行政机关作出责令关闭处罚决定前未告知当事人听证权利是否属于程序违法

（2024）琼9002行初37号

原告琼海嘉积新凤华茶园餐饮业店。

被告琼海市综合行政执法局。

被告琼海市人民政府。

原告琼海嘉积新凤华茶园餐饮业店（以下简称新凤华餐饮店）诉被告琼海市综合行政执法局（以下简称琼海市执法局）、琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）罚款、责令关闭及行政复议一案，于2024年3月13日向本院提起行政诉讼。本院于2024年3月19日立案后，于2024年3月22日分别向被告琼海市政府、琼海市执法局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年5月8日在本院公开开庭审理本案。原告新凤华餐饮店的委托代理人卢力熊，被告琼海市执法局的出庭应诉负责人冯喜及委托代理人王家堂、吴泉润，被告琼海市政府的委托代理人郭佳媚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为：被告琼海市执法局于2023年11月17日对原告新凤华餐饮店作出〔2023〕琼海综执（综合）罚字第186号《行政处罚决定书》（以下简称第186号《处罚决定》），认定原告在位于琼海市爱华路怡博小区商住一体楼一楼经营餐饮店，该楼属于未配置专用烟道的商住一体楼，琼海市住房和城乡建设局（以下简称琼海市住建局）于2023年6月6日对原告下达责令改正通知书，但原告逾期未整改。原告的上述行为违反了《海南省大气污染防治条例》第四十二条第一款的规定。琼海市执法局根据《海南省大气污染防治条例》第六十七条第一款规定，对原告作出以下行政处罚：1.对新凤华餐饮店予以关闭；2.处罚款人民币10000元。原告不服，向琼海市政府申请行政复议。琼海市政府经审查，于2024年3月1日作出海府复决字〔2024〕5号《行政复议决定书》（以下简称第5号《复议决定》），认为琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，决定维持琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》。

