行政奖励行为的可诉性判断

（2015）鄂黄石中行初字第00036号

原告黄银友。

原告张希明。

被告大冶市人民政府。

被告大冶市保安镇人民政府。

原告黄银友、张希明不服大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府2012年1月7日作出的《关于给予黄银友、张希明奖励的决定》，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

黄银友、张希明诉称，其根据大冶市人民政府2000年9月冶发〔2000〕38号《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》的精神及大冶市保安镇人民政府2003年7月对其出具的《承诺书》的允诺，引进浙江尖峰集团股份有限公司在大冶市保安镇投资建设500万吨水泥的建设项目。该项目第一期工程于2007年底完工并投产，投入资金达4.2亿元。其作为本案唯一的招商引资中介人，起到了全面、完全的作用，二被告应按约履行给付奖励款的义务。在法院生效判决书确认了其与二被告行政允诺关系成立并判令二被告给予其奖励款的情况下，二被告于2014年3月5日作出了《大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府关于给予黄银友、张希明奖励的决定》，该决定违反二被告关于“从外市引进资金在1000万元以上的，按实际投资额的千分之八给予奖励”的承诺，仅仅给予其人民币36.72万元的奖励，该行为严重侵害了其合法权益，特诉至法院，请求判令撤销二被告作出的《大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府关于给予黄银友、张希明奖励的决定》；判令二被告给付其奖励款336万元及逾期付款的利息损失。

原告为支持其主张，向法院提供如下证据：第一组，1.张希明、黄银友的身份证。证明二人的主体资格。第二组，1.大冶市人民政府于2000年9月18日作出的冶发〔2000〕38号《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》；2.大冶市保安镇人民政府于2003年7月出具的《承诺书》。证明二被告承诺从市外引进资金在1000万元以上的按实际到位投资额的千分之八给予奖励。3.黄银友于2004年8月3日向大冶市人民政府提交的关于要求给予中介奖励的请示报告；4.对大冶市外经贸局李政良所作的调查笔录；5.对大冶市外经贸局李政良所作的调查笔录；6.2006年1月，大冶市商务局向大冶市人民政府报送的“关于引进尖峰水泥落户保安的情况调查”；7.2006年6月，大冶市商务局以冶商〔2006〕22号文向大冶市委、市政府报送的“关于落实引进保安尖峰水泥中介奖励的报告；8.浙江尖峰集团出具的证实黄银友是保安镇项目引进人的证明；9.黄银友在浙江尖峰集团工作人员的陪同下游览浙江金华的照片；10.证人胡某所出具的证明材料；11.熊从州所出具的证明材料；12.纪建明所出具的证明材料；13.吴占强所出具的证明材料；14.2008年5月，对大冶市外经贸局李政良所作的调查笔录；15.黄银友、张希明出具的《尖峰水泥项目中介全过程》；16.黄银友所作的《我去引资的经过说明》。上述证据证明黄银友、张希明在引进浙江尖峰集团投资保安镇水泥厂的项目中起到了重要作用。17.大冶市人民政府和浙江尖峰集团于2003年10月16日签订了《关于投资设立大冶尖峰水泥有限公司的协议》；18.黄石东楚晚报2003年10月17日报道的《浙江尖峰集团与大冶签约—年产500万吨水泥项目落户保安》；19.黄石日报2003年10月21日报道的《保安傍上水泥大户》；20.大冶市人民政府网站于2008年1月6日公布的信息；21.黄石中院于2008年4月对大冶尖峰公司工作人员所作的笔录。上述证据证明保安尖峰水泥项目实际到位资金达4.2亿元以上。第三组证据，1.黄石市中级人民法院（2008）黄行初字第13号行政判决书；2.湖北省高级人民法院（2009）鄂行终字第46号行政判决书；3.黄石市中级人民法院（2011）黄行初字第11号行政判决书；4.黄石市中级人民法院（2012）鄂黄石中行初字号第00009号判决书；5.湖北省高级人民法院（2013）鄂行终字第00036号行政判决书；6.黄石市中级人民法院（2014）鄂黄石中行初字号第00013号判决书；7.湖北省高级人民法院（2014）鄂行终字第00047号行政判决书；8.大冶市人民政府、保安镇人民政府分别作出的关于给予黄银友、张希明奖励5万元、10万元及36.72万元奖励的决定；上述证据证明因被告不诚信、不合理支付奖励款、导致其数次提起诉讼，被告应承担违约责任。第四组证据，1.黄石市发展计划委员会黄发计工业〔2013〕198号关于黄石市保安水泥厂年产500万吨水泥新型干法生产线扩建项目立项的批复；2.大冶市政府网站公布信息；3.对大冶尖峰公司负责人金耀民的《调查笔录》；4.大冶尖峰股东大会决议；5.尖峰集团对外公告；6.大冶尖峰集团《审计报告》（2006-2009年度）上述证据证明引资数额为4.2亿元，被告应给予其336万元奖励款。

