生大规模的价格波动，以平抑市场的供需矛盾。

（三）价格整体调控措施：对民生物资价格总水平的宏观调控

价格整体调控措施与直接干涉措施、间接监管措施相比，其手段更加柔和且调节周期更长。但不可否认的是价格整体调控措施的手段差异较大，主要可分为市场化调节和集中限价两个部分。

我国《价格法》第27条确立了价格的市场化调节措施，即“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”。例如，在实践中，每年春节前后，国家发改委均会会同有关部门开展中央储备冻猪肉的投放工作，仅2020年和2021年的春节前后就投放储备冻猪肉达27批次，共计59吨。在猪肉市场进入淡季后又会对猪肉进行收储，极大地缓解了猪肉因季节性消费和节日期间生产成本提升双重因素导致的市场价格波动。

相较于市场化的调节措施，《价格法》第30条、第31条则规定了“限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度”等集中限价的干预措施，这本质上是另一种形态的政府紧急定价手段。例如，2008年，政府为应对南方雪灾、汶川地震等自然灾害以及美国次贷危机带来的CPI持续高速增长，国家发改委发布了《国家发展改革委关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》，宣布对粮食、能源及其他重要商品领域进行提价申报和调价申报；而后又发布了《国家发展和改革委员会2008年第46号公告》，宣布以本日实际交易价格为限，对煤炭、电力行业采取最高限价措施，且相关限价措施实施至同年12月30日为止。重新审视2008年的集中限价措施，虽然这一手段短暂地降低了相关商品的市场价格，但是依然无法阻挡后续价格的报复性反弹，亦带来了较为严重的通货膨胀问题，在此之后，这一现象引发了我国经济学界的持续性讨论和反思。故此，在2008年之后，我国较少通过集中限价措施干预民生物资价格。考察这些价格干预的效果可以发现，相较于更尊重市场价格规律和供求关系的市场化调节措施，集中限价措施更有可能突破政府干预市场价格的正当边界，存在扰乱市场机制的潜在风险。

二、我国现行民生物资价格干预制度的缺陷

现代经济法的运行以应对市场机制的失灵为客观基础。政府实施的各类干预手段均以应对“市场失灵”为正当性基础，同时亦要确保其遵循比例原则，否则将有可能扰乱市场机制的自我调节功能，导致出现“政府失灵”的结果。价格干预法律制度亦应遵循这一原理，确保价格干预措施的正当性。然而，实证研究表明，当前“三位一体”的价格干预措施不可避免地存在一定的缺陷，一方面，可能存在应对“市场失灵”不利的问题；另一方面，亦存在干预权力不当扩张的风险，进而可能导致“政府失灵”的问题。

（一）价格直接干预措施：功能有限，手段迟滞

我国对民生物资价格的直接干预措施更偏重于公用事业范围内涉及自然垄断的部分，对于民生领域特别是民生物资的规制虽相对较少，但依然有所保留。当前《中央定价目录》的定价项目和定价内容共计13项，涉及民生领域的有2项。在民生领域，各省制定的地方定价目录主要集中在供水、供热、交通运输等领域。市场规律表明，价格作为体现市场需求和流动的指标集中体现了当下市场的供求关系，在分配资源、指导生产等方面发挥着无可取代的作用。从市场经济规律和完善市场经济发展的角度出发，政府不对市场进行价格干预是常态，干预则是一种例外,即政府定价、政府指导价本身并非市场化的价格生成方式。因此，在市场经济环境下，政府定价、政府指导价注定只是市场价格机制的一种有益补充，不得被滥用。唯有在民生物资出现严重供需失衡，并对公共福利和社会公益造成不利影响时，政府才对市场价格机制进行必要的干预。

