在行政法律关系中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。 房屋对行政相对人而言一般属于较为重大的财产，且房屋具有保障居住权的属性，一旦被认定为违法建筑，将对行政相对人的合法权益产生较大不利影响。对当事人重大财产作出不利处理决定前，应当告知当事人有要求听证的权利，并通过法制审核员法制审核、经过行政机关负责人组织集体讨论决定。本案中，行政机关并未举示证据证明其对当事人拟作出限期拆除违法建筑决定书之前经过上述程序，故其作出的行政行为程序违法。
（2024）渝0241行初42号
原告刘某华。
被告酉阳土家族苗族自治县城市管理局。
原告刘某华不服被告酉阳土家族苗族自治县城市管理局限期拆除违法建筑一案，原告于2023年9月26日向酉阳土家族苗族自治县人民法院提起行政诉讼，重庆市第四中级人民法院于2023年11月22日作出（2023）渝04行辖138号行政裁定书，指定该案由本院管辖。本院于2024年4月18日受理后，于2024年4月24日向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2024年5月27日公开开庭审理了本案。原告刘某华及其委托诉讼代理人刘某、刘峥峥，被告的出庭机关负责人袁某军及委托诉讼代理人石某银、彭德兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2023年4月20日，被告作出渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》，认定原告擅自在某街道花园村3组于2008年修建的第4层砖混结构及2021年新修建的1层砖混结构房屋，属于《重庆市城乡规划条例》第九十六条第一款第五项规定的违法建筑，经执法人员现场测量估算，违法建筑面积约为135.16平方米，根据《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款规定，责令刘某华在决定书送达之日起5日内自行拆除，逾期未拆除的，将提请酉阳县人民政府强制拆除。
原告刘某华诉称，其合法拥有重庆市酉阳土家族苗族自治县（以下简称酉阳县）某街道桃花源村3组宅基地及地上房屋，2023年4月20日被告向原告作出渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》，认定原告上述房屋为违法建筑。原告认为被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》行政行为实体及程序均违法，严重侵害原告的合法权益。故原告提起行政诉讼，请求撤销被告作出的渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》。
被告酉阳土家族苗族自治县城市管理局辩称，一、答辩人作出的《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，适用法律正确。1.酉阳县不动产登记中心出具的查询结果载明原告房屋土地面积152.28平方米，建筑面积458.84平方米，不包括本案认定为违法建筑的135.16平方米。答辩人对原告进行了询问、现场勘验和面积测绘，查明了原告没有取得修建房屋的规划行政审批手续修建违法建筑的相关事实，包括违法建筑的修建时间、地点、房屋现状、面积、四至界限等。2.根据《重庆市城乡规划条例》第五十九条规定，原告建设住宅，应当办理乡村建设规划许可证及农用地审批手续。根据《酉阳土家族苗族自治县城乡总体规划》（2008-2020），原告建房之地属于酉阳县城镇建设用地规划范围，根据上述法律规定，应当取得规划行政许可，原告没有取得规划行政许可，建设行为违法。根据《重庆市城乡规划条例》第九十六条，原告修建的房屋属于违法建筑。二、答辩人作出的限期拆除决定程序合法。答辩人在调查处理过程中，给原告送达了《调查询问及现场勘验通知书》《违法建设执法行政处罚事先告知书》，依法告知了原告有陈述、申辩权和拟作出的行政处罚。依法送达了《限期拆除违法建筑的决定书》，告知了原告复议和诉讼的权利。综上所述，原告在酉阳县城市规划区建房，未取得建房规划行政许可，属于违法建筑，答辩人作为行政主管部门有权依法作出行政处罚决定书。答辩人作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内提交了如下证据材料：证据一，《调查询问及现场勘验通知书》及送达回执。证明被告向原告送达了通知书，告知原告相关权利。证据二，询问笔录及询问照片。证明被告执法人员向原告进行询问，告知了原告相关权利。原告对房屋的修建情况、四至界限、面积、办证情况作了回答，且承认购买他人土地修建房屋的事实。证据三，房屋信息查询结果。证明原告在酉阳县桃花源街道花园村3组修建房屋办理有产权登记，建筑面积456.84平方米，土地面积152.28平方米。证据四，现场勘验笔录及照片4张。证明被告对原告修建的房屋进行了现场勘验，三楼一底房屋一幢，另有一层平房，总面积592平方米，占地面积100平方米，建筑面积500平方米。证据五，《违法建设执行行政处罚事先告知书》及送达回执、送达照片。证明被告告知了原告相关违法建设事实，拟作出的行政处罚内容，告知原告陈述、申辩权。证据六，酉阳县城乡总体规划（2008年-2020年）。证明花园村3组即原告修建房屋之地属于酉阳县城市规划区。证据七，酉阳县委编委发〔2020〕6号文件。证明查处违法建设是被告的法定职责。证据八，渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》及送达回执、照片。证明被告对原告的违法建设行为作出停止违法建设、自行消除在建违法建筑的行政处罚。