大冶市人民政府、保安镇人民政府对上述证据质证意见：对第一组证据予以认可。第二组证据（1-8）真实性、合法性不持异议，对关联性不予认可；证据（9）与本案无关联性；证据（10-16）真实性存疑，不能作为证据使用；证据（15-16）为原告的陈述不能作为证据使用；证据（17-21）中失实的新闻报道不予认可，其他证据的真实性、合法性不持异议，对关联性不予认可；证据（20）公布的信息不实；证据（21）非专业权威机构结论，不具有确定性。对第三组、第四组证据的真实性无异议，但上述证据均不能证明原告所要证实的内容。

本院认为，第二组证据中的（9）为原告与他人照片，与本案无关联性；（10-13）均为证人证言均未未出庭作证，故不予采信。（15、16）为原告的陈述，不予采信。原告提供的其他证据均符合证据的形式要件，亦有一定的证明力，应予以采信。

二被告辩称，原告在尖峰集团项目的前期确实作了一些中介工作，但作用是非常有限的。该项目能够成功引进，除保安镇水泥资源的先天条件外，其给予尖峰集团的大量优惠政策起到了重要作用。根据大冶诚信有限责任会计师事务所出具的《审计确认书》证实实际到位资金总额为1.5亿元，其中浙江尖峰水泥有限公司7500万元，浙江尖峰集团股份1500万元。合计9000万元。后该项目经过停建、新股东的加入，合资建设等阶段，而原告在后续阶段未起任何作用，故其按照《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》和二人在招商引资过程中所起的作用决定给予36.72万元（9000×8‰×51‰）的奖励是正确的，请求本院驳回黄银友、张希明的诉讼请求。

二被告为证明其观点，提供如下证据：证据一，湖北省高级人民法院（2009）鄂行终字第46号及（2013）鄂行终字第36号行政判决书。证明原告在尖峰集团项目前期工作中承担了部分考察费用，起到了一定的中介作用。证据二，《大冶市关于外商投资的优惠办法》，证明其按法院判决的要求，根据《优惠办法》的规定，决定给予奖励。证据三，其于2015年7月6作出的《关于给予黄银友、张希明奖励的决定》。证明其给予黄银友、张希明36.72万元的奖励。证据四，严尤、刑育娇等人的说明材料。证明尖峰集团对外投资的信息并非来源于原告。证据五，浙江尖峰集团出具的函件，证明尖峰水泥项目的建设经过停建、重新招商、合资建设等阶段，黄银友、张希明在后续的招商活动中未起任何作用。证据六，大冶诚信有限责任会计师事务所出具的《审计确认书》及补充说明。证明经验证确认实际到位资金总额为1.5亿元，其中中国建材股份有限公司6000万，浙江尖峰水泥有限公司7500万元，浙江尖峰集团股份1500万元。该确认书所依据的材料及时间截点。