原告新凤华餐饮店诉称：一、琼海市政府作出的第5号《复议决定》认定事实错误，适用依据错误，原告不存在拒不整改的事实。1.琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》认定事实错误，适用法律依据错误，原告不存在逾期拒不整改的行为。在案涉处罚决定立案前期，原告陆续提出两套整改方案和楼上业主协调，但部分业主均以各种理由表示不同意通过该整改方案，原告自2023年7月20日收到被告下发的《责令整改通知书》后就进行积极的整改。原告又于2023年9月23日向琼海市执法局发送整改方案（第三版），原告的排烟系统不能接入专用烟道系客观不能，非原告原因所致，原告并无逾期不整改的主观故意，更不存在拒不整改的行为。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款规定，对于拒不整改的才予以关闭，并处罚款。原告一直在积极整改并配合政府职能部门检查、勘查等，不存在拒不整改的情形，被告琼海市执法局认定原告拒不整改，并根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款作出处罚决定，属于事实认定错误、适用法律错误。2.原告不存在违法行为，未配套设立专用烟道的责任不在原告，行政机关对于违法事实应当查明主观原因，不能因为有客观事实不查明主观原因就盲目处罚，对于本案的情形，依法不予对原告进行行政处罚。案涉经营地的商铺系开发商建设，在建设初期由于政府未扩大宣传导致开发商不知晓应当配套设立专用烟道。后原告承租经营，原告在办理营业执照和食品经营许可证时，政府职能部门也未就是否应当配套设立专用烟道进行宣传和告知，原告依法得到政府的许可后并经营，且原告具有油烟净化设备，油烟排放检测合格。2023年8月2日，琼海市住建局、琼海市嘉积镇人民政府（以下简称嘉积镇政府）、被告琼海市执法局派员到现场调研，均同意原告增设户外排烟管道，原告也积极配合并愿意增设户外排烟管道，主观上无违法的故意。客观上的违法事实系琼海市政府及相关职能部门监管不力导致的，主要体现在四个方面：一是未明确要求涉及餐饮开设经营计划的新建房地产项目在规划设计时配套设立专用烟道；对已开盘但未交房的房地产项目，也没有提前发通告，明确未配备专用烟道的商住综合楼内禁止开设餐饮服务项目。同时没有通过发放温馨提示、新媒体传播等方式，向广大民众解释相关法律规定。二是没有将专用烟道建设情况纳入餐饮业营业执照审批前置条件，不符合要求的不予办理营业执照等。三是没有督促小区物业公司做好监督工作，在沿街商铺业主招租时，如不符合开设餐饮业的相关规定的，要及时通知各业主不得出租开设餐饮业。四是没有加强餐饮业日常执法管理，未对新装修店铺的，主动询问并告知开设餐饮业的要求和条件。综上，原告客观上未配套设立专用烟道是由于政府原因所致，责任不在原告，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款的规定，依法对原告不予处罚。二、琼海市政府作出的第5号《复议决定》程序严重错误，适用依据错误。1.本案中，复议机关在复议期间调取查明的事实称原告在审批立项时明知案涉场地不能配套设立专用烟道，无论该证据是否存在、是否真实，复议机关在行政复议过程中收集和补充的证据是不能作为维持的依据，因此本案中琼海市政府作为复议机关，在复议时存在严重程序错误。2.琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》程序严重违法，行政处罚无效。被告琼海市执法局向原告送达《行政处罚告知书》时仅告知原告享有陈述和申辩的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条的规定，琼海市执法局在做出处罚前未告知原告有听证的权利，程序明显违法。2023年10月7日，琼海市执法局向原告送达《行政处罚告知书》，原告于2023年10月10日提交《陈述申辩书》，琼海市执法局收到《陈述申辩书》后未进行复核，也未向原告做出回复。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，琼海市执法局未充分听取原告的意见，对原告提出的事实、理由等未进行复核，程序严重违法。琼海市执法局于2023年7月4日进行立案，于2023年11月17日作出第186号《处罚决定》，明显超过90日的法定办理期限，程序严重违法。综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”之规定，由于琼海市执法局处罚程序严重错误，其作出的处罚决定应当无效。但是琼海市政府作为复议机关在发现琼海市执法局的程序存在严重错误的情况下，要求原告配合签署放弃听证申请书来完善执法程序，剥夺了原告在处罚过程中享有的听证权利。原告基于琼海市人民政府作为复议机关审理本案，被迫无奈才配合，即便原告在复议期间签署放弃听证的申请，也不能证明被告琼海市执法局作出的处罚程序合法。三、琼海市政府作出的第5号《复议决定》程序严重违法，适用法律错误。琼海市政府作为复议机关，在复议案件补充查明认定原告知晓案涉场地未配套设立专用烟用通道的事实。且不论该查明的事实是否有相关的依据或者该依据是否真实，复议机关补充查明的事实不能作为维持原具体行政行为的依据。被告琼海市政府作为复议机关的这些违法行为已经严重侵害了原告的合法权益，依法应撤销琼海市政府作出的第5号《复议决定》。四、信赖利益保护原则高于法律优先原则，政府应当遵循信赖利益保护原则，依法保护原告等企业的营商环境。原告于2023年3月30日通过琼海市行政审批服务局审批取得食品经营许可证，取得许可后原告投入资金100多万元。2023年8月2日，琼海市住建局、嘉积镇政府、被告琼海市执法局派员到现场调研，均同意原告增设户外排烟管道，但被告却在原告依法取得经营许可并投产经营后称原告经营地未配套设立专用烟道拟关闭我店。原告的信赖利益具有正当性而应得到保护，琼海市政府及职能部门如果关闭新凤华餐饮店就必须补偿原告信赖利益损失。且当下经济下行，琼海市政府及职能部门应当为原告等本地民营企业营造良好的营商环境，帮助企业走出困境，而不是因非原告的原因就关闭店铺。基于以上因素，希望法院能充分考量原告意见，查明实情，依法判决：1.撤销被告琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》。2.撤销被告琼海市政府作出的第5号《复议决定》。

原告新凤华餐饮店向本院提交了以下证据：1.第186号《处罚决定》，证明被告琼海市执法局于2023年11月17日向原告作出责令关闭和罚款的行政处罚决定。2.第5号《复议决定》，证明原告对被告琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》申请行政复议，复议机关于2024年3月1日作出维持的复议决定。3.检测报告，证明被告琼海市执法局委托第三方检测机构对原告的餐饮店进行废气和噪声的检测，检测结果均为达标。4.琼海消安检字〔2023〕第10009号《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查意见书》，证明原告的餐饮项目已经通过营业前的消防安全检查。5.缴款书，证明原告已经缴纳罚款10000元。6.海住建消竣备字〔2023〕第8号《琼海市住房和城乡建设局建设工程消防验收备案凭证》，证明原告已就餐饮店装修工程向主管部门申请消防验收备案。

