以案情重大为由申请延期后未经负责人集体讨论作出处罚决定属于违反法定程序

（2024）冀11行终60号

上诉人（原审原告）李某层。

被上诉人（原审被告）衡水市公安局桃城分局。

被上诉人（原审被告）衡水市人民政府。

上诉人李某层因行政拘留及行政复议一案，不服河北省衡水市桃城区人民法院（2023）冀1102行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明，2022年12月30日，受樊某权指使李某层和樊某生二人在中基大厦门口采用挂白色条幅、摆放花圈、停放尸体的方式向保险公司讨要保险理赔说法，造成现场人员围观，且拒不听取物业管理人员、保险公司工作人员以及后续到场民警劝阻，被衡水市公安局桃城分局（以下简称桃城公安分局）民警口头传唤至派出所接受进一步处理。桃城公安分局于2022年12月30日21时01分至2022年12月30日22时51分对李某层进行了询问，李某层拒不提供家属联系方式表示无需通知，询问结束后李某层在询问笔录签字确认。桃城公安分局于2022年12月31日0时20分对李某层进行行政处罚告知，李某层签字表示不进行陈述申辩。2022年12月31日10时28分至2022年12月31日11时9分对郝力娜进行了询问。2023年2月27日，桃城公安分局对李某层的拘留处罚进行了层级审批。2023年2月27日11时至2023年2月27日16时10分，桃城公安分局使用传唤证依法对李某层进行传唤，对其宣读、送达了衡桃公（裕）行罚决字〔2023〕0137号行政处罚决定书并通知了其家属，李某层及其家属未表示异议，均在法律文书上签字。2023年2月27日，桃城公安分局依法对李某层的家属送达行政拘留家属通知书，李某层及其家属均签字并无异议。

原审法院认为，桃城公安分局提交的证据能够证实，民警接到报警后前往现场进行处理，在现场确认了李某层和樊某生实施了挂白色条幅、摆放花圈、停放尸体的扰乱公共秩序的行为且造成现场人员围观，经劝阻无效遂将二人口头传唤至派出所进行进一步处理，对二人以及后续的李某层进行了询问、告知，并依法作出了处罚。同时查明李某层和樊某生是受樊某权指使实施了违法行为。第一，虽然，对李某层和樊某生的询问笔录中手写的离开时间为“2023年1月1日1时30分”但综合两份询问笔录中机打的询问结束时间“2022年12月30日22时51分”“2022年12月30日23时33分”以及后续对二人的处罚告知时间“2022年12月31日0时20分”“2022年12月31日0时15分”加之当日为12月份与次年1月份交替衔接之日，能够合理判断桃城公安分局称“2023年1月1日1时30分”系笔误，正确时间为“2022年12月31日1时30分”的主张成立。李某层、樊某生二人在接受完毕询问后被进行了处罚告知，并在接受完毕处罚告知后的2022年12月31日1时30分离开了派出所，桃城公安分局的传唤并未超过《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第一款中规定的时限。第二，桃城公安分局系在接警后于现场确认的李某层和樊某生扰乱公共秩序的违法行为，使用口头传唤并不违反规定。同时在对李某层进行询问时，李某层表示无需通知其家属，拒绝提供相关联系方式，桃城公安分局将相关情况记录入卷并无不当。桃城公安分局在之后的对李某层宣读、送达处罚决定时履行了传唤程序，制作了传唤证并通知了其家属，符合法律规定。第三，《中华人民共和国行政处罚法》中规定执法人员要主动出示证件，其根本目的是使得行政相对人能够有效地对执法人员身份进行鉴别。桃城公安分局民警在现场身着警服佩戴警徽警衔，身旁有警车能够证实人民警察身份，即使没有另行出示证件，也能够明确执法人员的身份即人民警察。第四，《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国治安管理处罚法》亦属于一般法与特别法的关系。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条规定，治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》中对拘留的处罚、决定程序进行了详尽的规定，公安机关作出处罚应当依据本法而非《中华人民共和国行政处罚法》，而《中华人民共和国治安管理处罚法》中并无需要集体讨论的规定，故李某层主张桃城公安分局未进行集体讨论就作出决定系程序违法的主张不成立。最后，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”参照《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》中对扰乱公共场所秩序属于“情节较重”情形的规定（二）“扰乱单位、公共场所秩序，经执法人员劝阻拒不离开的”。李某层的行为属于扰乱公共秩序且情节严重情形。桃城公安分局对李某层作出拘留五日的行政处罚决定符合法律规定，并无不当。综上，桃城公安分局作出的行政行为虽部分程序文书中存有笔误瑕疵，但未对案件办理以及当事人权利义务造成实质损害，认定事实清楚、证据充分、程序合法，应予维持。衡水市人民政府的复议行为合法。李某层的主张不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回李某层的诉讼请求。

