行政机关在召开听证会后未再次进行法制审核系程序轻微违法

（2023）辽7102行初25号

原告天津市某建筑工程有限公司。

被告锦州市应急管理局。

第三人锦州某热电公司。

第三人锦州某环境公司。

第三人天津市某建筑工程有限公司锦州分公司。

原告天津市某建筑工程有限公司（以下简称某公司）诉被告锦州市应急管理局（以下简称市应急局）以及第三人锦州某热电公司、锦州某环境公司、天津市某建筑工程有限公司锦州分公司（以下简称某分公司）罚款一案，于2023年1月30日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2023年5月17日公开开庭审理了本案。原告某公司的委托诉讼代理人，被告市应急局参加诉讼行政机关负责人、委托诉讼代理人，第三人热电公司委托诉讼代理人，第三人锦州某环境公司委托诉讼代理人到庭参加诉讼。第三人某分公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

被告市应急局于2023年1月13日作出（锦）应急罚〔2022〕150号《行政处罚决定书》，认定的事实为：2022年7月30日15时许，在热电公司5×75t/h＋1×130t/h脱硫设备、除尘器维修工程的脱硫废水管道改造项目施工现场，某分公司发生一起触电事故，造成1人死亡。以上述事实违反了《安全生产法》第二十八条第一款、第三十条第一款、《建设工程安全生产管理条例》第二十三条、第三十七条第一款、《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第五条、《建设工程施工现场供用电安全规范》（GB50194-2014）第6.3.3条、第9.2.3条的规定，认定某公司对该起事故负有责任，按照《锦州市人民政府关于天津市某建筑工程有限公司“7·30”触电一般事故调查结案的批复》要求，依据《安全生产法》第一百一十四条第一项的规定，决定对原告某公司作出罚款人民币陆拾玖万玖仟元的行政处罚。

原告某公司诉称，2023年1月13日被告以（锦）应急罚〔2022〕150号行政处罚决定书对原告作出罚款699000元的行政处罚。原告认为：1.该行政处罚缺乏事实依据、主要证据不足。事发工程分包方并非原告，而是江某个人，原告对事发工程不具有任何法律规定的安全管理义务，也不应当对事故承担任何责任。2.该行政处罚违反法定程序。（1）听证程序违法，在听证过程中被告没有向原告出示其作出行政处罚所依据的证据，并接受原告的质证，剥夺了原告质证和申辩的权利，被告的行为违反了《行政处罚法》第六十四条第七项以及《安全生产执法程序规定》第三十一条第二项、第五项的规定；（2）法制审核程序违法，根据《行政处罚法》第五十八条之规定，经过听证的案件，法制审核的程序是先听证，再法制审核后作出决定，本案中被告举行听证会后，并未依法进行法制审核，而直接作出被诉行政处罚决定，被告提交的证据显示，其在举行听证会前（2022年9月30日）进行法制审核，该程序违反《行政处罚法》第五十八条的规定。3.就算原告应对事故负责，且被告作出的行政处罚程序合法，其对原告处以69.9万元的罚款，数额明显过高，违反行政法的基本原则的比例原则。故请求法院：1.撤销被告于2023年1月13日作出的（锦）应急罚〔2022〕150号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。

原告为支持以上诉请，向本院提交如下证据：（锦）应急罚〔2022〕150号《行政处罚决定书》，证明本案的被诉行政行为。

被告市应急局辩称，经被告在行政处罚过程中依法调查，涉案工程是由锦州某环境公司分包给某分公司的施工工程，在施工过程中，某分公司非法聘用了无相关资质人员进行施工，从而导致本案事故发生，某分公司是本案事故的直接责任者，某公司未尽到安全生产职责，应当承担行政违法责任。行政处罚数额是根据案件的性质、社会影响、违法行为的主观状态等综合考量作出的，且在行政处罚的自由裁量权之内。被告依法作出的行政处罚行为，事实清楚，证据确实充分，处罚程序符合相关法律规定，适用法律适当，应当依法驳回原告的诉讼请求。