原告质证意见为：不认可证据一至五的三性和证明目的，首先执法人员未出示工作证，且自称是房屋征收方人员；其次，所有照片反映工作人员作出处罚前并未依据规定全面调查，执法人员未形成全面的调查勘验报告，调查结果没有原告确认或无利益关联的其他人见证，房屋面积仅是将一层面积乘以4笼统计算；被告制作的现场勘验笔录，无法显示违法建筑的具体方位，被告认定的135.16平方米违建面积也并未在任何文书中指认和确定，笔录制作不符合法律规定，不具备证据要素，达不到证明目的；被告所作出的事先告知书依据不足，相关文书送达不符合法定程序。不认可证据六的关联性和证明目的。不认可证据七的三性。对证据八真实性无异议，不认可合法性、关联性及证明目的，其中送达回证不认可证据三性和证明目的，被告未依法留置送达。
原告在法定期限内提交了如下证据材料：证据一，原告房地产权证。证据二，渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》。证据一、二共同证明原、被告主体适格。证据三，案涉房屋照片。证明原告房屋修缮情况，并且对比周边房屋，对房屋进行修缮系当地普遍情况。证据四，渝规资依复〔2023〕626号《政府信息公开申请答复书》及附件。证明案涉房屋处于渝府地〔2022〕303号批复征收范围内，被告作出的违建认定系以拆代征。
被告质证意见为：对证据一真实性认可，关联性及证明目的不予认可。对证据二真实性、合法性认可，证明目的不认可。对补充证据三中照片真实性认可，证明目的不予认可。对证据四的真实性无异议，但与本案无关，达不到原告证明目的，不能证明原告建房行为取得规划手续。
经庭审举证、质证，本院对原、被告举示的证据认证如下：
原告举示的证据证明具有行政诉讼证据的真实性、合法性及关联性，但证据三、四不能达到其证明目的。
被告举示的证据中送达回证无受送达人签字，且被告举示的照片等证据无法证明其向受送达人送达了文书；询问笔录无被询问人签字认可，且被告未举示其他证据证明笔录记载内容属实。其他证据符合行政诉讼证据的三性，但是不能证明其作出被诉决定书合法。
经审理查明，原告刘某华系重庆市酉阳土家族苗族自治县某街道村民，刘某华（户）于2015年12月22日取得315房地证2015字第××号房地产权证，载明房屋楼层1-3层，土地使用权面积152.28平方米；该证所附户型图显示该房屋1层面积为152.28平方米，建筑面积共计456.84平方米（152.28×3）。2022年6月20日，重庆市人民政府作出渝府地〔2022〕303号《重庆市人民政府关于酉阳县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意酉阳县将某街道东流口村4组等4个村12个组集体农用地44.1341公顷连同集体未利用地0.0841公顷转为建设用地并予以征收。
2023年3月8日，被告执法人员作出《现场勘验（检查）笔录附图》，对案涉房屋进行面积测算，其中S1（4层砖混建筑物）面积为16.45×8.27×4=544平方米，S2（1层砖混建筑物）面积为7.2×6.7=48平方米，共计592平方米。2023年3月24日，被告作出《调查询问及现场勘验通知书》，通知原告在其案涉房屋处就案涉房屋修建情况接受询问，该通知书送达回证载明原告拒签。同日，被告作出《执法调查询问笔录》，被询问人为原告，签名栏注明拒签。2023年3月29日，被告作出《违法建设执行行政处罚事先告知书》，告知原告其修建的4层建筑物及该建筑物靠西修建的1层48平方米的建筑物，建筑面积共计592平方米，其中扩建的135.16平方米未获得建房和用地规划许可审批手续，属于违法建筑，拟作出限期拆除（回填）违法建筑的决定，并告知原告陈述及申辩的权利。该告知书送达回证载明原告拒签。2023年4月20日，被告作出渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》，认定原告于2008年擅自在桃花源街道花园村3组修建的第4层砖混结构及2021年新修建的1层砖混结构房屋，属于违法建筑，并责令刘某华在决定书送达之日起5日内自行拆除。该决定书送达回证载明原告拒签。原告不服被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》，于2023年9月26日提起行政诉讼，请求撤销被告作出的渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》。
庭审中，原告称2015年由相关单位组织进行风貌改造，案涉房屋四楼系风貌改造的结果。被告认可酉阳县曾经对房屋进行过风貌改造，但称即使案涉房屋进行过风貌改造但楼顶应当为尖顶，原告仍存在将尖顶改为平顶增加楼层的违法行为。
本院认为，综合本案各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为被告作出的被诉决定书程序是否合法、事实是否清楚。下面予以评述：