上诉人李某层上诉称，原审判决认定事实不清、证据不足，请求撤销原审判决，改判支持上诉人诉讼请求或发回重审。主要理由：1.本案起因是民事保险合同纠纷，上诉人在合同纠纷中不具有任何过错，因上诉人在中国某某财产保险股份有限公司衡水中心支公司投保后，该公司拒绝赔偿的情况下，上诉人迫于无奈将尸体拉至该公司楼下，用以证实养老人已经死亡的事实，上诉人没有扰乱公共秩序的故意。2.上诉人的行为未扰乱公共秩序，更不属于“情节严重”的情形。出警录像显示，现场没有围观的群众，上诉人虽将尸体放置在大厦门口，但没有造成公共秩序的扰乱，出警民警到达现场后没有进行劝阻就将上诉人拽至警车内，上诉人不构成“扰乱单位、公共场所秩序，经执法人员劝阻拒不离开”的情节严重的情形。3.桃城公安分局违反法定程序。首先，在给上诉人的被传唤人家属通知书上显示的时间与上诉人到达派出所的时间相差四个小时，桃城公安分局没有将实际传唤时间通知给上诉人家属。其次，桃城公安分局的延长办理审批表第二页显示“因案情重大，三十日内无法办结”，说明桃城公安分局认为本案案情重大。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款的规定，作出处罚时桃城公安分局的负责人应当召开集体讨论会议，由负责人发言并制作笔录们讨论的内容应当记录在处罚卷中内，但本案缺少桃城公安分局提交集体讨论会议的相关材料，属于未履行法定程序。再次，桃城公安分局在传唤上诉人后未及时进行询问，且传唤时间超过了24小时。笔录中显示传唤的时间为2022年12月30日18时30分，离开时间为2023年1月1日1时30分，询问时间达31个小时。最后，民警到达现场后，没有出示相关证件，没有询问具体事发原因，未对案件矛盾进行调解。

被上诉人桃城公安分局辩称，上诉人李某层的上诉请求及理由于法不符，于理不合，原审判决认定事实请求，请求驳回上诉，维持原判。主要理由：1.上诉人扰乱公共场所秩序的违法故意明显，具有可追责性。虽然上诉人的目的是与保险公司就理赔事宜进行协商，但其采取的方式违反法律规定。其在中基大厦门前广场拉条幅、摆花圈、摆放老人尸体的整个过程持续20多分钟，不听大厦物业人员劝阻，在出警民警到场劝阻后一意孤行，具备扰乱公共场所秩序的主观故意。2.中基大厦是一栋入驻了30多家企业的大型商业写字楼，人员较多，案发时为17时左右，为上下班高峰期，上诉人的行为已经对中基大厦门前广场秩序造成了破坏，具有危害后果。3.因上诉人拒不提供家属联系方式并表示无需通知家属，应视为上诉人放弃相关权利，且根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第二款的规定，公安机关通知的事项只有原因和住所，并不包括传唤时间，上诉人认为侵害其实体权利没有法律依据。4.《中华人民共和国行政处罚法》属于一般法，《中华人民共和国治安管理处罚法》属于特别法，本案应当适用《中华人民共和国治安管理处罚法》，该法对作出拘留决定并无明确规定须经行政机关负责人集体讨论决定。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款未明确规定作出治安行政拘留处罚属于经过集体讨论的情形。集体讨论的前提是对案件情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，但是否具备上述前提，是否需要集体讨论，属于行政机关裁量范畴。5.桃城公安分局于2022年12月30日22时51分对上诉人询问完毕后，于2022年12月31日0时20分对上诉人作出了处罚前告知，因当时已处半夜，民警办案疲惫，加之当日为12月份与次年1月份衔接之日，故民警将传唤结束时间误写为2023年1月1日。6.本案出警民警在现场身着警服、佩戴警徽警衔，警车也响起警笛，以上特征均能证明桃城公安分局民警的身份。出警民警已经在证人报警时了解了案件情况，所以达到现场后能够及时、快速处理。上诉人在笔录中承认桃城公安分局出警民警到达现场后对二人进行劝阻，因其不听，才将其口头传唤到派出所接受进一步调查。7.上诉人的违法行为属于“情节较重”，不符合调解的条件，并且对于案件是否调解，公安机关有自由裁量权，因上诉人的违法行为造成的社会影响恶劣，不适宜进行调解处理。故请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人衡水市人民政府辩称与一审答辩意见相同。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2023年1月28日，桃城公安分局以案情重大，三十日内无法办结，主要违法行为人未到案为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的规定，呈请延长办理期限审批并经批准。本院再查明，李某层不服桃城公安分局作出的衡桃公（裕）行罚决字〔2023〕0137号行政处罚决定，于2023年3月7日向衡水市人民政府申请行政复议，衡水市人民政府于2023年4月26日作出衡政复决字〔2023〕33号行政复议决定并送达。

