授益性行政行为案件中对行政行为合法性审查模式的选择

文摘 2024-11-04 00:00 贵州

裁判要点

行政诉讼法规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该规定体现了行政诉讼侧重权利救济的主观诉讼性质，将“利害关系”作为判断行政诉讼原告资格的确定标准。但人民法院基于维护行政行为安定性、监督依法行政的考量，在审理行政案件时普遍采取立足被诉行政行为进行全面审查的客观诉讼模式。绝大多数情况下，由于进入行政诉讼的行政行为以损益性行政行为为主，且行政行为作出对象特定、行为内容针对性强，因而行政行为同当事人之间的利害关系是全方位的，同行政行为有利害关系的当事人数量也是有限且特定的。因此在长期的行政诉讼实践中，人民法院普遍采取全面审查的方式审理行政案件。
在被诉行政行为是授益性行政行为的案件中，权利义务受到被诉行政行为实际影响的当事人均可以提起行政诉讼，但不同的当事人受到被诉行政行为影响的原因不尽相同，“利害关系”体现的主观诉讼性质和“全面审查”采取的客观诉讼模式之间的冲突被放大。由于规划许可的影响面广，周边居民都可能同其具有一定的利害关系，但这种利害关系又是有限的，不同主体和同一规划许可之间的利害关系也不尽相同。对此，如果人民法院仍然对被诉行政行为进行全面审查，可能会面临以下问题：首先，规划许可的专业性强、审查内容较多，人民法院不能保证在全面审查过程中没有疏漏，可能会影响其他当事人寻求救济的可能。其次，在案件审理过程中面临是否应当追加第三人和如何追加第三人的难题，将所有受到规划许可影响的当事人加入到诉讼中来客观上不具有可行性。再次，人民法院在案件审理过程中可能需要投入大量司法资源，但审查的内容有相当一部分同案件原告往往没有利害关系，一定程度上构成对司法资源的浪费。
在涉案规划决定的内容可以进行一定分解的情况下，应当采取对同当事人具有利害关系的部分予以全面审查、对同当事人不具有利害关系的部分不予审查的方式进行审理。首先，对当事人具有利害关系的部分进行全面审查，更加具有针对性，也更能够保障其合法权益，符合行政诉讼法的立法宗旨。其次，此种审理方式也是“利害关系”作为行政诉讼起诉条件之一的体现，不违反行政诉讼法的规定。再次，因规划许可本身具有公定力，且作出后有起诉期限等规定保证其安定性，此种审理方式不会过度影响规划许可的安定性。

案例来源

2020年江苏法院百篇优秀裁判文书一等奖

裁判文书

江苏省南京市中级人民法院

行政判决书

（2020）苏01行终46号

上诉人（原审原告）施耀煌。

上诉人（原审原告）顾文琪。

被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局。

被上诉人（原审被告）南京市人民政府。

原审第三人南京中冶名淮房地产开发有限公司。

上诉人施耀煌、顾文琪因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、南京市人民政府（以下简称市政府），原审第三人南京中冶名淮房地产开发有限公司（以下简称中冶名淮公司）规划行政许可及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初737号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因新冠××疫情影响，本案曾暂停计算相关审理期限；因调取案件相关材料，本案曾扣除相应审理期限。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，秦淮区清水塘节制闸地块（NO.2017G59）项目建设单位为中冶名淮公司。2017年8月26日，市政府批复原则同意南京市中华门秦虹单元控制性详细规划。2017年11月，南京市国土资源局和中冶置业集团有限公司签订国有建设用地使用权出让合同一份，出让NO.2017G59地块国有建设用地使用权。2017年12月，中冶名淮公司取得位于南京市××区清水塘节制闸地区城镇住宅用地使用权和投资项目备案。2018年4月，中冶名淮公司取得涉案项目所在地块国有建设用地使用权和涉案项目环境影响报告批复。同月，该地块方案通过南京市城乡规划委员会办公室组织的专家论证。2018年5月，中冶名淮公司向原南京市规划局（以下简称市规划局）申报该地块规划设计方案。2018年5月13日，南京市××区教育局向中冶名淮公司发出复函一份，主要内容为“1.原则同意来函的三条意见。2.在规划许可证审批前，再次征询我局意见。3.尽快同我局商谈小西湖小学利益补偿事宜，签订小西湖小学教育辅助用房项目代建协议。”2018年5月23日至次月，市规划局在项目现场、该局网站、南京规划微博、微信对涉案项目进行规划设计方案批前公示。公示期间，对于周边居民所提意见，市规划局会同南京市秦淮区人民政府召开居民见面会、书面回函方式进行沟通、解释。2018年7月17日，市规划局对涉案项目作出规划审查意见，对中冶名淮公司申报的设计方案进行审查并提出修改完善意见。2018年12月18日，中冶名淮公司向市规划局提交建设项目规划审批事项申请表，并提交了总平面图与施工图、建设工程设计方案自审表、投资项目备案证、放大样、教育部门意见、环境影响报告批复、人防部门意见、日照分析报告、绿色设计审查意见、使用土地证明材料、地质灾害危险性评估报告、交通影响分析报告等材料。2018年12月24日，市规划局经审查后向中冶名淮公司核发了建字第320104201811236号建设工程规划许可证（以下简称涉案许可决定）。2019年1月23日，施耀煌、顾文琪不服涉案许可决定向市政府申请行政复议。2019年4月15日，市政府经复议程序作出〔2019〕宁行复第18号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定），维持了涉案许可决定。2019年4月29日，施耀煌、顾文琪提起本案行政诉讼，请求法院：1.撤销涉案复议决定；2.撤销涉案许可决定。

