村务公开监督职责的履行程度应与保障村民知情权及自治范围相适应

文摘 2024-11-10 01:08 贵州

裁判要旨

村务公开行政监督案件属于典型的履行法定职责之诉。该类诉讼的实质目的是要求行政机关履行监督村民委员会公开相关村务的职责。该类案件的诉讼请求在司法实践中主要以撤销之诉的形式表现，即当事人请求撤销行政机关对其作出的答复。但是，在审查内容上不能仅局限对行政答复的合法性审查，而应当全面审查行政机关履行法定职责的请求能否成立，具体包括以下四个方面：一是行政机关在接到村民村务公开行政监督申请后是否尽到了调查核实职责。二是行政机关在调查核实后是否作出了相应的答复或决定。三是履责请求在实体法上能否成立。四是行政机关履行职责是否还有判断裁量空间。

案例来源

人民法院案例库参考案例2023–12–3–021–001

裁判文书

北京市高级人民法院

行政判决书

（2020）京行终1391号

上诉人（一审原告）马赛。

被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府。

上诉人马赛因诉北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）村务公开答复一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2019年6月28日，丰台区政府作出《关于顾立清、马赛申请村务公开有关事项的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映”，根据马赛所申请事项，北京市丰台区南苑乡人民政府（以下简称南苑乡政府）已要求北京市丰台区南苑乡槐房村村民委员会（以下简称槐房村委会）于6月13日在村委会公示栏（德鑫家园社区居民委员会正门）对马赛所要求村务公开相关信息进行公开，请前往查看。马赛不服，诉至一审法院，请求撤销丰台区政府作出的被诉答复等。

一审法院经审理查明，2019年4月10日，马赛向槐房村委会提起村务公开申请，要求公开北京首创森美别克4S店与槐房村委会签订的土地租赁合同起始年至2019年的租赁合同和收益发票；北京首创森美别克4S店与槐房村签订合同解约赔付款明细，要求以纸质文本书面回复并盖章。2019年5月9日，马赛向丰台区政府申请责令槐房村委会公开马赛申请的村务事项。2019年5月22日，丰台区政府向马赛作出《告知》，告知马赛：由于目前还未到法定答复期限，还请马赛耐心等待。同日，丰台区信访办公室向南苑乡政府作出《关于顾立清、马赛“履责申请”的转送函》（丰信办函〔2019〕63号），要求南苑乡政府认真组织调查。2019年5月24日，南苑乡政府作出《关于要求槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，要求槐房村委会就马赛申请公开的村务事项予以查找核实，并于2019年6月13日前公布。2019年6月11日，槐房村委会就马赛的村务公开申请召开会议，决定公示：“一、从2011-2019年，槐房村委会与钓鱼公园签署的房屋租金情况。二、起始年至2019年，北京首创森美别克4S店与槐房村委会签订的土地租赁情况。三、北京首创森美别克4S店合同解约赔付款情况……。”其中，2009年至2019年：北京首创森美别克4S店租金情况为1257万元。2019年北京首创森美别克4S店合同解约赔付款情况为，应付赔付款41994379.25元。已付赔付款21994379.25元。未付赔付款2000万元。槐房村委会将公示村务事项予以张贴公布。2019年6月28日，丰台区政府作出被诉答复。马赛不服，向一审法院提起诉讼。2019年8月2日，槐房村委会作出《情况说明》，说明该村已于2019年6月12日将马赛申请需公示内容已张贴公示栏并拍照进行公示，张贴位置德鑫家园社区居民委员会正门前公示栏内。

一审法院认为，根据《村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，本案马赛作为槐房村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。丰台区政府作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。

关于本案双方当事人所争议的丰台区政府是否按照《村民委员会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责的问题，丰台区政府认为，其已依法履行了调查核实、责令公布的职责，槐房村委会亦将马赛申请公开内容张贴于公示栏内。对此，一审法院认为应根据《村民委员会组织法》对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。《村民委员会组织法》第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。”第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。”《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2012年修订，以下简称北京市实施村委会组织法的规定）第二十七条第一款规定：“村应当建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，履行依法公布村民委员会成员职务的自行终止、监督村民委员会成员的罢免工作等职责。”第二十八条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：……。”第二十九条规定：“村民委员会应当在本村明显的地方设置固定的村务公开栏和意见箱。村务公开还可以采取广播、闭路电视、网络、刊物等辅助形式。村民委员会应当广泛听取群众对村务公开的意见，接受群众查询，并作好答复工作。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”