综上而言，政府定价与政府指导价在抑制民生物资价格大幅波动方面的作用有待进一步商榷。作为一种事前治理手段，政府定价与政府指导价在涉及自然垄断的公用事业范畴内的作用相对显著，但在民生物资领域则收效甚微。这是由于自然垄断的公用事业领域垄断性较高，若无政府定价则可能对社会公益和公共福祉带来一定的负面影响。但在民生物资领域却恰恰相反，作为市场化程度较高的行业，其垄断性较低，强行进行政府定价不仅无法稳定物价，还可能破坏市场价格传导机制，进一步加剧供需紧张的局面。一方面，政府直接的价格管制使市场无法接收到来自价格的供需信号，同时打压了正常市场经济下通过价格波动引导企业理性决策的可能；另一方面，政府无法获知市场运行状态的全部信息，使政府定价难以真正反映物资的正常成本及其变动情况，极易造成资源错配和价格失真。即便政府有能力明晰市场成本，并对民生物资进行定价，其价格水平的制定过程也应遵守一定的程序性，且价格一旦确定，其修改和调整需要因应行政程序予以实施，这一过程可能与不断变化的市场状况相矛盾，因政府手段的迟滞而无法满足市场价格快速变化的需求。

综上所述，政府采取的直接价格干预措施在民生物资领域的保供稳价功能有限，这是由政府定价等直接干预措施的事前性、滞后性和程序性决定的。在当下的价格干预实践中，通过干预措施确定民生物资价格的行为在供热、交通运输等领域仍较为常见。这些价格干预行为表现出对适当性原则与必要性原则的背离，导致干预行为的效果不佳，如此不仅无法解决“市场失灵”的问题，还极有可能在短期内掩盖市场供求矛盾，使得市场无法恢复正常秩序，进而造成“政府失灵”，加剧供需矛盾、延长价格波动周期。

（二）价格间接监管措施：扩张干预，边界模糊

价格间接监管措施相较于政府定价等直接价格干预措施更为温和，也更符合市场运行规律。但在实际执法过程中，价格监管执法活动不可避免地存在着干预边界模糊、执法权限扩张的潜在风险，其中对“哄抬价格”违法行为的干预尺度问题表现得尤为明显。

从我国价格监管执法的实践看，一些经营者单方面实施的价格上涨行为，有可能招致因被视为“哄抬价格”而受到查处的后果，在社会因自然灾害、流行病疫情等原因而进入紧急状态时，这一问题表现得尤为突出。从法律文义上看，“哄抬物价”并非“单纯的价格上涨”，“单纯的价格上涨”可能是经营者在市场供求关系和市场成本下对自身定价进行的真实合理的反应，并不必然违法；而“哄抬物价”是指经营者对自身定价有串联、散布捏造不实信息和囤积居奇等助推价格上涨的行为。但在我国的价格执法实践中，将商品的“价格上涨”等同于“哄抬物价”行为予以查处的实例屡见不鲜。

对比《价格法》《价格处罚规定》《市场监管总局关于查处哄抬价格违法行为的指导意见》等规定的前后变化可知，针对“哄抬价格”行为的执法尺度不断提高，针对“价格干预”的行政职权呈现出不断扩张的态势。根据《价格法》第14条第1款的规定，“捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的”行为构成“哄抬价格”的违法行为。而《价格处罚规定》第6条第1款、第2款进一步明确了《价格法》第14条第1款的规定，将“捏造、散布涨价信息，扰乱市场价格秩序的”和“除生产自用外，超出正常的存储数量或者存储周期，大量囤积市场供应紧张、价格发生异常波动的商品，经价格主管部门告诫仍继续囤积的”明确为“哄抬物价”的认定标准。这一标准原本是处在合理范畴当中的，并没有将“价格上涨”等同于“哄抬物价”，但在后续的《国家发展改革委关于界定哄抬价格违法行为有关问题的复函》、《指导意见》等规范性文件规定和相关价格执法的实践中打破了“价格上涨”不等于“哄抬物价”的认定逻辑。《国家发改委复函》第1条规定，“生产成本或进货成本没有发生明显变化，以牟取暴利为目的，大幅度提高价格的”和“在一些地区或行业率先大幅度提高价格的”均被明确认定为“哄抬价格”。《指导意见》第1条第3款第3项则规定“在成本未明显增加时大幅度提高商品价格，或者成本虽有增加但商品价格上涨幅度明显高于成本增长幅度的”均被纳入到“哄抬价格”违法行为的查处范围；而第1条第1款第4项则将“散布信息含有‘即将全面提价’‘涨价潮’等紧迫性用语或者诱导性用语，推高价格预期的”纳入到“哄抬价格”违法行为的认定范畴当中。此类规范性文件将单方面涨价、提高价格预期等行为认定为“哄抬价格”行为的做法，本质上是对《价格法》《价格处罚规定》授予的价格行政执法权限的突破，这在实质意义上降低了“哄抬价格”违法行为的认定标准，缺乏合理的上位法依据。

