作为过程性行政行为的征地补偿安置方案不属于行政复议的受案范围
文摘
2024-11-15 00:01
贵州
- 为了保护行政相对人或利害关系人的合法权益，监督行政机关依法行政，法律规定了行政复议和行政诉讼制度，当事人对行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。但是，可复议的或可诉的行政行为均应是成熟的行政行为，也就是说，应当是内容和效力已经最终确定的行政行为，过程性行为、阶段性行为则不属于可复议和可诉的范围。
- 集体土地征收中的征地补偿安置方案在拟订后，必须以公告形式听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，这里的公告及听取意见均属于集体土地征收中的过程性行为，是为形成最终的补偿安置方案做准备。此时的征地补偿安置方案仍处于征求意见阶段，其内容还未最终确定，因而对被征地农村集体经济组织和农民权益的影响也是不确定的。当事人对属于过程性行政行为的征地补偿安置方案申请行政复议，不符合法律规定。
罗萍因诉滁州市人民政府行政复议一案，不服滁州市中级人民法院（2018）皖11行初57号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，罗萍系安徽省定远县连江镇郭集村大许组村民。《国土资源部关于定远县江巷水库工程建设用地的批复》（国土资函〔2018〕72号）和安徽省人民政府《关于定远县江巷水库工程建设用地的批复》（皖政地〔2018〕185号），同意定远县人民政府征收连江镇路陈村、连江村、三甲村、郭集村、红旗村、高庙村、李集村、江巷村农村集体土地1434.6976公顷用于江巷水库工程建设。定远县国土资源和房产管理局于2018年4月9日将本次征地土地补偿安置方案进行公告，即定建征补字〔2018〕9号《公告》。罗萍认为该《公告》是经定远县人民政府批准的补偿安置方案，无论是程序还是实体均违法，于2018年6月9日以定远县人民政府为被申请人向滁州市人民政府申请行政复议，要求依法撤销定远县人民政府批准的以公告形式作出的征收集体土地补偿安置方案（定建征补字〔2018〕9号）的行政行为。滁州市人民政府受理后，审查认为《公告》的目的是听取被征收地的集体经济组织和农民的意见，并非最终方案，未对被征收人的补偿安置利益产生影响，不属于行政复议受理范围，于2018年7月24日作出滁复字〔2018〕29号驳回行政复议申请决定，决定驳回申请人的行政复议申请。罗萍不服，在法定期限内提起本案行政诉讼。一审法院认为，本案的争议焦点为：滁州市人民政府于2018年7月24日作出的滁复字〔2018〕29号驳回行政复议申请决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决。经审查，罗萍申请行政复议的事项是撤销经定远县人民政府批准的以公告形式作出的征收集体土地补偿安置方案（定建征补字〔2018〕9号），而定建征补字〔2018〕9号文件系征求意见阶段的拟定方案，非最终补偿安置方案。滁州市人民政府结合罗萍的复议请求及理由，以罗萍所不服的补偿安置方案并非最终方案，未对被征收人的补偿安置利益产生影响，不属于行政复议受理范围，并以此驳回其行政复议申请并无不当。罗萍如对涉案土地的补偿安置方案不服，可以对定远县人民政府批准后补偿安置方案，依法向滁州市人民政府提起行政复议。据此，罗萍要求撤销滁州市人民政府于2018年7月24日作出滁复字〔2018〕29号驳回行政复议申请决定，并判令滁州市人民政府受理该复议申请诉讼请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告罗萍的诉讼请求；案件受理费50元，由原告罗萍负担。罗萍上诉称，涉案补偿安置公告虽名为公告，但内容涉及包括上诉人在内的被征地农民土地、地上附着物如何补偿等内容，补偿安置方案属于具体行政行为。该补偿安置方案的内容是经定远县人民政府批准的，上诉人对补偿安置方案不服，依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，以定远县人民政府为被申请人向滁州市人民政府申请行政复议，符合法律规定，滁州市人民政府驳回上诉人的行政复议申请于法无据。一审判决驳回诉讼请求，认定事实错误，请求二审依法撤销并改判。滁州市人民政府答辩称，案涉定建征补字〔2018〕9号《公告》目的是听取被征地的集体经济组织和农民的意见，并非最终方案，未对被征收人的安置补偿利益产生影响，不属于行政复议受理范围。上诉人向市政府申请复议后，市政府依法审查后作出复议决定并送达当事人，复议程序合法。一审判决驳回诉讼请求，结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。罗萍向一审法院提交以下证据：1.农村土地承包经营权证、房屋转让合同复印件各一份，证明涉案补偿方案包括其土地及房屋与其有相关利害关系；2.集体土地补偿安置方案公告（定建征补字〔2018〕9号）复印件一份，证明涉案补偿方案的存在；3.滁州市人民政府驳回行政复议申请决定书及快递单复印件各一份，证明其在法定期限内提起本案诉讼；4.定远县国土资源和房产管理局信息公开申请表、回复函、定远县国土资源和房产管理局征收集体土地补偿安置方案公告复印件各一份，证明其所申请复议撤销的诉讼请求与所批准的补偿方案为同一方案。滁州市人民政府向一审法院提交以下证据：1.行政复议申请书；2.被申请人答复通知书；3.行政复议答复书；4.行政复议决定书；5.送达回证及相关材料。证明其作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。本院认为，为了保护行政相对人或利害关系人的合法权益，监督行政机关依法行政，法律规定了行政复议和行政诉讼制度，当事人对行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。但是，可复议的或可诉的行政行为均应是成熟的行政行为，也就是说，应当是内容和效力已经最终确定的行政行为，过程性行为、阶段性行为则不属于可复议和可诉的范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”根据该款规定，集体土地征收中的征地补偿安置方案在拟订后，必须以公告形式听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，这里的公告及听取意见均属于集体土地征收中的过程性行为，是为形成最终的补偿安置方案做准备。本案中，上诉人申请复议的征地补偿安置方案（定建征补字〔2018〕9号）于2018年4月9日公告，根据该公告第六条的内容，其目的在于征求被征地的农村集体经济组织和农民对已拟订的征地补偿安置方案的意见。由此可见，该征地补偿安置方案仍处于征求意见阶段，其内容还未最终确定，因而对被征地农村集体经济组织和农民权益的影响也是不确定的。当事人对属于过程性行政行为的该征地补偿安置方案申请行政复议，不符合法律规定。滁州市人民政府依照法定程序对罗萍的复议申请进行了审查，作出驳回复议申请的决定，并无不当。一审判决驳回诉讼请求，结果正确。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