本案中，丰台区政府收到《履责申请》后通过函件形式要求南苑乡政府认真组织调查。后南苑乡政府向槐房村委会下发《关于要求槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，对槐房村委会就马赛申请事项进行调查核实。2019年6月12日，槐房村委会将马赛申请内容张贴于德鑫家园社区居民委员会正门前公示栏。丰台区政府经核实上述情况后于2019年6月28日作出被诉答复。一审法院认为，丰台区政府作为一级人民政府，应当依据《村民委员会组织法》及北京市实施村委会组织法的规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。纵观丰台区政府在本案中履行职责的情况，丰台区政府收到马赛申请后首先要求属地乡政府进行核实、调查和处理。在乡政府反馈情况后，丰台区政府经审查判断认为槐房村委会已对马赛所要求的村务公开相关信息进行公开，故作出被诉答复。一审法院认为，丰台区政府履行职责的前述行为符合《村民委员会组织法》及北京市实施村委会组织法的规定。关于马赛认为槐房村委会未按其要求公开村务事项，北京首创森美别克4S店与槐房村委会签订的合同以及合同解约的约定不公平，属于变相侵吞集体资产，据为己有的诉讼意见，一审法院认为，前引法律规定及农村集体经济组织村务公开、财务公开领域的规范性文件均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。马赛要求必须以合同文本、发票形式公开相关村务信息没有法律依据。且合同内容是否公平、合理以及合同履行情况是否存在侵吞集体资产、侵害集体利益的情形不属于区政府履行调查核实村务公开的职责范围。同时，根据前引法律规定，村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村务公开制度则是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。

综上，马赛要求撤销被诉答复的诉讼请求不能成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条规定，判决驳回马赛的诉讼请求。

上诉人马赛不服一审判决，以丰台区政府未依法监督槐房村委会公开真实的村务事项、未尽到充分全面的履行职责义务、一审法院对法律的理解和适用错误等为由，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审等。

被上诉人丰台区政府对一审判决未提出异议。

一审期间双方当事人在法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为，根据《村民委员会组织法》第三十条第一款和第三十一条规定，村民委员会实行村务公开制度；村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，丰台区政府具有对马赛反映的村务公开问题进行调查核实、并在确认村民委员会存在不及时公布或者公布的事项不真实的情况下责令公开的法定职责。结合双方当事人诉辩意见，本案争议焦点为：丰台区政府对马赛反映的村务公开问题是否依法履行了法定职责。

关于上述焦点问题，本院认为，根据行政诉讼法第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条和北京市实施村委会组织法的规定第二十七条、第二十八条、第二十九条等规定，对村务公开制度及区、县人民政府管理监督方式等作出明确规定。村务公开制度是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。区、县人民政府是否履行了调查核实、责令公布的职责，应根据前述《村民委员会组织法》并参照北京市实施村委会组织法的规定进行审查。

本案中，丰台区政府收到马赛的申请后，首先要求属地南苑乡政府进行核实、调查和处理。在该乡政府反馈情况后，丰台区政府经审查判断认为槐房村委会已对马赛所要求的村务公开相关信息进行公开，故作出被诉答复。丰台区政府前述行为符合《村民委员会组织法》及北京市实施村委会组织法的规定，已经履行了法定职责。关于马赛提出丰台区政府未依法监督槐房村委会公开真实的村务事项、未尽到充分全面的履行职责义务等主张，本院认为，《村民委员会组织法》及北京市实施村委会组织法的规定均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。因此，马赛要求槐房村委会必须以合同文本、发票形式公开相关村务信息没有法律依据。另，相关合同内容是否公平、合理以及合同履行情况是否存在侵吞集体资产、侵害集体利益的情形均不属于区、县人民政府履行调查核实村务公开的职责范围。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回马赛的诉讼请求并无不当，本院应予维持。马赛的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人马赛负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　　马宏玉

审判员　　刘天毅

审判员　　贾宇军

二〇二〇年六月十八日

法官助理　　张佳欣

书记员　　魏　彬

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzU0NjcwOTMyMw==&mid=2247506055&idx=2&sn=30be2e174c441e5f9caf4f0eae303712