原审法院另查明，枫丹白露小区和白露新寓小区位于本市××附近。施耀煌是枫丹花园小区4号102室业主，顾文琪是白露新寓小区5幢3单元302室业主。2019年1月，市政府进行机构改革，原南京市国土资源局和市规划局合并成立市规资局。

原审法院认为，施耀煌、顾文琪提起本案诉讼请求撤销涉案许可决定和涉案复议决定，目的是将相关主体权利义务恢复到涉案许可决定作出之前的状态，故诉讼类型属于撤销之诉。各方当事人对起诉条件、被告职权、行政程序、认定事实等事项无异议，原审法院经审查予以确认。

撤销之诉的审理对象是具有外部法律效力的行政行为。这一类行政行为受法律保留原则的严格约束。相较于行政确认、行政登记等行为，法律保留原则对行政许可、行政处罚等行为提出的要求显然更高。《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。”《江苏省行政程序规定》第三条规定：“行政机关应当根据法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序行使行政职权。”《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四项规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”涉案许可决定作为具有外部法律效力的行政许可，应当以法律、法规、规章为依据，而非其他规范性文件。与此同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”因此人民法院在撤销之诉中针对行政许可作出行政判决，也应以法律、法规为依据，规章作为参照。本案中，当事人所提出的部分规范性文件层级较低，不属于法律、法规、规章。施耀煌、顾文琪代理人提出，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款的规定，人民法院审理行政案件可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。对此，首先，在裁判文书中可以引用规章怠无疑义，如前所述规章也应当成为行政行为的依据，但本案施耀煌和顾文琪所提之若干文件并无规章。其次，在一般给付之诉、行政协议之诉等类型诉讼中，所涉之行政法律关系内部法律保留原则密度较小乃至不适用，则当然可以引用合法有效的其他规范性文件。再次，法院可以在裁判文书中引用其他规范性文件，不代表行政许可一律可以在行政许可法规定的法源之外以其他规范性文件为依据。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第三十九条规定：“国有土地上的建设工程，建设单位或者个人持下列材料向城乡规划主管部门申领建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件，属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明文件；（三）有关项目的批准、核准、备案文件；（四）拟建工程的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图和基础施工设计图；（五）法律、法规规定的其他材料。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，建设单位中冶名淮公司经过批前程序，于2018年12月18日向市规划局提交建设项目规划审批事项申请书、使用土地证明文件、项目批准备案文件、拟建工程相应图纸等材料，市规划局经审查后于2018年12月24日向中冶名淮公司核发涉案许可决定，符合法律、法规规定。市政府经复议程序后作出涉案复议决定维持涉案许可决定，亦符合法律规定。因此，涉案许可决定和涉案复议决定合法。

合法性审查是人民法院审理撤销之诉应当坚持的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院不宜在行政诉讼中对行政机关管理水平、效果、成本等进行评价。考虑到本案中施耀煌和顾文琪所提之意见集中于此，原审法院予以简要回应如下：首先，施耀煌和顾文琪所提部分规范性文件已经失效，不应适用。其次，相关导则性质文件通过提出城市设计编制的技术要求，帮助编制单位把握城市特色，有其特定适用范围，并非强行规范，且允许和鼓励各设计项目结合自身特点对设计内容进行拓展和深入研究。再次，结合各方当事人陈述、规划审查意见、市规划局信访答复意见等材料，原审法院认为涉案项目在各项规划技术标准方面亦无明显不当之处。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回施耀煌、顾文琪的诉讼请求。本案案件受理费50元，由施耀煌、顾文琪负担。

