行政复议之禁止不利变更原则的内涵

（2020）皖10行初9号

原告黄山市善食林食品贸易有限公司。

被告黄山市人民政府。

原告黄山市善食林食品贸易有限公司（以下简称善食林公司）因诉被告黄山市人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月11日立案，并于2019年11月27日作出（2019）皖10行初23号行政判决，判决驳回善食林公司的诉讼请求。善食林公司不服，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院于2020年4月20日作出（2020）皖行终157号行政裁定，以认定事实不清，证据不足为由，裁定撤销（2019）皖10行初23号行政判决，发回本院重审。本院重新立案后，另行组成合议庭，于2020年8月24日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

善食林公司因不服黄山市市场监督管理局（以下简称黄山市市监局）于2019年4月29日作出的黄市监食罚〔2019〕1号行政处罚决定，向黄山市人民政府提起行政复议，请求依法撤销上述行政处罚决定。黄山市人民政府于2019年8月22日作出黄政复决〔2019〕77号行政复议决定，认为黄山市市监局对于善食林公司经营标注虚假生产日期和超过保质期食品的行为作出“主动消除或者减轻违法行为危害后果”的事实认定错误，理由并不充分，故黄山市市监局适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项，对善食林公司予以从轻处罚也违背了《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目、第2目、第5目之规定，决定：撤销黄山市市监局作出的黄市监食罚〔2019〕1号行政处罚决定书，并责令在法定期限内重新作出具体行政行为。

原告善食林公司诉称，依据行政复议法实施条例第五十一条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。本案中，黄山市人民政府以善食林公司违法情节严重，不能适用不予处罚及减轻、从轻处罚为由，撤销了黄市监食罚〔2019〕1号行政处罚决定。黄山市人民政府的复议决定会使善食林公司被作出更为不利的行政处罚，违反了前述法律规定，系适用法律错误。综上，请求：1.撤销黄山市人民政府黄政复决〔2019〕77号行政复议决定书；2.本案诉讼费由黄山市人民政府承担。

善食林公司向本院提交了以下证据：一、营业执照、法定代表人身份证明、身份证复印件，证明诉讼主体资格。二、黄政复决〔2019〕77号行政复议决定书，证明本案被告主体适格。三、黄市监食罚〔2019〕23号行政处罚决定书，证明复议决定撤销原行政处罚之后导致善食林公司被加重处罚。