受上述指导意见的影响，各省份价格主管部门更多地通过规范性文件和“阶段式、应急式、运动式”的价格执法行为扩大了对市场价格干预的边界。通过对各省份在“新冠疫情”防控期间发布的相关通知及指导意见的整理和比对，可以发现各省份的执法标准差异较大。最为严苛的当属鄂市监竞争3号、云市监办发4号和冀市监发30号三份文件，规定了基准日后购销差价率或差价也需与基准日前相符，而浙价电31号、鲁发改价格58号及东北三省的通知规定了进销差价率不得超过15%~35%。诚然，各地价格水平不同导致进销差价或差价率存在差异是必然的，但各地差异过大、认定标准不统一、执法宽严程度存在差异导致各地出现价格执法混乱、判罚标准不统一的现象不利于民生物资在全国范围内的合理流动和全国统一大市场的建设。同时，设立基准日作为价格认定标准，这在事实上忽视了在特殊时期诸多商品生产成本上升的现实及社会心理需求的变化。由于在特殊时期生产、人力等成本上升，加之物资、人力及资金流动风险提高，若无较之平常更为显著的利差，则生产者会做出将物资向风险水平更低处流动的决策，从而可能会进一步扩大特殊地区的民生物资缺口。且“严苛的执法”会显著提升经营者的经营风险，致使其提供商品的动力不足，从而进一步加剧供需矛盾，进而延长民生物资供求不平衡的周期。

除此之外，在政府的“价格约谈”行为中，也出现了不同程度的权力扩张现象。价格监管约谈作为一种行政指导行为，应当是对企业的引导、告诫和提醒，但在实行过程中，政府约谈异化的现象非常明显。当被约谈对象基于不同原因不接受约谈协议时，有关部门往往通过施加隐性处罚来促成约谈目的的达成，或者在指导意见中将约谈作为一种行政处罚行为以减损被约谈者的权利，使市场主体丧失权利救济的途径。

（三）价格整体调控措施：以“管”代“调”，难控风险

价格整体调控措施的意义在于政府通过市场化手段参与市场调节，平抑市场价格波动。但在实践中，政府更倾向于通过直接的价格管制固定相关民生物资价格，本质上使用的是行政强制手段而非市场手段，这就忽视了经济法的调节职能而过度强化了管控职能，严重违背了市场规律，存在长期的经济风险。虽有《价格法》第27条规定的重要商品储备和价格调节基金制度以及《中华人民共和国价格管理条例》第11条中“国务院有关业务主管部门、地方各级人民政府应当掌握市场商品价格信息，通过国营工商企业、物资供销企业、供销社组织货源，参与市场调节，平抑市场商品价格”的规定作为价格整体调控措施实施的支撑条件，但在具体实施民生物资价格整体调控措施的过程中，这些手段除在粮食、肉类等基础农产品领域有所体现外，其他领域并不多见。

事实上，即便是在基础农产品领域，一旦出现多重因素叠加导致的强烈价格波动，各级政府也会偏好于采取强制色彩明显的行政措施，市场化的调节手段则趋于被边缘化，而这种强制性的手段在实践中往往会产生较为明显的遗留问题。例如，2008年国家发改委通过《国家发展改革委关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》在农产品等领域实施的“调控”，本质上是通过固定民生物资价格的方式进行的临时性政府定价，这一手段虽在短期内使粮食价格有明显的下降，但在此之后，在市场规律的支配下价格不仅重新反弹，而且迎来了一次较为显著的通货膨胀。这不仅不符合价格整体调控措施设立的初衷，还受到了市场规律的反噬，带来了新的风险。

通过对整体调控措施的适用范围进行分析发现，集中限价措施的适用范围远大于市场化调节措施，《价格法》第30条将整体调控措施的适用范围划定在“重要商品和服务”当中，而《价格法》第27条和第29条划定的范围则针对重要农产品，不难看出，立法于实践过程中对市场化调节机制的重视程度依然不足。从法律文件层级与数量上更能看出我国对价格市场化调节和价格管制与执法的差异，与价格管制和执法的实施依据相比，仅有《价格法》第27条和《价格管理条例》第11条作为价格市场化调控措施和价格宏观干预措施的法律依据，而针对价格管制和执法的法律依据则在行政法规、规范性文件中多有体现。