在行政法律关系中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。本案中，被告作出《违法建设执行行政处罚事先告知书》，即被告认为原告违反建设相关规定，经立案调查拟对原告作出行政处罚，故被告对原告作出的行政处理应当符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第五十八条第一款规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：……（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系；……。”第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：……（五）其他较重的行政处罚；……。”房屋对行政相对人而言一般属于较为重大的财产，且房屋具有保障居住权的属性，一旦被认定为违法建筑，将对行政相对人的合法权益产生较大不利影响。对当事人重大财产作出不利处理决定前，应当告知当事人有要求听证的权利，并通过法制审核员法制审核、经过行政机关负责人组织集体讨论决定。本案中，被告并未举示证据证明其对原告拟作出本案《限期拆除违法建筑决定书》前经过上述程序，故其作出的行政行为程序违法。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”按照前述规定，被告应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定依法送达相关法律文书。《中华人民共和国民事诉讼法》（2021年修正）第八十九条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”据此，本案中，被告应当依照上述规定送达《调查询问及现场勘验通知书》《违法建设执行行政处罚事先告知书》《限期拆除违法建筑决定书》等文书。被告送达上述文书的送达回证均载明受送达人拒签，在此情况下被告应当邀请有关基层组织的代表进行见证或者通过拍照、录像等方式记录送达过程。但从本案中被告举示的证据看，其送达《调查询问及现场勘验通知书》的送达回证没有见证人签字，且没有照片、录像予以记录，其提交的送达《调查询问及现场勘验通知书》当日的照片也无法看出向原告送达了该通知书；同时被告送达《违法建设执行行政处罚事先告知书》送达回证没有见证人签字，所附照片无法看出被告向原告送达了该告知书。综上，被告向原告送达文书不符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”据此被告应当举示证据证明其作出的决定认定事实清楚。因原告已经就案涉房屋取得房地产权证，被告应当在《违法建设执行行政处罚事先告知书》明确告知原告案涉房屋哪部分被认定为违法建筑，但被告作出《违法建设执行行政处罚事先告知书》中仅告知原告其修建的4层建筑物及该建筑物靠西修建的1层48平方米建筑物，其中扩建的135.16平方米未获得建房和用地规划许可审批手续，属于违法建筑，并未指出认定为违法建筑的具体范围。但被告在《限期拆除违法建筑决定书》，明确原告于2008年修建的第4层砖混结构及2021年新修建的1层砖混结构房屋，属于违法建筑，该事实在告知书中未进行明确。被告认定原告案涉房屋违法建筑面积为135.16平方米，从被告提交的证据看，被告认定案涉房屋总建筑面积来源于被告执法人员于2023年3月8日作出的《现场勘验（检查）笔录附图》记载的数据，其中4层砖混建筑物面积为16.45×8.27×4=544平方米，1层砖混建筑物面积为7.2×6.7=48平方米，共计592平方米，即被告认定案涉4层砖混建筑物每层建筑面积为约136平方米（16.45×8.27）；从315房地证2015字第××号房地产权证记载情况看，该房屋每层建筑面积为152.28平方米，房地产权证及被告测算的4层建筑物每层建筑面积认定不同。在被告认定案涉4层砖混建筑物每层建筑面积为约136平方米的情况下，其认定总建筑面积为592平方米（136×4+48），减去原告房地产权证记载建筑面积456.84平方米（152.28×3），以差值135.16平方米作为违法建筑面积。但从被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》认定情况看，被告认为原告于2008年修建的第4层砖混结构及2021年新修建的1层砖混结构房屋，属于违法建筑，被告认定违法建筑的范围与其违法建筑面积计算不符，被告作出被诉决定书证据不足，事实不清。且本案中，原告在庭审中称2015年由相关单位组织进行风貌改造，案涉房屋四楼系风貌改造的结果。被告作出本案被诉决定书未查明上述情况，原告案涉房屋是否经过风貌改造、风貌改造完毕后案涉房屋的状况、原告是否在风貌改造后改变第4层房屋现状，从本案中被告举示的证据看不得而知，故被告作出被诉决定事实不清。
综上所述，被告作出的渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》事实不清，证据不足，且程序违法，原告请求撤销该决定书的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：
撤销被告酉阳土家族苗族自治县城市管理局于2023年4月20日作出的渝（酉）城违建限拆决字〔2023〕004号《限期拆除违法建筑决定书》。
案件受理费50元，由被告酉阳土家族苗族自治县城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 邱世秋
人民陪审员 敖小玲
人民陪审员 田维波
二〇二四年七月二十二日
法 官 助 理 龙 羽
书 记 员 姚 彤