被告黄山市人民政府辩称，一、复议程序合法。2019年6月25日，黄山市人民政府受理善食林公司提出的复议申请；7月5日，行政复议被申请人黄山市市监局提交了复议答复书及证据材料；8月22日，黄山市人民政府审理终结并作出复议决定，于当日直接送达给善食林公司。黄山市人民政府对于善食林公司的复议申请及时受理并在法定时限内办结，及时送达各类法律文书，办理复议案件的程序符合法律规定。二、行政复议决定适用法律、法规正确。首先，善食林公司于2017年4月26日取得《营业执照》，于2018年6月开始经营食品，于2018年8月7日取得《食品经营许可证》，期间无证经营食品的销售金额为62631.85元。从经营时间来看，善食林公司无证经营食品长达两个月，时间较长；从销售金额来看，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定，“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品。违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”根据黄山市市监局及黄山市人民政府查明的事实，善食林公司违法行为货值金额高达62631.85元，已属于较重档的处罚范围。因此，黄山市市监局认定善食林公司无证经营的违法行为轻微，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款对其不予行政处罚的事实认定不清、证据不足、适用依据错误。其次，对于善食林公司经营标注虚假生产日期和超过保质期食品的行为，黄山市市监局认定善食林公司主动采取了召回措施减轻危害后果，但根据其提供的产品召回记录，所召回产品均为“无过期产品”，并非涉案食品，其召回行为不能认定为主动消除或减轻了危害后果。黄山市市监局依据行政处罚法第二十七条第一款第一项对善食林公司予以从轻处罚的事实认定不清、适用依据错误。最后，综合考量善食林公司故意涂改食品保质期、销售对象多为学校食堂及周边商店、实际经营人之一曾因经营过期食品受到行政处罚，以及在收到行政处罚后立即对公司的股东和法定代表人进行变更等行为来看，善食林公司的主观恶性较大、社会影响也较为恶劣。三、黄山市人民政府作出的行政复议决定是撤销案涉处罚决定，不违反行政复议法实施条例第五十一条规定的情形。上述法规的含义是行政复议决定直接以行政复议机关的名义，针对申请人作出更为不利的行政复议决定。案涉行政复议决定是在认可善食林公司经营过期食品和未取得许可经营食品两项违法事实存在的情形下，发现黄山市市监局认定善食林公司主动召回过期食品的证据不充分并作出撤销，责令黄山市市监局重作。从案件事实认定不清这个方面对行政机关的执法行为予以了纠正。行政复议决定书主文部分并没有作出对申请人更为不利的行政复议决定内容。因此，黄山市人民政府作出的案涉行政复议决定，并未违反行政复议禁止不利变更的原则。四、行政复议制度属于行政机关内部层级监督制度，黄山市人民政府作出的行政复议决定符合行政复议内部层级监督的范围。行政复议机关通过办理行政复议案件，对行政机关的具体行政行为实施监督，这种监督是全方位的，以监督行政机关作出的行政处罚为例，既包括监督行政机关加重对违法行为人的行政处罚，又要监督行政机关放松对违法行为人的行政处罚。对于行政机关存在放松对违法行为人行政处罚的情形，如果违法行为有明确的受害人，按照行政复议法的规定，受害人可以通过提出对行政机关的行政复议要求对致害人的行政处罚进行复议，行政复议机关受理后，完全可以在查明行政机关确实放松了对违法行为人的行政处罚的事实基础上作出撤销原处罚，并责令重新作出处罚，甚至可以直接作出加重处罚的行政复议决定。关于这一点，不属于违反行政复议法实施条例第五十一条的规定。但如果违法行为没有具体的受害人及违法行为侵害的是社会公共利益，被处罚人在行政机关放松对其处罚后，还不服并提出行政复议的情况下，行政复议机关也可以撤销原行政处罚，并责令重新作出处罚，否则行政复议层级监督就不能实现。五、行政复议机关撤销行政机关具体行政行为，并责令重新作出具体行政行为，类似于人民法院内部层级刑事审判监督。刑法中有对被告人上诉不加刑的原则，但同时也有抗诉除外的情形，也就是如果二审法院发现一审判决对被告人犯罪的事实并未查清，是可以发回一审法院重新审判的。行政复议机关发现行政机关行政处罚决定认定的事实错误，可以撤销行政处罚，责令行政机关重新作出行政处罚。六、案涉行政复议决定认为减轻处罚事实不清，作出撤销并责令重做，行政机关履行行政复议决定，将面临两种重做的结果。一是查清事实后作出与原处罚决定相同的处罚；二是在无法查明具有减轻处罚的事实上作出比原处罚还重的行政处罚。但在行政机关还未作出上述两种结果中任何一种情况下，被处罚人提起诉讼，此时不能直接推断出行政机关一定会作出后一种处罚结果。黄山市市监局在善食林公司向法院起诉的过程中确实做出了加重处罚的决定，但是这是该机关改变事实认定的情况下，作出了新的行政处罚。可见原行政机关依据行政复议决定，并不必然就要做出比原处罚还重的行政处罚，换言之，申请人的不利后果与行政复议机关的行政复议决定，并无直接的因果关系。综上，黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕77号行政复议决定，程序合法，适用法律、法规正确，请求驳回善食林公司的诉讼请求。