黄银友、张希明对上述证据质证意见：对证据一、二、三的真实性无异议，对证明内容有异议，其对该项目的引进起到重大作用而非一定作用；对证据四、五、六的真实性不予认可。

本院认为证据四为证人证且未出庭作证，不予采信。证据六《审计确认书》及补充说明未将追加的1亿元列入审计范围不当，其他证据的真实性、合法性予以予以认可。

经审理查明，2000年9月18日，大冶市人民政府颁发的冶发〔2000〕38号《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》第二十四条第二款规定：“凡从市外引进合作、合资、独资项目者，引进额在1000万元人民币以上的，经验资确认后按实际到位资金的千分之八由受益单位给予一次性奖励。上述中介奖，如无我方收益单位，由大冶市财政支付。”2003年7月上旬，黄银友、张希明得知浙江尖峰集团准备向外投资建水泥厂的信息后，便与大冶市保安镇人民政府联系招商。同月31日，保安镇人民政府对黄银友出具了“承诺书”约定：“若黄银友从市外引进资金项目在保安镇落户，引进资金在一千万元以上的，经验资后将按实际到位资金的千分之八给予奖励。具体奖励付款方式按项目工程实际进度，对方实际投入资金同步比例付款。”同年8月初，浙江尖峰集团受大冶市陈贵镇人民政府招商引资人员邀请派出考察人员到大冶进行考察。2008年8月上旬，黄银友与大冶市商务局及保安镇的相关人员到浙江尖峰集团联系投资兴建水泥厂项目，接着大冶市时任副市长童金波、保安镇时任镇长贺祖望也到浙江尖峰集团进行沟通，并与浙江尖峰集团草签了《投资意向书》。同年10月15日，浙江省尖峰集团股份有限公司出具了证实黄银友在引进项目过程中做了大量有效工作，才使此项工程中介成功的说明。同年10月16日，浙江尖峰集团下设的浙江尖峰水泥有限公司与大冶市人民政府在大冶市湛月宾馆正式签订《关于投资设立大冶尖峰水泥有限公司的协议》。双方签订协议时，黄银友被邀请参加。2004年8月3日，黄银友向大冶市人民政府递交了要求给予中介奖的请示。对此，时任大冶市委、市政府的相关领导批示大冶商务局核实情况，提出建议。2005年6月8日，大冶市商务局向大冶市委、市政府报送“关于尖峰水泥项目引进情况及中介奖励建议”的书面建议：“待尖峰水泥一期建成投产后，根据大冶市招商引资建议奖励政策和保安政府承诺书给予适当奖励。”同年9月1日，大冶市人民政府相关领导在此“奖励建议”上签署了同意的批示。2006年6月5日，大冶市商务局作出的冶商〔2006〕22号“关于落实引进保安尖峰水泥中介奖励报告”，该报告的内容为：尖峰水泥落户保安的确是黄、张二人中介引进的，建议大冶市委、市政府根据有关引资政策和保安镇党委、政府有关承诺，待保安尖峰水泥一期建成投产后，对保安尖峰水泥中介奖励给予一次性奖励，奖励款在保安尖峰水泥投产后三年税费封闭管理中统一支付。2007年12月14日，黄银友、张希明又向大冶市商务局提出要求尽快落实给予中介奖励的报告，但大冶市人民政府仍未给予答复。2008年1月6日，大冶市人民政府网站公布了大冶尖峰水泥项目一期拟投资4.2亿元的信息。2008年3月28日，黄银友、张希明以确认引资奖励悬赏广告合同有效为由向本院提起民事诉讼。2008年9月10日，本院以黄银友、张希明要求大冶市人民政府、保安镇人民政府按《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》这一规范性文件支付奖励款的请求，不属于民事诉讼受理范围为由，裁定驳回黄银友、张希明的起诉。2008年10月16日黄银友、张希明以其与被告之间已经形成了合法有效的行政允诺法律关系，被告应给与其中介奖励款为由向本院提起行政诉讼。经本院及湖北省高级人民法院判决确认黄银友、张希明与二被告之间的行政允诺关系成立；二被告应根据《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》及黄银友、张希明在招商引资中的作用给予奖励。2010年3月19日。二被告作出《关于给予黄银友、张希明奖励的决定》，给予两人五万元的奖励。该决定被生效判决撤销后，二被告又于2012年元月7日作出给予两人10万元奖励的决定。该决定再次被撤销后，保安镇人民政府委托大冶诚信有限责任会计师事务所对尖峰水泥有限公司引进资金进行专项审计，该事务所于2014年2月28日《审计确认书》确认实际投入到位资金15000万元，其中：中国建材股份有限公司6000万元，浙江尖峰水泥有限公司7500万元，浙江尖峰集团股份有限公司1500万元。2014年3月5日，二被告依据该审计报告确认的投资数额作出《关于给予黄银友、张希明奖励的决定》，决定给予黄银友、张希明36.72万元（9000×8‰×51‰）的奖励。黄银友、张希明不服提起行政诉讼，生效判决认为该奖励决定所依据的审计报告未提供审计所依据的材料及相关数据，亦未明确该数额的时间节点，缺乏作为鉴定结论的相关形式要件，不能作为确定奖励数额的依据，故撤销了该奖励决定。2015年7月3日，大冶诚信有限责任会计师事务所出具了一份《补充说明书》明确了大冶市尖峰水泥有限公司截止2008年5月注册资本为15000万元，并对原《审计确认书》所依据的材料及相关数据进行了说明。二被告于2015年7月6日再次依据该审计报告确认的投资数额作出《关于给予黄银友、张希明奖励的决定》给予黄银友、张希明36.72万元（9000×8‰×51‰）的奖励。

另查明，浙江尖峰水泥有限公司为浙江尖峰集团股份有限公司控股子公司。2003年大冶市人民政府与浙江尖峰水泥有限公司签订协议成立大冶尖峰水泥有限公司，该公司为浙江尖峰集团股份有限公司出资。2006年该公司成为合资企业，由浙江尖峰集团股份有限公司与中国建材集团公司共同出资组建。2009年4月23日，浙江尖峰集团股份有限公司发布公告称其子公司浙江尖峰水泥有限公司以所拥有的1亿元债权向大冶尖峰水泥有限公司增资，增资完成后大冶尖峰水泥有限公司注册资本由1.5亿增至2.5亿元。