上诉人施耀煌、顾文琪上诉称，第一，涉案许可决定违反规定，一审判决未予评价。首先，涉案许可决定违反了《南京市城市建筑设计导则》关于滨水地带形成有层次感天际线的规定，且涉案许可决定中相关建筑为连续板式高层建筑，亦违反前述导则规定。其次，涉案许可决定所涉项目建筑密度、住宅建筑间距、建筑退让等均违反规定。第二，一审判决在法律适用方面理解有误。《南京市城市建筑设计导则》《江苏省城市规划管理技术规定》均应当是本案中应当适用的法律依据。综上，请求二审法院：1.撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初737号行政判决，并依法撤销涉案许可决定和涉案复议决定；2.被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。

被上诉人市规资局辩称，涉案许可决定符合相关规定，上诉人依据的规范性文件并非市规资局作出涉案许可决定的法律法规层面的依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人市政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人中冶名淮公司述称，坚持一审答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

二审中，本院询问上诉人哪些权益受到影响，上诉人述称，涉案许可决定影响了其通风和采光，但上诉人对涉案许可决定作出的程序没有异议。

本院认为，本案的被诉行政行为系涉案许可决定以及涉案复议决定，关于程序，原审判决已经进行了评判，上诉人亦没有提出异议，本院经审查予以确认；关于内容，由于涉案许可决定涉及诸多技术要素，本院需要在明确审查范围的基础上予以实体审查。

一、关于本案的审查方式

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述规定体现了行政诉讼侧重权利救济的主观诉讼性质，将“利害关系”作为判断行政诉讼原告资格的确定标准。但人民法院基于维护行政行为安定性、监督依法行政的考量，在审理行政案件时普遍采取立足被诉行政行为进行全面审查的客观诉讼模式。绝大多数情况下，由于进入行政诉讼的行政行为以损益性行政行为为主，且行政行为作出对象特定、行为内容针对性强，因而行政行为同当事人之间的利害关系是全方位的，同行政行为有利害关系的当事人数量也是有限且特定的。因此在长期的行政诉讼实践中，人民法院普遍采取全面审查的方式审理行政案件。

但随着经济社会的发展和政府职能的转变，授益性行政行为更加频繁地出现。在被诉行政行为是授益性行政行为的案件中，权利义务受到被诉行政行为实际影响的当事人均可以提起行政诉讼，但不同的当事人受到被诉行政行为影响的原因不尽相同，“利害关系”体现的主观诉讼性质和“全面审查”采取的客观诉讼模式之间的冲突被放大。本案即属于这一情况。由于规划许可的影响面广，周边居民都可能同其具有一定的利害关系，但这种利害关系又是有限的，不同主体和同一规划许可之间的利害关系也不尽相同。对此，如果人民法院仍然对被诉行政行为进行全面审查，可能会面临以下问题：首先，规划许可的专业性强、审查内容较多，人民法院不能保证在全面审查过程中没有疏漏，可能会影响其他当事人寻求救济的可能。其次，在案件审理过程中面临是否应当追加第三人和如何追加第三人的难题，将所有受到规划许可影响的当事人加入到诉讼中来客观上不具有可行性。再次，人民法院在案件审理过程中可能需要投入大量司法资源，但审查的内容有相当一部分同案件原告往往没有利害关系，一定程度上构成对司法资源的浪费。

基于立足被诉行政行为进行全面审查的行政诉讼审理模式在本案中体现的弊端，本院认为，针对本案的情况，在涉案规划决定的内容可以进行一定分解的情况下，应当采取对同上诉人具有利害关系的部分予以全面审查、对同上诉人不具有利害关系的部分不予审查的方式进行审理。首先，对上诉人具有利害关系的部分进行全面审查，更加具有针对性，也更能够保障上诉人的合法权益，符合行政诉讼法的立法宗旨。其次，此种审理方式也是“利害关系”作为行政诉讼起诉条件之一的体现，不违反行政诉讼法的规定。再次，因规划许可本身具有公定力，且作出后有起诉期限等规定保证其安定性，此种审理方式不会过度影响规划许可的安定性。