被告市应急局向本院提交如下证据：第一组证据，某公司营业执照、安全生产许可证、建筑企业资质证书、道路运输许可证、建筑施工企业主要负责人安全生产考核合格证书、劳务派遣经营许可证、法人代表证明书、总经理任命书、法定代表人身份证，证明某公司于2020年1月9日注册登记，陆续取得安全许可证及建筑企业资质，法定代表人，经营地点是天津市。第二组证据，天津市某建筑工程有限公司成立分公司协议，证明2022年1月23日某公司与江某签订了成立某分公司协议书，协议约定某公司在收取2万元设立费后，由江某在锦州设立分公司。第三组证据，某分公司营业执照、分公司工商登记档案，证明某公司依据协议约定，由江某在锦州设立了分公司。第四组证据，锦州某环境公司营业执照、安全生产许可证、建筑业企业资质证书、情况说明，证明涉案总承包企业锦州某环境公司取得的证照及基本信息。第五组证据，锦州某环境公司提供的投标邀请书，中标通知书，脱硫设备、除尘器维修工程合同，证明热电公司脱硫设备、除尘器维修工程，发包给锦州某环境公司施工。第六组证据，锦州某环境公司对7月30日事故情况说明、整改措施，某分公司出具的事故说明，证明锦州某环境公司将其承包的工程中脱硫废水管道更换部分分包给某分公司，2022年7月30日15时许在施工现场发生了安全生产事故，造成了施工人员穆某死亡的后果。第七组证据，施工现场照片，证明发生事故的施工现场、地点、使用的工具、接电配电箱、接电电缆、切割水管等情况。第八组证据，锦州市公安局古塔分局情况说明、附属第一医院门诊电子病历、司法鉴定意见书及死者照片、工伤死亡赔偿协议书，证明穆某系因电击死亡。

第九组证据，公安机关询问刘某、张某1、江某笔录，证明事故发生的基本经过，并排除刑事案件，属生产安全责任事故。第十组证据，被告询问江某、张某1、杨某、魏某、张某2、李某、王某、金某、潘某、司某调查询问笔录及视频光盘，证明事故发生基本过程，施工人员是临时雇佣，且未进行安全生产培训，无资格证上岗作业，现场未有专职安全管理人员，未详细告知施工人员安全施工的技术要求，施工人员不了解作业现场的危险因素和安全隐患，不掌握现场应急处置措施。第十一组证据，天津市滨海新区应急局去某公司处照片，证明滨海新区应急局工作人员去原告公司处两次，所谓办公场所无人且锁门。第十二组证据，某公司提交被告的安全生产职责制，锦州某环境公司脱硫设备、除尘器维修工程情况说明，安全交底记录，外委施工开工安全审核报告，证明某公司虽制定了安全生产责任制，但并没有严格执行；锦州某环境公司虽有安全交底，但死者并不包含在交底人员中，完全没有安全生产意识。第十三组证据，关于天津市某建筑工程有限公司“7·30”触电一般事故调查结案的请示、锦州市人民政府关于天津市某建筑工程有限公司“7·30”触电一般事故调查结案的批复、天津市某建筑工程有限公司“7·30”触电一般事故调查报告，证明调查组调查认定生产安全事故的事实、性质、处罚意见、所适用法律、行政法规、规章、规范等。第十四组证据，事故讨论记录、事故调查组成员名单、关于协助锦州市应急管理局对天津市某建筑工程有限公司“7·30”触电一般事故进行调查处理的函、关于《协助锦州市应急管理局对天津市某建筑工程有限公司“7·30”触电一般事故进行调查处理的函》的复函，证明根据锦州市政府的授权，市应急局依法与公安局等四家单位成立事故调查组，调查某公司“7·30”触电一般事故案及天津市滨海新区去某公司办公地点发现现场无人的情况。第十五组证据，2022年9月22日事故讨论记录、天津市某建筑工程有限公司“7·30”触电一般事故调查结案的请示、2022年9月27日锦州市政府作出锦政〔2022〕27号批复文件，证明2022年9月22日事故调查组经依法调查结束后，同日向锦州市政府报送结案请示，9月27日锦州市政府批复同意。第十六组证据，立案审批表、案件处理呈批表、行政处罚自由裁量权说明、行政执法决定法制审核意见书，证明2022年9月28日对某公司“7·30”触电一般事故案进行行政案件立案并进行内部审核。第十七组证据，行政处罚集体讨论记录、行政处罚告知书，证明2022年9月30日被告对本案进行了集体讨论，并形成拟处罚意见，并于2022年10月18日形成行政处罚告知书，告知原告拟处罚结果及其有陈述、申辩、申请听证的权利。第十八组证据，听证申请书、延期听证申请书、律师参加听证会函及执业证、行政执法有关事项审批表、行政处罚听证会通知书、听证会人员签到簿、听证笔录、听证会报告书，证明原告提出听证申请，期间因疫情原因听证会延期，疫情放开后被告依法组织听证申请，充分地听取了原告的陈述及申辩，做出维持拟处罚决定，在听证过程中，被告将全部证据向听证人举证，原告作为听证人之一参与其中，通过笔录上看，所有证据已经在听证程序中举出，不存在被告未组织质证和举证环节，更不存在被告剥夺原告的质证权利。第十九组证据，案件处理呈批表、行政处罚集体讨论记录、行政处罚决定书，证明被告经呈报申报、集体讨论等程序，依法作出行政处罚决定书。第二十组证据，送达地址确认书、与潘某的微信记录截屏、电子邮件截屏图片，证明被告依法定程序向当事人送达行政处罚告知书、行政处罚决定书、缴费通知书。

