会议纪要仅在直接设定当事人权利义务且已外化的情况下才具有可诉性

文摘 2024-10-29 00:18 贵州

裁判要点

一般情况下，会议纪要属于行政机关集体研究讨论相关议题所形成的内部处理意见，属于内部行政行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。会议纪要仅在直接设定了当事人的权利义务且向当事人直接送达或通知等“外化”情形下，才具有可诉性。

裁判文书

广东省高级人民法院

行政裁定书

（2017）粤行终1102号

上诉人（原审原告）周建娟。

被上诉人（原审被告）深圳市罗湖区人民政府。

原审第三人深圳市大昌置业发展有限公司。

原审第三人深圳市澳康达名车广场有限公司。

上诉人周建娟因与被上诉人深圳市罗湖区人民政府（以下简称罗湖区政府）以及原审第三人深圳市大昌置业发展有限公司、深圳市澳康达名车广场有限公司要求确认会议纪要违法一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2016）粤03行初102号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院审理查明，周建娟以深圳市澳康达二手名车广场存在违法建设施工项目为由向深圳市罗湖区笋岗街道办事处等部门进行举报。2016年6月7日，深圳市罗湖区笋岗街道办事处作出《关于〈举报澳康达二手名车广场涉嫌违法建设施工〉举报信的回复》，告知周建娟被举报建设项目已于2016年5月经深圳市罗湖区城市更新工作领导小组第三十九次会议同意办理提前开工手续，目前该手续正在办理中，并已随该回复附上《区城市更新工作领导小组第三十九次会议纪要》。周建娟对此不服，认为罗湖区政府以会议纪要方式许可深圳市大昌置业发展有限公司办理提前开工手续的行为违法，故诉至原审法院，请求确认罗湖区政府以会议纪要方式许可深圳市大昌置业发展有限公司办理提前开工手续的行为违法；并判令罗湖区政府履行法定职责，查处深圳市大昌置业发展有限公司的违法建设施工行为。

原审法院另查明，2016年5月12日，深圳市罗湖区城市更新工作领导小组第三十九次会议形成的《区城市更新工作领导小组第三十九次会议纪要》载明，请深圳市罗湖区住房和建设局在确保安全的前提下，提前介入深圳（罗湖）互联网产业总部基地一期等4个项目开工建设环节，办理提前开工手续，同时安全监管要做到高标准、严要求。周建娟举报的在深圳市澳康达二手名车广场进行的建设项目即是《区城市更新工作领导小组第三十九次会议纪要》载明的深圳（罗湖）互联网产业总部基地一期项目。

原审法院认为，人民法院受理行政诉讼的必备条件之一系当事人的请求事项应属行政审判权限范围，即应属人民法院审理行政诉讼的受案范围。本案周建娟请求确认罗湖区政府以会议纪要方式许可深圳市大昌置业发展有限公司办理提前开工手续的行为违法，但《区城市更新工作领导小组第三十九次会议纪要》作为罗湖区政府通过会议形式决议某一事项的书面载体，属于罗湖区政府的内部行政行为，对外不具有法律效力，该会议纪要并无直接许可深圳市大昌置业发展有限公司办理提前开工手续的意思表示，仅是协调深圳市罗湖区住房和建设局在确保安全的前提下提前介入深圳（罗湖）互联网产业总部基地一期等4个项目开工建设环节，办理提前开工手续，即是否许可提前开工需由深圳市罗湖区住房和建设局审查决定，故罗湖区政府形成的《区城市更新工作领导小组第三十九次会议纪要》未对周建娟的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。周建娟请求确认罗湖区政府以会议纪要方式许可深圳市大昌置业发展有限公司办理提前开工手续的行为违法，该请求不属行政审判权限范围，即不属人民法院审理行政诉讼的受案范围。此外，罗湖区政府不具有查处违法建设施工行为的法定职责，周建娟请求责令罗湖区政府查处深圳市大昌置业发展有限公司的违法建设施工行为于法无据，原审法院不予支持。周建娟若认为相关主管部门未履行查处违法建设施工行为的法定职责，可另行起诉。综上，因周建娟的起诉不符合法定要件，依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回周建娟的起诉。周建娟缴纳的案件受理费予以退还。

周建娟不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，并确认罗湖区政府以会议纪要方式许可办理提前开工手续行为违法。主要上诉理由是：根据最高人民法院于2013年11月8日发布的第22号指导案例的裁判要点“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”罗湖区政府形成的《区城市更新工作领导小组第三十九次会议纪要》已实质上成为具有许可效力的文件，对外发生效力，并对行政相对人及利害关系人产生了实际影响，应当属于人民法院受理的行政案件。城脉金融项目未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等相关行政许可，也未签订土地使用权出让合同，《区城市更新工作领导小组第三十九次会议纪要》允许城脉金融项目提前开工明显违法。

被上诉人罗湖区政府二审答辩称：一、涉案会议纪要记录的是内部协调行为，不具有许可原审第三人提前开工的意思表示和法律效力，对周建娟的权利义务不产生实际影响。涉案会议纪要依法不属于人民法院的受案范围，不具有可诉性。二、深圳市罗湖区住房和建设局的复函是根据深圳市大昌置业发展有限公司提交的申请及申请材料作出的独立答复，且该复函并未作出许可原审第三人提前开工的意思表示。深圳市罗湖区住房和建设局已对原审第三人的无证施工行为进行处罚，周建娟曲解了该复函的内容。三、原审第三人向深圳市住房和建设局提交材料，申请办理提前开工手续，进一步说明涉案会议纪要不具有许可原审第三人提前开工的法律效力。综上，罗湖区政府请求：驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人深圳市大昌置业发展有限公司、深圳市澳康达名车广场有限公司二审均未作答辩。

经审查，本院对一审裁定查明的事实予以确认。

本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项以及第二款的规定，被诉行政行为对当事人的权利义务不产生实际影响的，人民法院可在立案后迳行驳回起诉。故本案的争议焦点是被诉的会议纪要是否属于上述司法解释规定的不具有可诉性的行政行为。一般情况下，会议纪要属于行政机关集体研究讨论相关议题所形成的内部处理意见，属于内部行政行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。会议纪要仅在直接设定了当事人的权利义务且向当事人直接送达或通知等“外化”情形下，才具有可诉性。本案中，被诉的会议纪要仅是协调深圳市罗湖区住房和建设局在确保安全的前提下提前介入相关项目开工建设环节，仅是罗湖区政府内部对某一项具体工作进行协调后达成意向的一种记载，未作出任何许可行为，亦未直接为行政相对人设定相关权利义务，不具有可诉性。相反，深圳市罗湖区住房和建设局其后对原审第三人未经许可进行施工的行为作出的行政处罚，足以印证被诉会议纪要未作出涉案许可之事实。周建娟的上诉主张欠缺事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院裁定驳回周建娟的起诉正确，本院予以维持。

综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　　林秀雄

审判员　　林劲标

审判员　　刘德敏

二〇一七年十二月十九日

书记员　　张　铭

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会议纪要仅在直接设定当事人权利义务且已外化的情况下才具有可诉性

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