行政机关作出行政处罚决定是否违反查处分离和回避原则的判断

（2024）苏06行终62号

上诉人（原审原告）南通某邦装饰工程设计有限公司。

被上诉人（原审被告）南通市海门区应急管理局。

上诉人南通某邦装饰工程设计有限公司（以下简称某邦公司）诉被上诉人南通市海门区应急管理局（以下简称海门应急局）罚款一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初903号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明，案涉厂房位于南通市海门区××街道××大道××号内，现编号为××号楼，建筑面积6075.43平方米，所有权人为南通某联科技产业发展有限公司（以下简称某联公司）。2021年10月10日，某联公司（甲方）与江苏某德智能技术有限公司（乙方，以下简称某德公司）签订《厂房租赁合同》约定：甲方将厂房租给乙方使用，厂房租赁面积6075.43平方米，租赁用途为工厂。甲方于厂房竣工验收合格后向乙方交付该厂房，租赁日期自2021年10月10日起至2025年10月9日止。甲方负责厂房内消防升级改造为丙类消防。厂房内北货梯由甲方安装，东货梯由乙方自行安装，租赁期间消防设施、电梯的维护保养和维修由乙方负责。乙方自行负责该房屋的二次装修，乙方应对自己的装修添附行为及其后果承担完全的法律、技术和经济责任。2021年10月18日，某德公司（甲方）与某邦公司（乙方）签订《工程施工合同》，约定甲方将厂房装饰装修工程发包给乙方完成，施工期75天，自2021年10月25日至2022年1月1日，合同附件《工程项目预算单》中，王某甲、刘某作为某邦公司员工签名。同日，双方签订的《安全协议合同》约定“本工程合同范围内室内现场施工安全由乙方承担。”2021年10月21日，某联公司与江苏××消防工程有限公司海门分公司（以下简称××消防海门公司）签订《建设工程施工合同》，将案涉厂房的消防升级改造工程发包给××消防海门公司施工。××消防海门公司于2021年10月23日开始施工，将消防升级改造工程中的管道施工劳务分包给王某乙。

某邦公司承接厂房装修工程后，指定王某甲为项目经理、刘某为项目负责人，施工过程中的劳务由刘某自行发包。2021年10月底，刘某经××消防海门公司负责人袁某甲介绍将装修工程中的管道施工分包给王某乙。王某乙在进行消防管道工程施工的同时，带领陈某乙参与装修管道工程的施工。2021年11月25日，陈某乙在施工过程中坠亡。

事发后，经南通市海门区人民政府（以下简称海门区政府）决定，由海门应急局牵头，海门区公安局、海门区总工会等部门组成事故调查组，同时聘请相关专家参与开展事故调查工作。经现场勘察、先后对刘某、王某乙、袁某乙、袁某甲、甄某等人制作了询问笔录，进行调查取证后，事故调查组于2022年1月19日形成《某邦公司“11·25”高处坠落死亡事故调查报告》。《事故调查报告》包括相关工程及单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失情况、现场勘查、监控视频及调查询问情况、事故发生的原因和事故性质、对事故有关责任单位及责任人的处理建议、事故防范和整改措施。其中，对某邦公司的处理意见为：某邦公司作为施工单位，未按规定配备安全生产管理人员；未按规定对作业人员进行安全教育培训；未按规定开展事故隐患排查治理工作，未能及时消除电梯预留井作业区域临边防护不到位的事故隐患，对事故的发生负有重要责任。建议由海门应急局根据有关法律法规的规定，对其行政处罚。