黄山市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：一、黄政复决〔2019〕77号行政复议决定书，证明黄山市人民政府依法作出了案涉行政复议决定及具体内容。二、行政复议申请材料，证明善食林公司提出的行政复议申请内容。三、停止执行申请书，证明善食林公司提出停止执行申请的内容。四、申请授权委托书、律师函，证明善食林公司委托代理情况。五、行政复议申请受理、答复通知书，证明黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。六、停止执行具体行政行为通知书，证明黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。七、行政复议答复材料，证明黄山市市监局在法定期限内进行了答复并提交了相关证据材料。八、行政复议代理意见，证明善食林公司对黄山市市监局答复材料的补充意见。九、行政复议补充答辩意见，证明黄山市市监局针对善食林公司的补充意见所做的答辩。十、行政复议决定呈批表，证明黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。十一、送达回证，证明黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。

经庭审质证，善食林公司对黄山市人民政府提交的证据，质证意见为：一、证据一，真实性、关联性无异议，合法性有异议；二、证据二、三、四、五、六，证据三性无异议；三、证据七，关联性无异议，黄山市市监局提交的证据不能证明善食林公司具有需要加重处罚的情节；四、证据八，证据三性无异议；五、证据九，真实性、关联性无异议，黄山市市监局提供的答辩意见不能客观反映本案的实际情况，不能作为定案依据；六、证据十、十一，证据三性无异议。

黄山市人民政府对善食林公司提交的证据，质证意见为：一、证据一、二，无异议；二、证据三，与本案无关联性。

本院对上述证据认证如下，一、善食林公司提交的证据可以证明善食林公司因不服黄山市市监局作出的黄市监食罚〔2019〕1号行政处罚决定，向黄山市人民政府提起行政复议的事实；二、黄山市人民政府提交的证据可以证明其依法受理善食林公司提起的复议申请并作出案涉复议决定的事实。

经审理查明，2019年1月7日，黄山市市监局接到举报称善食林公司有擅自涂改生产日期销售过期食品且租赁的冻库内存放有大量过期食品待销售的行为。当日上午9时许，黄山市市监局对善食林公司门店和租赁的冻库进行检查。经过立案调查等程序，黄山市市监局认定善食林公司于2017年4月26日取得营业执照，2018年6月开始经营食品，2018年8月7日取得食品经营许可证。2018年6月至8月，善食林公司存在未取得食品经营许可从事食品经营活动的情形。同时，认定2018年11月23日至2019年1月7日期间，善食林公司多次涂改超过保质期食品的生产日期，并将过期食品分别销往徽山路无名小店、刘小亮、黄山学院北区二食堂、徽师二食堂、歙县二中一食堂、黟县一中对面麻辣烫、文明冷冻、祁门阊江小学附近路边摊贩、黟县一中、歙县新安中学汉堡店、休宁学校二食堂等地。善食林公司经营涂改生产日期和超过保质期的食品货值金额为67601元，违法所得为3803元。善食林公司在被调查后，向其销售单位发出了产品召回通知，产品召回记录上大部分未标注召回产品名称，但召回产品的备注为“无过期食品”。鉴于善食林公司主动采取召回措施减轻危害后果，黄山市市监局采取了在全市范围内将善食林公司销售的食品全部下架停止销售代排查的措施，杜绝了不良后果延伸，且未发现引起中毒等不良反应，未造成不良危害后果，销售的3个品种超过保质期的食品经检验合格。据此，黄山市市监局于2019年4月29日作出黄市监食罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》。鉴于善食林公司无证经营时间较短，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，决定不予处罚；对于善食林公司经营标注虚假生产日期和超过保质期食品的行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项规定，属于“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”情形，应当从轻处罚，决定对善食林公司给予以下行政处罚：1.没收违法所得人民币3803元；2.没收库存的标注虚假生产日期、超过保质期的69种食品和用于涂改生产日期的化油器清洗剂、打码机等工具1套（具体见没收物品清单（黄）市监食物凭〔2019〕1号）；3.处货值11倍的罚款计人民币743611元。