概而言之，针对民生物资的价格干预制度应当保障社会福祉和经济效率的均衡态势，这对政府市场化干预民生物资价格的能力提出了极大的挑战。而当前价格总体调控措施对价格管控措施的倚重和市场化干预措施法律配套的缺失使得市场化的调节手段和管控手段完全分离，进而阻碍了二者在相互结合的情况下对市场进行有效调控，导致社会福祉和经济效率的均衡态势未能达到帕累托最优状态。我国是以公有制经济为主体的社会主义国家，政府通过设立和运营国有企业深度参与到社会生产经营的活动当中，进而通过物资供销企业、供销社等相关国有企业，运用市场化手段组织货源对市场进行引导。然而，当前政府在民生物资的价格整体调控上依然存在行为偏好与思维惯性，热衷于以“管”代“调”，缺乏市场思维，而在这一思维模式的影响下容易出现政府越位的情形，甚至会导致其调控效果适得其反。

三、我国民生物资价格干预制度法治重构的具体路径

若以1998年《价格法》正式实施为肇始，我国民生物资价格干预制度已经运行26年之久，期间未经历任何实质性的修改，仅通过一些补充性的法规、规章、规范性文件予以微调和补充。但当前我国对市场规律的认知、政府能力的发展、市场发展的成熟度等均与20世纪90年代不可同日而语。因而，当前我国民生物资价格干预制度存在调整重构的必要，以“管”代“调”、扩张干预、手段迟滞的现象不但缺乏相应的法理基础，而且无法达到实施价格干预措施的目的。因此，我国民生物资价格干预制度的法治重构应当从三个方面展开。首先，针对商品价格的直接干预措施，应通过健全控制程序确保调整范围与价格水平。其次，针对商品价格的间接监管措施，应明晰措施干预的边界，明确哄抬物价的行为要件，规范价格约谈行为。最后，针对价格整体调控措施，应重视供求整体平衡，保障政府政策工具的充足。

（一）价格直接干涉措施：健全程序控制

作为一种事前干预措施，政府定价与政府指导价对民生物资保供稳价的效用与对强垄断的公用事业相比十分有限。因为肆意扩张各级定价目录范围不仅无法取得预期的成效，还会加大市场失灵的风险。所以，政府应尊重市场价格规律。一方面，对定价目录中的物资进行合理性审查，从定价目录中剔除不满足条件的物资，使其由市场规律进行定价；另一方面，健全程序控制机制和形式，对于保留在各级定价目录中的物资，仍可通过健全程序控制的形式确保政府定价、政府指导价的正当性和合理性。

当前，《价格法》第22条和第23条规定了政府定价、政府指导价的成本调查和听证会制度，《政府制定价格行为规则（修订征求意见稿）》第8条规定，“定价机关制定价格，应当履行价格调查、成本监审或者成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、作出制定价格的决定等程序”，但这些规定过于空泛，且缺乏制衡机制。在政府定价领域，提出定价程序启动的主体均为政府或相关企业，消费者、经营者等市场主体缺乏定价程序启动的权利，这明显是不合理的，而在定价成本审核领域，虽有规定涉及消费者、经营者知情权和参与权的保障问题，但具体的落实状况并不尽如人意。对此，应当致力于从两个方面对此予以完善：首先，在定价程序启动方面，应当赋予以消费者协会为代表的消费者权益保护机构申请程序启动的权利，进而得以对定价程序启动进行适度的合理性及合法性审查；其次，在后续程序完善过程中应当引入强制性的成本监审制度，将价格主管部门的内部成本调查、第三方机构审核相分离，确保成本审核能够独立、强制运行。