本院认为，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案被诉行政行为是被上诉人桃城公安分局作出的衡桃公（裕）行罚决字〔2023〕0137号行政处罚决定及衡水市人民政府作出的衡政复决字〔2023〕33号行政复议决定。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人李某层在公共场所以挂条幅、放置花圈、摆放尸体的方式，制造影响，扰乱公共秩序，应当受到处罚。

虽然被上诉人桃城公安分局主张根据公安部《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》中“扰乱单位、公共场所秩序，经执法人员劝阻拒不离开的”认定上诉人构成上述规定中“情节较重”的情形。但是通过现场视频资料来看，上诉人不存在“经执法人员劝阻拒不离开的”的情形。但，《河北省公安机关行政处罚裁量标准》对上述规定中认定“情节较重”违法行为中包括在公共场所采取穿孝衣、抬花圈、打横幅、举标语、喊口号、抛传单、讲演、静坐、下跪、扬言自杀、自残、自焚等具有象征意义的行为以及采取其他方式，制造影响，扰乱公共秩序的情形，因此，上诉人在公共场所挂条幅、放置花圈、摆放尸体的行为，构成上述规定中的“情节较重”的情形，故被上诉人桃城公安分局以“情节较重”认定上诉人严重扰乱公共秩序事实的结果正确。

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条的规定，治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。即《中华人民共和国治安管理处罚法》与《中华人民共和国行政处罚法》是特别法与一般法的关系，适用时一般遵循特别法优先一般法，但特别法没有规定时，应当适用一般法。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。本案中，被上诉人桃城公安分局的《呈请延长办理期限审批表》以案情重大，三十日内无法办结，主要违法行为人未到案为由，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”的规定，呈请延长办理期限审批并经批准。该证据可以证明被上诉人桃城公安分局已对案件性质认定为重大违法，故被上诉人桃城公安分局未经负责人集体讨论作出衡桃公（裕）行罚决字〔2023〕0137号行政处罚决定，影响上诉人的实体权利，属于违反法定程序，依法应予撤销。据此，被上诉人衡水市人民政府作出的衡政复决字〔2023〕33号行政复议决定认定事实不清，应予一并撤销。

另外，关于出示执法证件、传唤时间、传唤方式等程序问题，原审判决已详细论述，本院不再赘述。

综上，上诉人李某层的上诉请求能够得到支持，原审判决认定事实错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第八十六条、第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：

一、撤销河北省衡水市桃城区人民法院（2023）冀1102行初222号行政判决；

二、撤销衡水市人民政府于2023年4月26日作出的衡政复决字〔2023〕33号行政复议决定；

三、撤销衡水市公安局桃城分局于2023年2月27日作出的衡桃公（裕）行罚决字〔2023〕0137号行政处罚决定。

一二审案件受理费各50元，均由被上诉人衡水市公安局桃城分局、衡水市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审  判  长        杜占奇

审  判  员        李淑华

审  判  员        房军见

二〇二四年七月二十三日

法官助理         赵   泽

书  记  员        李学敏