2022年1月21日，海门应急局向海门区政府提交《关于请求对某邦公司“11·25”高处坠落死亡事故调查结案的请示》，认为事故调查结束，申请海门区政府予以批复，并附事故调查报告。2022年1月29日，海门区政府作出海政复〔2022〕6号《区政府关于某邦公司“11·25”高处坠落死亡事故调查结案的批复》（以下简称6号批复），同意事故调查结案。批复如下：一、同意事故调查报告对事故原因及责任的分析和认定。这是一起因生产经营单位现场安全防护措施不规范、安全管理人员缺位、安全教育培训不到位和事故隐患排查治理开展不力等原因引起的生产安全责任事故。二、同意事故调查报告对有关责任单位和责任人的处理意见。各相关行政管理部门应依据法律、法规规定权限和程序对调查报告中认定的责任单位和责任人作出处理。三、同意事故调查报告提出的事故防范措施。某邦公司应按照规定配备安全生产管理人员，依法依规开展工程安全管理工作；保证施工现场的各项安全措施符合国家、行业的标准；深入开展事故隐患排查治理工作，及时消除管理上的漏洞和施工现场的事故隐患。2022年2月7日，海门应急局将6号批复及事故调查报告在部门网站予以公开发布。某邦公司不服6号批复，向南通市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2023年11月16日作出（2023）苏06行初50号行政判决，判决驳回某邦公司的诉讼请求。同时，该判决指出，事故调查报告认定某邦公司作为施工单位，未按规定配备安全生产管理人员，未按规定对作业人员进行安全教育培训，未按规定开展事故隐患排查治理工作，未能及时消除电梯预留井作业区域临边防护不到位的事故隐患，对事故的发生负有重要责任，并无不当。海门区政府针对海门应急局关于“某邦公司“11·25”高处坠落死亡事故”提交的事故调查报告作出的6号批复认定事实清楚，对相关单位责任认定正确，事故调查及批复程序合法。

2022年1月30日，海门应急局对某邦公司立案查处。2月25日，经负责人批准，办理期限延长至90日。3月15日，海门应急局作出《调查报告》。3月21日，海门应急局作出《法制审核意见书》。3月28日，海门应急局进行集体讨论。4月2日，海门应急局对某邦公司作出《行政处罚告知书》，并于同日送达。同日，某邦公司提出听证申请。4月5日，某邦公司提出陈述申辩。4月8日，海门应急局受理某邦公司的听证申请，并于当日告知因疫情原因中止听证程序。4月19日，经南通市应急管理局批准，办理期限延长至180日。5月5日，某邦公司申请恢复听证，5月7日恢复听证程序，并于同日作出《行政处罚听证会通知书》，决定于5月18日14时在海门应急局东南角会议室举行听证会，并于同日送达某邦公司。5月18日，海门应急局举行听证会并制作了听证笔录。6月10日，海门应急局作出《听证报告书》。同日，海门应急局再次进行集体讨论。

2022年7月8日，海门应急局对某邦公司作出（苏通海）应急罚〔2022〕13号《行政处罚决定书》，认定2021年11月25日上午7时20分左右，在海门经济技术开发区某联科技产业园区××厂房装修工程的施工现场，发生一起高处坠落事故，造成1人死亡。某邦公司作为施工单位，未按规定配备安全生产管理人员；未按规定对作业人员进行安全教育培训；未按规定开展事故隐患排查治理工作，未能及时消除电梯预留井作业区域临边防护不到位的事故隐患，对事故的发生负有责任。某邦公司的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十四条、第二十八条和第四十一条第二款的规定，对事故的发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第一项的规定，决定给予罚款人民币伍拾捌万元整的行政处罚。