第三人热电公司述称，被告市应急局对原告某公司作出的（锦）应急罚〔2022〕150号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。热电公司未向本院提交证据。

第三人锦州某环境公司述称，行政处罚决定书中将某公司认为事故责任主体，承担事故责任是正确的。锦州某环境公司未向本院提交证据。

第三人某锦州分公司未向本院提交书面答辩意见及证据。

经庭审举证、质证，原告对被告所举第一组至第三组、第五组、第七组、第八组证据、第九组证据中的江某询问笔录、第十组证据（除7月31日江某调查询问笔录和王某、金某调查询问笔录外）、第十一组证据、第十二组证据中的安全生产职责制、第十三组证据、第十四组证据中的调查组成员名单和复函、第十六组证据、第十七组证据、第十八组证据、第十九组证据中的案件处理呈批表、第二十组证据的真实性均无异议，对第四组、第六组证据、第十九组证据中的集体讨论记录的真实性和合法性有异议，对第九组证据中的张某1、刘某询问笔录、第十九组证据中的行政处罚决定书的合法性有异议，对第十组证据中江某调查询问笔录（7月31日）和王某、金某调查询问笔录、第十二组证据中的情况说明、安全交底记录、审核报告单、第十四组证据中的事故讨论记录、196号函、第十五组证据中的事故讨论记录的真实性有异议。原告认为第一组证据中的建筑企业资质证据可以证明其不具有事发工程所要求的环保施工专业资质；第二组证据成立分公司协议中约定了江某以某分公司承接项目应向原告报备，承接项目超出原告资质范围的原告有权拒绝承接，本案中江某并未向原告报备过；第五组证据中的投标邀请书明确规定事发工程需具备环保专业承包三级以上的资质，且约定了工程不得转包，第三人锦州某环境公司违反上述规定，是本案事故发生的根本原因，事故与原告和分公司无关；第六组证据中锦州某环境公司出具的情况说明和整改措施的证据形式不合法，且认定分包给某分公司缺乏其他证据证实，某分公司出具的情况说明与事实不符；第九组证据中的张、刘二人询问笔录询问时间有两分钟重合，违反分别询问的规定，江某询问笔录可以证明江某与死者经常合作工程，利润一人一半，死者也不是某分公司员工，江某经常与锦州某环境公司合作，本案工程系江某个人分包；第十组证据中江某调查询问笔录与公安机关询问笔录相矛盾，被告在询问中存在诱导式发问，且江某也承认原告对事发工程不知情，王某、金某所称事发工程分包给某分公司与事实不符，无证据证明；第十三组证据中的批复中事故调查组组成不合法，缺少锦州市住建局人员，不认可事故调查报告认定的某分公司为分包单位、死者系某分公司临时聘用人员和对某公司责任认定内容；第十四组证据中事故讨论报告没写明具体时和分，196号函表述原告承认某分公司的表述缺乏证据，不予认可；第十五组证据中的事故讨论记录是以复印件为基础，由谢绍海补签了魏丽丽的签名，对形成过程缺乏证据支持；第十六组证据中被告自由裁量幅度不当，法制审核意见不合法，早于听证会，违反了行政处罚法第五十八条先听证后审核的规定；第十八组证据中听证笔录记载不真实，当天被告并未出示证据，听证会报告书中被告负责人只签名未提出具体意见；第十九组证据中的集体讨论十五分钟讨论六个案件，流于形式，行政处罚决定书没有事实依据，主要证据不足，程序违法，依法应当撤销。第三人热电公司和锦州某环境公司对被告所举的证据均无异议。被告及第三人对原告所举证据三性均无异议。