二、关于本案的审查范围

基于前述分析，本院将按照对同上诉人具有利害关系的部分予以审查、对同上诉人不具有利害关系的部分不予审查的方式审查涉案许可决定。由于涉案许可决定作为规划许可，规划部门在核发前需要对诸多要素进行审查，且只有在所有需要审查的要素均符合法律规定的情况下，才会核发涉案许可决定。故对本案审查范围的确定，取决于涉案许可决定核发时规划部门所审查的要素中哪些同上诉人具有利害关系。

本院认为，判断上诉人同涉案许可决定的利害关系，应当结合上诉人所住房屋的位置、上诉人的诉讼请求和理由进行综合判断。本案中，上诉人所住小区同涉案地块相邻，故涉案许可决定作出后，对上诉人的相邻权可能会产生一定影响，上诉人亦在二审中明确陈述，涉案许可决定对上诉人的影响主要在于损害了其通风和采光的权利。综合上诉人一审、二审意见，上诉人所提出的理由主要集中在涉案许可决定的楼层高度、楼层间距、建筑退让、贴线率等角度。对此，由于上诉人所住小区同涉案地块相邻，而涉案许可决定中相关楼层之间的间距、建筑退让等问题，只与该地块上的权利人相关，与上诉人没有利害关系。

上诉人提出，涉案许可决定在楼层高度上违反了《南京市城市建筑设计导则》中关于天际线的规定。对此，本院认为，涉案许可决定作出后所可能形成的天际线，属于规划部门出于城市美观角度需要进行考量的因素，本身同上诉人没有利害关系。即便上诉人认为，涉案许可决定中确定的楼层高度高于上诉人房屋高度，可能影响上诉人房屋的价值，但上诉人房屋价值是否受到影响不属于规划部门在核发涉案许可决定时需要考虑的内容，在性质上至多属于反射利益，不能构成行政法上的利害关系。

上诉人还提出，涉案许可决定对秦淮河风光带的景观、小西湖小学的日照情况造成了严重的损害。对此，本院认为，上诉人的上述意见固然表明了上诉人对社会公共利益的关注，本身值得肯定，但社会公共利益并不属于上诉人自身的合法权益，上述内容显然也与上诉人没有利害关系。上诉人主张，有后辈在小西湖小学就读，上诉人对后辈的关心爱护可以理解，但即便如此，小西湖小学的日照受影响同上诉人也不具有行政法上的利害关系，相关权益应当由权益受损的主体主张。

基于上述分析，本案中，本院仅就涉案许可决定作出时针对相邻权部分所作审查是否合法进行审查，对涉案许可决定中同上诉人没有利害关系的部分不予审查。需要特别说明的是，对于本院未进行审查的、同本案上诉人不具有利害关系的部分，其他当事人如果与之具有利害关系，仍可以在法定起诉期限内提起行政诉讼。

三、关于本案的审查结论

相邻权既是一项应当予以保障的合法权利，也包含着一定的容忍义务。毋庸置疑，涉案许可决定作出后，将影响上诉人所在楼栋的日照情况，但日照的时间减少并不意味着上诉人权益受损，作为相邻权人，上诉人也有一定的容忍义务，只要上诉人房屋日照符合国家标准，就不宜认为涉案许可决定侵犯了上诉人的相邻权。本案中，市规资局向法院提交的证据中包含了日照分析报告，且该报告亦包含了对上诉人所在楼栋的日照分析，载明涉案规划建成后上诉人楼栋的日照符合国家强制性标准，上诉人对该日照分析报告的真实性和合法性没有异议。故市规资局在作出涉案许可决定时已经就涉案规划决定是否影响包括上诉人所住楼栋在内的周围楼栋日照情况进行了审查，在保障相关楼栋日照符合国家标准的情况下作出涉案许可决定，并无不当。从上诉人所住楼栋同涉案许可决定上待建楼栋的位置上看，待建楼栋没有阻挡上诉人房屋的通风，涉案许可决定亦不存在侵犯上诉人其他相邻权之处。

因此，本院认为，涉案许可决定在作出时，市规划局依法对涉案许可决定是否侵犯到上诉人的相邻权进行了审查后作出涉案许可决定，相关审查结果并无不当，没有侵犯上诉人的合法权益，上诉人的诉讼请求依法不能成立。市政府作出的涉案复议决定，程序合法，内容不违反法律规定，亦无不当。

综上，原审判决裁判结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人施耀煌、顾文琪负担。

本判决为终审判决。

审判长　　冯　驰

审判员　　郝莉坤

审判员　　周　磊

二〇二〇年八月十九日

法官助理　　张天帆

书记员　　陈晓君

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