另查明，盛某于2007年3月12日任海门市安全生产监督管理局宣教法制科副科长，于2015年1月28日任海门市安全生产监督管理局宣教法制科副科长。

一审法院认为，关于某邦公司是否对案涉事故的发生负有责任的问题。《中华人民共和国安全生产法》第二十四条规定：“矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位和危险物品的生产、经营、储存、装卸单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。前款规定以外的其他生产经营单位，从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在一百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。”第二十八条规定第一款、第四款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。……生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”第四十一条第二款规定：“生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。”本案中，某邦公司承接某德公司厂房的装饰装修工程后，指定王某甲为项目经理、刘某为项目负责人。结合事故调查组制作的现场照片、勘验笔录、现场勘察图显示的事故发生现场存在的电镐、电梯井内垂挂的脱线等施工物品，能够认定某邦公司的项目负责人刘某经××消防海门公司负责人袁某甲介绍将装修工程中的管道施工分包给王某乙，2021年11月25日，王某乙带领陈某乙、严某、姜某到达项目现场，并安排陈某乙开公共卫生间的墙槽，该部分项目属于某邦公司的承包业务，故陈某乙是在从事某邦公司的生产经营活动中发生的安全生产事故。某邦公司作为施工单位，在施工的过程中未按规定配备安全生产管理人员、未按规定对作业人员进行安全教育培训、未按规定开展事故隐患排查治理工作、未能及时消除电梯预留井作业区域临边防护不到位的事故隐患，违反了上述法律规定,某邦公司应当对案涉事故的发生负有责任。至于某邦公司所述的口头安全教育等理由，无证据证实。

关于陈某乙在施工过程中是否是高处坠落死亡的问题。结合海门应急局、公安机关对刘某、袁某乙的调查及现场勘查，能够认定某邦公司的项目负责人刘某于事故发生之前组织人员在电梯预留井内安装卷扬机，冒险拆除临边防护并进行吊装活动，且作业后未按标准规范做好电梯颈留井口的临边防护，造成作业现场存在人员高处坠落的事故隐患。同时，结合在场人员王某乙、姜某、严某在公安机关及海门应急局的调查询问笔录及事发当天的现场勘查照片，能够认定事发当天早上，陈某乙到电梯预留井内垂放拖线板时，不慎从电梯预留井内坠落至底部导致大失血死亡的事实，故海门应急局认定陈某乙在施工过程中高处坠落死亡并无不当。

关于被诉处罚决定量罚是否适当的问题。《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；……。”《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》第二部分第三章第八十六条处罚档次规定，对发生一般事故负有责任的属一档；裁量幅度规定，一档：处30万元以上100万元以下的罚款。其中：造成1人死亡，或者3人以上6人（不含）以下重伤，300万元以上500万元（不含）以下直接经济损失的，处30万元以上65万元（不含）以下的罚款；……。同时第三部分附则规定，处罚档次：一档裁量值：S₁=E₂-[（E₂-E₁）*（a₁+a₂+a₃……+a_n）/n]，公式中的a作为综合考量纠违态度、改正措施等因素确定的裁量系数，事故处罚时，可定义为事故责任单位和个人“对事故调查是否积极配合（a₁）”“是否按照‘四不放过’原则积极采取措施整改（a₂）”“对事故善后处理是否妥善积极（a₃）”“是否积极组织或支持安全生产公益活动（a4）”等，县级以上负责安全生产监管执法的部门也可以将其他相关情形确定为“a₅……a_n”。上述定性取值，按照“是”取“1”、“否”取“0”的标准实施。本案中，海门应急局根据该起事故致一人死亡，属于一般事故，适用一档进行处罚，结合某邦公司对事故调查存在积极配合的情形，依据上述规定的计算方式为65万元-（65万元-30万元）×1/5=58万元，最终给予某邦公司罚款58万元的行政处罚，量罚并无明显不当。

关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”据此，在安全事故发生后，安全生产监督管理部门应当派驻工作人员作为调查组成员，该调查组成员作为后续的案件调查处理人员，不存在法律规定应当回避的情形。《南通市海门区应急管理综合行政执法大队职能配置、内设机构和人员编制规定》（海委编办发〔2022〕72号）规定，南通市海门区应急管理综合行政执法大队系海门应急局所属事业单位，执法大队工作人员也属于海门应急局的工作人员，其以海门应急局工作人员身份从事案件调查工作，不违反规定。《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第二款规定，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。本案中，盛某自2007年3月开始从事法制审核，并不属于初次法制审核的人员，无需通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。本案中，海门应急局在作出《行政处罚告知书》前进行了一次集体讨论，在某邦公司提出陈述意见及听证后，再次进行集体讨论，被诉处罚决定系在集体讨论基础上作出，符合上述规定。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某邦公司的诉讼请求。