被告琼海市执法局辩称：一、第186号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。2023年6月21日，琼海市住建局送来《关于涉嫌违法案件移送函》及相关材料，称其根据市民举报的线索，发现黄利珠在爱华路怡博花园小区商住一体一楼内经营新凤华餐饮店，该楼属于未配套设立专用烟道的商住一体楼，存在油烟扰民的情况，要求琼海市执法局依法查处。2023年6月28日，琼海市执法局执法人员到案涉餐饮店现场勘查，发现该餐饮店位于怡博花园小区商住楼一楼，该楼属于未配套设置专用烟道的商住一体楼，该餐饮店内设有抽油烟机，配有油烟净化设备，设备正常使用，油烟尾端排烟是在店外东、西两侧一楼楼顶排放。琼海市执法局委托的海南莱测检测技术有限公司对该餐饮店进行油烟检测，经检测油烟废气检测结果达标，未发现超过排放标准排放油烟。另查，琼海市住建局于2023年6月6日直接送达了《责令改正通知书》，责令原告于2023年6月15日前改正违法行为，但原告逾期未整改，至2023年6月28日现场检查时该餐饮店仍在经营产生油烟的餐饮项目。在案件办理过程中，琼海市执法局就案件事实认定和适用法律方面问题征询琼海市住建局、琼海市市场监督管理局、嘉积镇政府等行政主管部门的意见。琼海市市场监督管理局出具意见说明新凤华餐饮店系通过“海南e登记”提交名称登记业务及设立登记业务申请，填报登记信息由登记平台自动审核取得营业执照。嘉积镇政府出具意见说明琼海嘉积新凤华茶园餐饮业店的食品经营许可证的办件类型为承诺审批。综合各行政主管部门意见的基础上，琼海市执法局认定新凤华餐饮店在未配套设立专用烟道的商住综合楼内进行产生油烟和废气的餐饮服务项目，且未按照琼海市住建局下达的《责令改正通知书》进行整改，其行为违反了《海南省大气污染防治条例》第四十二条第一款的规定，根据《海南省大气污染防治条例》第六十七条第一款的规定，决定作出对新凤华餐饮店予以关闭并罚款一万元。综上，琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。二、第186号《处罚决定》程序合法。2023年7月4日，琼海市执法局予以立案查处；鉴于案情较为复杂，需要进一步调查取证，难以在规定期限内作出处理决定，琼海市执法局经审批同意延长案件办理期限60日；2023年9月20日本案调查终结；2023年9月25日提交法制审核部门完成法制审核；2023年9月26日琼海市执法局进行局集体讨论；2023年10月7日，琼海市执法局向当事人送达行政处罚告知书，告知其拟作出的行政处罚内容及事实、理由和依据，以及依法享有的陈述、申辩权利；同时告知了原告听证的权利，原告出具《放弃听证的声明》明确表示放弃申请听证；琼海市执法局对原告提交的陈述申辩意见进行复核，经研究决定不予采纳其申辩意见；2023年11月17日，琼海市执法局作出第186号《处罚决定》并送达。以上程序符合法律规定，程序正当合法。综上所述，琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。

被告琼海市执法局向本院提交了以下证据：1.琼海市住建局关于涉嫌违法案件移送的函及附件，证明琼海市住建局发现黄利珠在未配套设立专用烟道的商住一体楼经营新凤华餐饮店，存在油烟扰民的事实，该局将涉嫌违法行为线索移交给琼海市执法局进行查处。同时证明琼海市住建局责令原告2023年6月15日前改正，原告逾期未整改。2.现场检查笔录及照片；3.海南莱测检测技术有限公司检测报告；4.询问笔录；5.行政案件权利义务告知书。证据2-5共同证明琼海市执法局在接到违法案件线索后到新凤华餐饮店进行现场核查，委托第三方机构进行检测，向当事人询问调查有关情况，查明原告所在经营场所为爱华路怡博花园小区商住一体楼一楼，该餐饮店经营会产生油烟废气等，但该商住一体楼未配套设立专用烟道。店内设置有抽油烟机和油烟净化设备，油烟尾端经店外东西两侧一楼楼顶排放，经检测未发现超过排放标准排放油烟。6.琼海市执法局协助调查函；7.嘉积镇政府关于协助调查函的复函；8.琼海市执法局关于新凤华餐饮店协助调查的函；9.琼海市市场监督管理局关于核实新凤华餐饮店营业执照办理情况的复函；10.琼海市执法局关于新凤华餐饮店处理意见的请示；11.琼海市执法局关于推送相关处置事项信息的函。证据6-11共同证明在办案过程中，琼海市执法局就事实认定和适用法律方面问题多次征询琼海市住建局、琼海市市场监督管理局、属地镇政府等部门的意见，原告通过“海南e登记”填报登记信息由登记平台自动审核取得营业执照，其办理的食品经营许可证实行承诺审批取得，综合考虑各部门出具的有关意见，琼海市执法局审慎作出本案行政处罚决定，并将案件处理情况推送琼海市住建局。12.陈述申辩意见书；13.公众聚集场所投入使用、营业消防安全许可申请受理凭证；14.公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查意见书；15.食品经营许可证；16.琼海市执法局关于新凤华餐饮店复核情况的报告。证据12-16共同证明琼海市执法局对原告陈述申辩理由和证据进行复核，琼海市执法局经研究认为原告在未配套设立专用烟道的商住一体楼经营产生油烟的餐饮店，始终未对在商住综合楼内设立专用烟道的问题进行整改，即便该店设置了抽油烟机和油烟净化设备，仍不符合《海南省大气污染防治条例》第四十二条第一款的规定，故不予采纳原告的申辩意见。17.行政处罚案件立案审批表；18.行政处罚案件立案决定书；19.行政执法证；20.行政处罚案件延期办理申请审批表；21.案件调查报告；22.法制审核意见表；23.行政处罚案件集体讨论记录；24.行政处罚告知书及送达回证；25.放弃听证的声明；26.第186号《处罚决定》及送达回证。证据17-26共同证明琼海市执法局依法立案调查，在作出处罚决定之前，依法提交法制审核和进行集体讨论，依法告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由和依据，对当事人提出的陈述申辩意见进行复核；同时告知了当事人听证的权利，但当事人表示放弃申请听证，琼海市执法局最终作出的处罚决定程序合法正当。