本院对上述证据认证如下：原、被告双方所举证据中，各方对真实性无异议的部分证据，与本案具有关联性，予以采纳。被告所举第四组证据，第十二组证据中的情况说明、安全交底记录、审核报告单，第十四组证据中的196号函系协助调查函，主要证明案涉资质情况和履行程序情况，与本案具有关联性，予以采纳。第六组证据，第十组证据中的江某调查询问笔录（7月31日）和王某、金某调查询问笔录真实合法有效，与本案具有关联性，本院予以采纳，至于能否达到证明目的，本院将结合其他证据和事实综合审查认定。证据十四和十五中事故讨论记录（9月22日），因魏丽丽系本案事故调查组成员，未到场参加会议，仅通过电话通知其事故调查报告，其表示同意该报告内容，由他人代为签名，事后未补正上述事实的证明材料，程序和形式欠妥，但不足以影响该证据效力，上述两份证据系同一会议记录，根据本案客观事实，对证据十五中的事故讨论记录予以采纳，对证据十四中的事故讨论记录不予采纳。第十九组证据中的集体讨论记录程序合法，予以采纳。

经审理查明，第三人某分公司于2021年12月2日在锦州市取得分公司营业执照，登记的负责人为江某。2022年1月25日原告某公司与江某签订成立分公司协议，任命江某为某分公司负责人。同年5月5日第三人热电公司向第三人锦州某环境公司发布投标邀请书，项目名称为锦州某热电公司脱硫设备、电除尘器维修工程。锦州某环境公司中标后将该工程中的脱硫废水管道拆除安装工程分包给某分公司，并于同年7月19日与建设单位热电公司签订脱硫废水管道拆除安装的外委施工开工安全审核报告单和安全交底后，便组织某分公司施工人员入场施工作业。同年7月30日上午8时许某分公司临时雇佣的施工人员在队长穆某的带领下入场继续对脱硫设备楼外侧的脱硫废水管道进行更换，为便于施工作业，穆某从脱硫设备楼一楼配电箱用导线将电源接到二楼。15时许穆某在使用角磨机切割立管上的阀门螺栓时，管道中残留的大量废水从管内喷出，喷溅到穆某手持的角磨机上后，废水喷进角磨机握柄散热孔内，导致角磨机电机漏电，致使穆某触电倒地。经抢救无效死亡，公安人员现场勘察调查排除刑事案件。事故发生后，被告市应急局牵头于当日成立事故调查组，对案涉事故进行调查，事故调查组于同年9月22日作出《天津市某建筑工程有限公司“7·30”触电一般事故调查报告》，认定原告某公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十八条第一款、第三十条第一款，《建设工程安全生产管理条例》第二十三条、第三十七条第一款，《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第五条，《建设工程施工现场供用电安全规范》（GB50194-2014）第6.3.3条、第9.2.3条的规定，对事故发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一项之规定，建议市应急局对原告某公司处30万元以上100万元以下的罚款。同日市应急局将上述事故调查报告呈请锦州市人民政府批复结案，同年9月27日锦州市人民政府作出同意结案批复。同年9月28日被告市应急局对该事故进行立案，同年9月30日经过法制审核和行政机关负责人集体讨论，形成拟处罚意见，并于同年10月8日向某公司依法告知拟处罚结果和享有陈述、申辩及听证的权利。2023年1月12日被告依法召开听证，并于1月13日经过行政机关负责人集体讨论后作出案涉行政处罚决定，并送达某公司。

本院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第十条的规定，锦州市应急管理局具有对本行政区域内的安全生产事故调查处理的职权，是本案的适格被告。本案各方对案涉事故系因违反安全生产相关规定而造成一人死亡的事实并无争议，故本案的争议焦点为：1.案涉工程分包方是否为某分公司；2.听证程序是否合法；3.法制审核程序是否合法；4.处罚数额是否适当。围绕争议焦点，本院逐一论述：