某邦公司不服一审判决提起上诉称，1.海门应急局行政处罚程序违法。原海门区安全生产监察大队和海门应急局是两个不同的法人单位，事故调查和行政处罚也是不同的行政程序，二者的执法人员应当查处分离，但海门应急局的行政处罚承办人同时也是事故调查组的成员。海门应急局在告知某邦公司拟处罚内容之前第一次集体讨论就最终确定了处罚具体内容及数额，且听证报告及法制审核与第二次集体讨论均对某邦公司质证意见未作审查且无实质性审核与讨论内容，就作出与第一次确定的处罚一致意见，可见海门应急局的听证与集体讨论程序均明显流于形式，实质上剥夺了某邦公司听证的权利。2.海门应急局所作行政处罚决定认定事实错误。案涉事故发生当天对东南部电梯井安全隐患排除的责任在××消防海门公司与某联公司。××消防海门公司对消防工程、装修施工作业负有监督管理及安全生产职责，某联公司作为发包方对现场交叉作业的安全管理与安全隐患排除具有法定与合同约定的职责。海门应急局遗漏上述两家公司，却对不该承担责任的某邦公司进行处罚。某邦公司与某德公司施工内容不包括电梯井的装修，若陈某乙真是从三楼电梯井口坠落，那么坠落时电梯井口一定没有栏杆，某邦公司的施工不需要移开栏杆。综上，请求本院撤销一审判决，改判撤销海门应急局作出的行政处罚决定。

被上诉人海门应急局辩称，1.海门应急局认定某邦公司的违法事实清楚。某德公司承租某联公司厂房后，将装修工程发包给某邦公司施工，施工中，某邦公司应严格执行安全施工操作规范、防火规定、施工规范及质量标准，按期保质完成工程。陈某乙发生事故时所从事的工作系某邦公司承包的施工内容，王某乙、姜某、严某与陈某乙之间不存在利害关系，陈述也无矛盾之处，某邦公司项目负责人刘某也陈述将卫生间开槽和排管的活给了王某乙施工。因此，某邦公司存在未按规定配备安全生产管理人员、未按规定对作业人员进行安全教育培训、未按规定开展事故隐患排查治理工作、未能及时消除电梯预留井作业区域临边防护不到位的事故隐患的违法事实。2.海门应急局行政处罚程序适当。南通市海门区安全生产监察大队是海门应急局下设事业单位，其成员所持执法证载明工作单位为海门应急局，执法大队并无有别于海门应急局的独立执法权限。对事故责任主体的立案和调查是由海门应急局执法人员完成的，而对行政处罚案件的审核是由海门应急局法制审核人员完成的，履行了查处分离原则。集体讨论对外不产生法律效力，某邦公司无审查的权利。3.本案不存在遗漏主体问题。某联公司作为出租单位已交付可使用的房屋，××消防海门分公司的施工范围不包括东南角的电梯预留井，在该区域不存在交叉作业问题，上述两主体不应承担事故责任。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，某邦公司不服本院作出的（2023）苏06行初50号行政判决向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院于2024年8月21日作出（2024）苏行终39号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。

本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，1.被诉行政处罚决定认定某邦公司作为施工单位，对案涉安全生产事故的发生负有责任，并对某邦公司罚款58万元，是否具有事实根据和法律依据，量罚是否适当；2.海门应急局的行政处罚程序是否合法。