被告琼海市政府辩称：一、被告琼海市政府作出的第5号《复议决定》符合法定程序。2024年1月5日，被告琼海市政府收到原告提交的行政复议申请书，请求撤销琼海市执法局对于原告作出的行政处罚。经审查符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，琼海市政府依法予以受理，并按照《中华人民共和国行政复议法》第三十六条、第四十八条的规定向琼海市执法局送达《行政复议答复通知书》，要求其收到10日内对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。琼海市执法局按期向被告琼海市政府提交书面答复材料。被告琼海市政府对原告提交的行政复议申请书及证据材料、琼海市执法局提交的行政复议书面答复及证据材料进行了审查。2024年2月28日琼海市政府举行行政复议听证，当面听取原告意见。2024年3月1日，被告琼海市政府作出第5号《复议决定》，原告于同日签收。被告琼海市政府作为复议机关，在审理复议案件中归纳的案件焦点为琼海市执法局作出案涉行政处罚时认定原告违反了在未配套设立专用烟道的商住综合楼新建、扩建、改建产生油烟的餐饮服务项目是否事实清楚、证据是否确凿、程序是否合法，对于原告在办理工商登记时是否知晓案涉场地未配套设立专用烟用通道的情况与复议案件审理焦点并无任何关联。被告琼海市政府于2024年2月28日向琼海市市场监督管理局发出协查函，请求核实一下当时原告在办理工商登记时具体情况。根据琼海市市场监督管理局的回函得知申请人对“住所（经营场所）负面清单”已知晓并签字。其中，住所（经营场所）负面清单第3点为“居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内的场所，不得作为产生油烟、异味、废气的餐饮服务商事主体的经营场所”。上述信息只是被告琼海市政府对案件涉及的相关信息进一步核实，并不是作为维持的依据。二、被告琼海市政府作出的第5号《复议决定》事实清楚、适用法律依据正确。经查明，原告于2022年10月24日成立，经营场所为琼海市嘉积镇怡博花园一楼，主体业态为餐饮服务经营者。2023年3月30日，原告取得食品经营许可证。2023年6月，琼海市住建局根据市民举报的线索到原告处进行现场检查，调查发现原告经营餐饮店设置抽油烟机，所产生油烟经过店内油烟净化器处理后，通过店外东、西两侧一楼楼顶排放。2023年6月6日，琼海市住建局对原告直接送达了《责令改正通知书》，责令其于2023年6月16日前将整改情况书面报告。2023年6月28日，琼海市执法局执法人员前往原告处进行复查并制作《现场检查笔录》，原告仍在经营产生油烟的餐饮服务项目，未按照责令改正违法行为通知书要求进行整改。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款、《海南省大气污染防治条例》第四十二条第一款规定，本案中，原告经营所在的场所为未配备专用烟道的商住综合楼，也未与小区居民形成合意专设烟道，其在所设商住楼不具备开设产生油烟餐饮项目条件的情况下，还在上述场所经营产生油烟的餐饮项目，显已违反法律禁止性规定，琼海市执法局作出行政处罚决定所认定事实清楚、证据充分。琼海市执法局在履行立案、调查、询问、法制审核、集体讨论等程序之后，于2023年10月7日作出的《行政处罚告知书》虽然只是告知原告享有陈述、申辩权利，并未告知听证的权利，但是原告当天向琼海市执法局提交了《放弃听证的声明》，琼海市执法局程序上虽有瑕疵，但是尚未对原告权利产生任何影响。因此，被告琼海市政府认为琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，作出了第5号《复议决定》。