（二）价格间接监管措施：明晰干预边界

1.价格监管的边界限定在针对民生物资的价格监管执法行为中，应当明确针对“涨价型哄抬价格”违法行为的执法边界。只有在出现自然灾害、流行病疫情、战争等突发事件时期，才有干预此类违法行为的必要，并且在社会的一般时期，不适宜将单纯的涨价行为纳入“哄抬价格”行为的标准内予以查处。事实上，在《中华人民共和国反垄断法》中，亦有针对涨价行为的规定，根据该法第22条的规定，必须由具有垄断性地位的企业“以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品”才能够达到违法标准。原因在于，在社会的一般时期，对市场主体而言，在生产成本和供需关系变化的前提下自主调整价格符合经济学中“理性人”的假设，且消费者在此时不会存在悲观预期，故而此时的市场定价是由市场自主生成且承担相应后果的，不应以“哄抬价格”等名义对其进行价格执法，若此时绕过《反垄断法》而径直适用《价格法》第14条的规定，那么实质上是以行政手段剥夺了市场自主定价的权利，这种不必要的过度管制不利于市场要素的流动，是对市场机制的袭扰。

当然，这也并非完全否定《价格法》第14条的规定，此条规定仅在应对突发事件时有效，当民生物资出现供需失衡或公众悲观预期导致的决策非理性化时，政府才有必要通过强制手段提高经营者相应的价格义务，进而保障社会福祉。申言之，在常态情形下，《价格法》第14条给经营者添附了不必要的义务，但在特殊时期，基于确保民生物资价格稳定的考虑，本条规定又存在规制力度不足的缺憾。因此，笔者认为，可直接删除本条规定，使常态情形下的价格监管直接适用《反垄断法》等其他一般规定，同时，需另增设专门适用于特殊时期民生物资价格干预问题的相关条款，为政府的相关干预行为提供更为明确的法律依据。

2.“哄抬价格”的要件重塑依据《价格处罚规定》第6条的规定，“哄抬价格”存在“捏造、散布涨价信息”“囤积造成市场供应紧张”两种形态，其中的共性是利用自身掌握的信息或物资的垄断达到扭曲价格的目的，前者是经营者对社会形成的信息垄断进行“哄抬物价”的行为，后者则是对民生物资本身的垄断扭曲市场供需关系，从而“哄抬物价”的行为。由此可见，该规定存在相应的合理性与合法性。然而，《指导意见》却对《价格法》与《价格处罚规定》进行了较大程度的扩张，设立了“大幅度提高价格”“明显高于市场价格”等标准，这些标准“由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶意、商品种类和违法行为的社会危害程度等因素，在案件查办过程中结合实际的具体情况予以认定”，由此赋予价格主管部门极高的自由裁量权。

综上而言，今后应进一步细化上述认定标准，在执法实践中，以突发事件的发生为界限，针对“在成本未明显增加时大幅度提高商品价格，或者成本虽有增加但商品价格上涨幅度明显高于成本增长幅度”的行为，前后对比涉案经营者的实际销售价格，重在考量是否存在大幅度涨价的行为。且在这一认定幅度中，允许经营者拥有一定涨价的权利，保障在特殊时期民生物资能够受到价格波动的吸引从而更加高效地解决物资波动的问题。在对商品大幅度涨价行为的认定上，经营者需出具证据证明商品涨价是基于其成本的波动，杜绝通过简单对比进价额与销价额比例的方式进行执法的错误行为。事实上，早在2010年，国家发改委制定的《关于市场价格异常波动时期价格违法行为处罚的特别规定（征求意见稿）》即在这方面进行了制度创新，其中第5条拟规定，对于在突发事件应对时期“经营者的产销或者进销差价额超过正常时期差价额一倍的”即属于价格违法行为。一方面，该规定兼顾了生产经营者在特殊时期成本波动和盈利需求的变化，激励了生产经营者向民生物资供求失衡的地区提供物资；另一方面，该规定对民生物资的价格波动区间做了相应规定，为遏制民生物资价格的无序上涨提供了执法依据。然而，该规定在征求意见后并未正式实施。笔者认为，今后有必要采纳这一规定，将其作为突发事件应对时期厘定涨价行为是否违法的重要边界。

3.价格约谈异化的纠正由于制度建设的不足，价格约谈制度在实践中存在一定的异化倾向，有时会成为变相的强制执法。当前《价格监督检查提醒告诫办法》将价格约谈的主体设定为国家发改委，但并未明确规定省级机构能否采用这一措施，而从各省价格条例等法律文本看，各省相关部门亦获得了价格约谈的权限。虽然这能够很好地补充《办法》中约谈主体单一产生的不足，但同时也产生了主体异化的可能，因此，可以通过将《办法》纳入相关部门规章使中央及省级价格主管机构获得约谈权限，保障约谈主体的适格。