关于被诉行政处罚决定认定某邦公司作为施工单位，对案涉安全生产事故的发生负有责任，并对某邦公司罚款58万元，是否具有事实根据和法律依据，量罚是否适当的问题。

《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”安全生产事故调查结案批复所针对的事故调查报告是由相关部门组成的事故调查组及相关领域的专家对安全生产事故的发生经过、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议作出的基本定性。一般情况下，批复及事故调查报告对相关责任人违法事实所作的认定即最终结论，具有确定力和拘束力，有关行政机关应当据此作出行政处罚决定。除非批复及事故调查报告存在事实认定明显不清、适用法律明显不当的情形。

《中华人民共和国安全生产法》第二十四条、第二十八条、第四十一条分别规定了建筑施工单位应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员、应当对从业人员进行安全生产教育和培训、应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度等内容，该法第一百一十四条第一款规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；……。”某邦公司“11·25”高处坠落死亡事故发生后，事故调查组形成的事故调查报告对某邦公司的处理意见为：某邦公司作为施工单位，未按规定配备安全生产管理人员；未按规定对作业人员进行安全教育培训；未按规定开展事故隐患排查治理工作，未能及时消除电梯预留井作业区域临边防护不到位的事故隐患，对事故的发生负有重要责任。建议由海门应急局根据有关法律法规的规定，对其行政处罚。另外，事故调查报告还对事故发生经过和救援情况、事故发生的原因和事故性质作出了认定。海门应急局根据事故调查报告的内容，结合《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》第八十六条的具体规定，在履行行政处罚程序后，对某邦公司罚款58万元，具有事实根据和法律依据，量罚适当。某邦公司关于事故发生过程、责任主体等提出的异议，已在其起诉海门区政府安全生产事故调查批复一案中，由生效判决作出评判，不再赘述。

关于海门应急局的行政处罚程序是否合法的问题。

第一，海门应急局作出行政处罚决定并未违反查处分离和回避原则。行政处罚中的“查处分离”原则，是指实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离，该原则只有在特定执法领域的法律法规有明确规定的情况下，方从其规定。《中华人民共和国行政处罚法》第六十七条第一款规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。可见，行政处罚法仅规定了“罚缴分离”原则。《安全生产违法行为行政处罚办法》未对安全生产监督管理部门的实施行政处罚须“查处分离”作出强制性要求。本案中，南通市海门区应急管理综合行政执法大队（原南通市海门区安全生产监察大队）系海门应急局下属事业单位，其主要职责包括“负责安全生产、应急管理、防灾减灾等领域行政执法工作”“负责参与区应急管理局组织的生产安全事故调查”。在行政执法过程中，南通市海门区应急管理综合行政执法大队只是海门应急局具体实施执法行为的部门，其并无独立作出执法行为的主体资格，应当以海门执法局的名义从事事故调查和行政处罚行为。因此，南通市海门区应急管理综合行政执法大队工作人员以海门执法局的名义先后参与事故调查和行政处罚程序，不违反“查处分离”原则，也不存在《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条、《江苏省行政程序条例》第三十条、第三十一条规定的应当回避而未回避的情形。

第二，海门应急局的听证和集体讨论程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条第一款第一项规定，行政机关拟作出较大数额罚款的行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。第四十七条规定，重大行政决定应当经过法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出。重大行政决定应当由行政机关负责人集体讨论后作出。本案中，海门应急局因拟向某邦公司作出罚款58万元的行政处罚而告知了某邦公司听证权利，并在作出行政处罚告知书及行政处罚决定书前两次集体讨论，符合依法、审慎处罚的要求。至于海门应急局如何集体讨论属于行政自由裁量范围，且系内部执法程序，其有权根据调查取得的证据和认定的事实发表讨论意见。某邦公司以海门应急局的第二次集体讨论记录未对质证意见审查及无其他实质性审核内容为由，认为海门应急局的行政处罚程序违法的理由不能成立。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。某邦公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南通某邦装饰工程设计有限公司负担。

本判决为终审判决。

审  判  长　　刘海燕

审  判  员　　郁　娟

审  判  员　　张祺炜

二〇二四年八月二十六日

书  记  员　　丁雯雯