（一）关于案涉工程分包方是否为某分公司问题。《建设工程质量管理条例》第七条第一款规定：“建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。”该条款明确排除了自然人分包建设工程的情况。本案中，江某作为自然人不具备分包建设工程的资质条件，其于2021年12月2日成立某分公司，成为该分公司负责人，该分公司并无其他正式员工，且成立分公司协议中约定双方自负盈亏，债权债务各自享有和承担以及江某在成立该分公司前并非原告某公司工作人员，可以看出江某成立该分公司的目的是为了取得建设工程的相应资质便于其承包或者分包建设工程，其在分包案涉工程时已经成为某分公司负责人，不可能也没必要以个人名义违法分包工程，根据以上情况结合第三人锦州某环境公司项目部和某分公司事后出具的事故情况说明以及被告对江某等人所作调查询问笔录，可以确定案涉工程是江某以某分公司名义进行分包。关于原告主张因某分公司不具备建设工程所需环保专业承包资质，工程约定不得转包，案涉工程未向原告报备，因此案涉工程系江某个人分包的意见，因是否具备环保资质和约定不得分包问题只是认定工程分包是否合法的依据，原告与某分公司约定工程报备问题，只是公司内部约定，不产生对外效力，案涉行政行为处罚的是违反安全生产行为，并不会因为工程违法分包而减免安全生产责任，原告主张案涉工程系江某个人分包也缺乏充分证据支持，故该意见不予采纳。另外，依据《中华人民共和国公司法》第十四条第一款的规定，公司可以设立分公司，设立分公司应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照，分公司不具备法人资格，其民事责任由公司承担，故本案应由原告某公司承担相应安全生产责任。

（二）关于听证程序是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条、第六十四条明确规定了当事人享有听证权利和组织听证的具体程序，听证中行政机关出示证据后由当事人进行质证和申辩是听证会必经程序。关于原告提出的听证中未出示证据和质证的意见，根据庭审中出示的听证笔录可以看出听证过程中被告宣读了相应证据名称、违法事实、法律依据和处理结果，各方就此展开辩论，但该笔录未显示被告向各方展示证据或询问各方是否需要展示证据程序，确属不妥，但该程序的缺失并未对原告的听证和申辩产生实质损害，属于程序轻微违法。

（三）关于法制审核程序是否合法问题。关于原告主张被告在听证会召开后，并未进行法制审核。《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：……（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；……。”据此，经过听证程序的行政处罚作出决定前应进行法制审核，该条款并未强制规定法制审核需在听证程序之后进行，但综合上下文理解，在听证程序之后再进行法制审核更有利于保护当事人的权益，也更符合立法本意。本案中，被告虽进行了法制审核，但是在听证程序之前，在召开听证会后未再次进行法制审核，系程序轻微违法。

（四）关于处罚数额是否适当问题。《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第一项规定，发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下罚款。《锦州市应急管理局行政处罚自由裁量权指导标准》中规定，造成1人死亡的，处30万元以上70万元以下的罚款。本案中，被告针对原告违法行为所作处罚并未超出其自由裁量权范围，被告根据涉案事故性质、社会影响、违法行为的主观状态等综合考量作出的从严处理并无明显不当。

综上所述，原告及所属分公司在案涉事故中缺乏安全生产意识，对相关工作人员未能依照规定进行专门安全技术培训，在施工中也未能及时配备安全管理人员，导致其工作人员违规操作发生安全责任事故，被告依职权对原告作出行政处罚，并无不当。被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，但是在听证和法制审核程序上存在轻微违法，该程序违法对最终处罚结果并无实际影响，无撤销重作的必要性，本院宜在确认该行政处罚决定违法的同时，保留其相应法律效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：

确认被告锦州市应急管理局作出的（锦）应急罚〔2022〕150号《行政处罚决定书》违法。

案件受理费50元，原告天津市某建筑工程有限公司已预交，由被告锦州市应急管理局负担50元，被告锦州市应急管理局于本判决生效之日起七日内向法院缴纳，逾期未缴纳依法强制执行，退还原告天津市某建筑工程有限公司案件受理费50元。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。

审  判  长　　李　实

审  判  员　　宋鲲鹏

审  判  员　　马　俐

二〇二三年七月五日

法官助理　 　杨丽娟

书  记  员　　霍依轩