“约谈”作为一种行政引导行为，应当明确其为价格主管机构与市场主体间的平等对话协商机制，通过震慑前置和服务前置更好地达到干预民生物资价格的目的。然而，当前各级法律法规对于约谈程序和救济方式的规定存在缺失，且没有法定程序对市场主体的权利进行保障。行使权利的前提是存在有效的权利救济路径，因此，应当在部门规章中明确约谈程序及约谈救济途径，强化约谈的法定性，降低约谈行为的随意性，为民生物资监管服务提供相应的保障。

（三）价格整体调控措施：促进供求平衡

在价格整体调控措施领域存在的最大问题是“以管代调，风险难测”，这一问题本质上仍然是过度依赖行政强制措施，而忽视了价格作为市场信号能够促进商品供需平衡的作用。虽然行政强制措施能够在短期内取得一定的成效，但措施实施之后的风险是无法被有效预测的。

市场需要政府通过宏观调控稳定市场价格的总水平，但《价格法》第30条、第31条和第32条所规定的集中限价干预措施存在过度干预市场供求规律的嫌疑。如前文所述，2008年，国家发改委要求粮食、能源、电力进行提价申报或提价备案，且相关措施延续至同年的12月30日。在这一时期，企业无法通过价格传导机制进行决策或决策的落地周期过长，导致企业无法根据市场价格进行合理定价，且从措施实施的效果看，在本次集中限价过程中，虽然民用物资的价格在短时间内得到了控制，但在措施解除后的次年1月，在全国工业品出厂价格同比下降3.3%的背景下，CPI反而同比增长了1%。这说明集中限价只是在短期内抑制了市场的涨价需求，致使价格无法体现出市场真实的供需关系，扰乱了市场供求规律。因此，在针对市场价格总水平的调控中，应当减少对《价格法》第30条、第31条和第32条规定的集中限价措施的适用，将重心放至对民生物资的储备和价格总水平的监测上，待发生供求失衡时，通过向市场投放重要物资平衡供求矛盾，进而实现价格的稳定。

事实上，近年来，我国在针对市场价格总水平的市场化宏观调控的实施措施方面已经积累了丰富的经验，尤其针对农产品保供稳价的问题实施的措施成效较为显著。但调控措施的适用范围狭窄、配套法规不足的情况尚未得到相关部门的重视，这在一定程度上导致了市场化价格水平调控措施法治化程度不足的问题。当前，关于我国市场化宏观调控措施的规定仅有《价格法》第27条、第28条和第29条以及《价格管理条例》第11条的部分内容，相关规定将法律适用范围局限于重要粮食商品这一传统重点民生物资领域，但对于其他民生物资并未作相应规定。考察实践情况可知，我国针对小麦、猪肉等民生物资的市场化价格干预成效显著，市场化的干预措施不仅有效避免了“谷贱伤农，米贵伤民”的情况出现，亦提高了相关民生物资的生产效率和生产积极性。因此，在总结我国市场化宏观调控措施经验的前提下，应针对《价格法》集中定价的范围和使用进行限制，完善我国相关法律中对于市场化调节的规定，对适用范围、相应手段及监督进行适当扩充，保证政府政策工具的充足和完整。

结语

当价格无法引导市场资源有效流通时，社会稳定与公共福利均将受到极大的影响，故而民生物资的价格干预制度不能仅考虑对价格的管制，应当以维持民生物资价格总水平持续平稳为基础考量，对涉及强垄断的公用事业应当完善政府定价流程、强化成本调查，平衡公用事业的成本和价格。在不涉及强垄断公用事业的民生物资领域不应迷信政府定价将价格固定，而要完善市场化干预措施的配套制度。应当明晰价格执法的合法性、合理性，并使其符合比例原则，不应随意扩张价格执法边界，对于“哄抬物价”等违法行为的认定要件及相应标准，应当充分考虑市场运作因素，防止因过度执法导致的“政府失灵”。欲达成这一目的，应对我国民生物资价格干预制度进行法治重构，推动价格执法与价格干预行为的理性回归。

注释（略）

参考文献（略）

国家社科基金项目“我国突发事件应对时期紧急价格干预法律制度的运行与改进研究”（编号：22CFX007）。
本文载于《内蒙古社会科学》2024年第4期

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