善食林公司不服上述行政处罚决定，认为黄山市市监局以善食林公司“租赁冻库内存放有大量过期食品”为由作出行政处罚，属于“认定事实错误，适用法律有误，程序违法”，于2019年6月25日向黄山市人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销黄山市市监局作出的黄市监食罚〔2019〕1号行政处罚决定，并于同日提出《停止执行申请书》。黄山市人民政府于2019年6月26日受理善食林公司的复议申请，并于同日作出黄政复〔2019〕77号《停止执行具体行政行为通知书》。黄山市人民政府经立案受理、审查等程序，于2019年8月22日作出案涉行政复议决定（即黄政复决〔2019〕77号行政复议决定），以“主动消除或者减轻违法行为危害后果”的事实认定错误，理由并不充分，对善食林公司予以从轻处罚也违背了《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定为由，撤销了黄山市市监局作出的黄市监食罚〔2019〕1号处罚决定，并责令黄山市市监局在法定期限内重新作出具体行政行为。善食林公司收到案涉行政复议决定后不服，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。

本院认为，综合诉辩双方的主张，本案的争议焦点为：案涉行政复议决定是否会导致对善食林公司更为不利的法律后果。

《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”善食林公司对黄山市市监局作出的行政处罚决定不服，向黄山市人民政府提起行政复议，黄山市人民政府作为黄山市市监局的本级人民政府，具有对善食林公司行政复议申请进行审查处理的法定职责。黄山市人民政府受理行政复议申请后，通过调查，查阅文件和资料，经集体讨论及行政复议机关负责人审批同意后，在法定期限内作出行政复议决定并送达善食林公司，程序合法。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”即所谓“禁止不利变更原则”，该原则的内涵既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的法律后果。设置行政复议程序的目的是为了使当事人在受到行政行为侵害时能够有救济途径维护自己的合法权益。如果当事人因对原行政行为不服申请复议之后，得到的重新处理结果反而对其更为不利，会导致当事人不敢申请复议，复议程序亦将形同虚设。禁止不利变更原则体现了行政程序正义和国家公权力的谦抑精神。本案中，黄山市人民政府依据善食林公司的行政复议申请，理应对黄山市市监局作出的黄市监食罚〔2019〕1号行政处罚决定，认定的事实和适用法律是否正确，以及作出的程序是否合法进行审查。但黄山市人民政府直接认定黄山市市监局关于善食林公司“主动消除或者减轻违法行为危害后果”的事实认定错误，理由并不充分，同时认定对善食林公司予以从轻处罚也违背了《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定，撤销了黄山市市监局作出的黄市监食罚〔2019〕1号处罚决定，并责令黄山市市监局在法定期限内重新作出具体行政行为。该复议决定虽然没有变更原行政行为，直接对善食林公司加重处罚，但复议决定明确认定对善食林公司予以从轻处罚错误，将导致黄山市市监局以现有证据、原查明的事实，在对善食林公司重新作出处罚时，不再适用从轻处罚的规定，则必然会加重对善食林公司的处罚，造成善食林公司在复议申请之后，遭受更为不利的法律后果。

综上，黄山市人民政府作出的案涉行政复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定，属于适用法律法规错误，应当予以撤销。善食林公司提出的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下：

一、撤销被告黄山市人民政府于2019年8月22日作出的黄政复决〔2019〕77号行政复议决定；

二、被告黄山市人民政府对原告黄山市善食林食品贸易有限公司提出撤销黄山市市场监督管理局于2019年4月29日作出的黄市监食罚〔2019〕1号行政处罚决定的行政复议申请在法定期限内重新作出决定。

案件受理费50元，由被告黄山市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。

审  判  长　　 臧世凯

审  判  员　　 邹有春

审  判  员　　 秦　峻

二〇二〇年十一月十六日

法官助理        宋乾平

书  记  员        汪   浩