行政法小观

行政执法案例裁判要点集览

最新文章

以办案超期为由撤销行政处罚决定后再重新作出处罚决定只会更加延迟

复议决定没有责令重作时行政机关是否负有重新作出行政行为的法定义务

超过办案期限并非行政机关主观上怠于行使职权造成的不能归咎于行政机关

行政诉讼之利害关系是指有可能受到行政行为的不利影响

具有行政诉讼原告资格的两类主体

行政奖励行为的可诉性判断

生产专供出口的水果味电子烟后用于国内销售的可构成生产销售伪劣产品罪

行政复议过程中是否采取听证可由复议机关根据案件具体情况综合衡量决定

责令停止违法行为属于具有可诉性的行政强制措施

超过行政诉讼起诉期限的将丧失进入实体审查的权利

对当事人权利义务产生实际影响的信访答复意见属于行政诉讼受案范围

行政机关履行行政协议时应当兑现其作出的合法有效承诺

提起行政起诉应当有具体的诉讼请求并遵守一行为一诉原则

作为过程性行政行为的征地补偿安置方案不属于行政复议的受案范围

可能侵犯当事人合法权益的行政行为才属于行政复议的受案范围

行政机关与事故调查结果之间存在利害关系的该机关及其工作人员均应当回避

行政机关对于申请公开的政府信息是否尽到了合理检索义务的审查

法院可依职权对是否超过起诉期限进行主动审查

要求行政机关履行出庭应诉的法定职责不属于行政复议的受案范围

申请复议或者提起诉讼期限届满前就作出强制拆除违法建筑决定有违法定程序

申请人与行政机关作出的行政行为是否有利害关系的判断

行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则

行政机关作出涉及行政相对人权利义务的决定前应遵循程序正当原则

个人实施的违法行为到底属于单位违法还是个人违法的认定

村务公开监督职责的履行程度应与保障村民知情权及自治范围相适应

判断会议纪要是否可诉主要审查其是否对行政相对人权利义务产生直接影响

行政赔偿责任的构成要件

行政机关在召开听证会后未再次进行法制审核系程序轻微违法

对当事人重大财产作出不利处理决定前应告知听证权利并经法制审核后集体讨论决定

集体讨论的前提是对案件情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚

以案情重大为由申请延期后未经负责人集体讨论作出处罚决定属于违反法定程序

行政机关作出责令关闭处罚决定前未告知当事人听证权利是否属于程序违法

行政机关作出行政处罚决定是否违反查处分离和回避原则的判断

是否属于以欺骗手段取得行政许可的认定

行政复议中止行为是否具有可诉性

授益性行政行为案件中对行政行为合法性审查模式的选择

当事人选择司法救济途径后不得再行申请行政复议

政府信息公开的重点在于公开的信息本身而非载体

制定征收补偿方案不属于行政诉讼的受案范围

行政复议之禁止不利变更原则的内涵

受害人有权获得行政赔偿必须具备的两个法定条件

内部行政行为在另案诉讼中被当事人所知悉不属于实质上的外化

不属于其自身原因耽误起诉期限的情形

公安机关在确认存在违法行为且已过追究时效的情况下即可终止调查

行政相对人依法取得的行政许可依法受信赖保护

计算起诉期限之知道作出行政行为内容的程度

计算起诉期限时对是否属于应当知道的判断

会议纪要仅在直接设定当事人权利义务且已外化的情况下才具有可诉性

不具有独立法律约束力的取证行为不属于行政诉讼的受案范围

行政机关责令当事人限期拆除违法建筑应遵循正当程序

分类

时事

民生

政务

教育

文化

科技

财富

体娱

健康

情感

旅行

百科

职场

楼市

企业

乐活

学术

汽车

时尚

创业

美食

幽默

美体

文摘

原创标签

时事社会财经军事教育体育科技汽车科学房产搞笑综艺明星音乐动漫游戏时尚健康旅游美食生活摄影宠物职场育儿情感小说曲艺文化历史三农文学娱乐电影视频图片新闻宗教电视剧纪录片广告创意壁纸头像心灵鸡汤星座命理教育培训艺术文化金融财经健康医疗美妆时尚餐饮美食母婴育儿社会新闻工业农业时事政治星座占卜幽默笑话独立短篇连载作品文化历史科技互联网

发布位置

广东北京山东江苏河南浙江山西福建河北上海四川陕西湖南安徽湖北内蒙古江西云南广西甘肃辽宁黑龙江贵州新疆重庆吉林天津海南青海宁夏西藏香港澳门台湾美国加拿大澳大利亚日本新加坡英国西班牙新西兰韩国泰国法国德国意大利缅甸菲律宾马来西亚越南荷兰柬埔寨俄罗斯巴西智利卢森堡芬兰瑞典比利时瑞士土耳其斐济挪威朝鲜尼日利亚阿根廷匈牙利爱尔兰印度老挝葡萄牙乌克兰印度尼西亚哈萨克斯坦塔吉克斯坦希腊南非蒙古奥地利肯尼亚加纳丹麦津巴布韦埃及坦桑尼亚捷克阿联酋安哥拉