被告琼海市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，证明琼海市政府收到原告行政复议申请书内容及相关证据材料。2.行政复议申请受理通知书及送达回执，证明琼海市政府于2024年1月12日依法受理并于1月15日送达至原告。3.行政复议答复通知书（海府法复答字〔2024〕5号），证明被告琼海市政府要求琼海市执法局作书面答复。4.行政复议法律文书送达回证，证明琼海市执法局于2024年1月18日收到行政复议答复通知书。5.行政复议答复书，证明琼海市执法局按期作出书面答复并提交相关证据材料。6.协助调查函，证明被告琼海市政府向琼海市市场监督管理局发出协助调查原告办理营业执照时具体情况。7.关于琼海嘉积新凤华茶园餐饮业店的调查报告，证明原告自主通过海南商事主体登记平台提交材料申请办理登记业务。8.听证通知书，证明向原告、琼海市执法局制发听证通知书。9.案件讨论会议记录，证明行政复议机构负责人及具体工作人员对案件进行集体讨论。10.行政复议结案呈报表，证明琼海市政府对行政复议案件进行结案审批。11.第5号《复议决定》，证明琼海市政府作出行政复议决定所依据的案件事实以及内附法律条文证明所参照的法律依据，并于2024年3月1日作出第5号《复议决定》。12.行政复议法律文书送达回证，证明于琼海市政府于2024年3月13日将第5号《复议决定》送达琼海市综合行政执法局。13.行政复议法律文书送达回证，证明于2024年3月1日将第5号《复议决定》送达至原告。

经庭审质证，各方当事人对对方当事人所举证据发表的质证意见均已记录在案，本院对上述证据认证如下：

一、对原告新凤华餐饮店证据的认证意见。原告提交的证据1-2系本案被诉行政行为，本院对该证据的真实性、关联性予以确认，其合法性系本案诉讼争议焦点所在，将在判决理由部分予以阐述。原告提交的证据3-6内容真实，来源合法，可作为认定本案事实的依据，本院予以确认。

二、对被告琼海市执法局证据的认证意见。被告琼海市执法局证据1-25、证据26中的送达回证内容真实，来源合法，可作为认定本案事实的依据，本院予以确认；证据26中的第186号《处罚决定》与原告提交的证据1相同，不再重复认证。

三、对被告琼海市政府证据的认证意见。被告琼海市政府提交的证据1-10、12-13内容真实，来源合法，可作为认定本案事实的依据，本院予以确认；证据11与原告提交的证据2相同，不再重复认证。

经审理查明，原告新凤华餐饮店，位于琼海市爱华路怡博小区商住一体楼一楼，其《营业执照》所许可的经营范围为“小餐饮、小食杂、食品小作坊经营；小餐饮；餐饮服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准户方可开展经营活动）”。原告新凤华餐饮店的经营者黄利珠于2022年10月24日通过“海南商事主体登记平台（海南e登记）”签署提交《个体工商户登记（备案）申请书》，该申请书附有“住所（经营场所）负面清单”和“郑重承诺”等。其中“住所（经营场所）负面清单”载明：“居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内的场所，不得作为产生油烟、异味、废气的餐饮服务商事主体的经营场所。”“郑重承诺”载明“已知晓《海南省企业法人住所（经营场所）登记管理暂行办法》和‘住所（经营场所）负面清单’所规定内容，已取得申报的经营场所的合法使用权，并对经营场所真实性、安全性、合法性负责。”黄利珠对以上内容签名确认。

2023年6月5日，因怡博小区商住一体楼楼上住户投诉，琼海市住建局到新凤华餐饮店进行现场勘查，该局现场勘查后发现该楼属于未配套设置专用烟道的商住一体楼，原告店内设有抽油烟机、配有油烟净化设备，设备正常，油烟在店外西侧一楼楼顶排放。次日，琼海市住建局向原告下达《责令改正通知书》，责令原告于2023年6月15日前改正违法行为。2023年6月20日，琼海市住建局向琼海市执法局和嘉积镇政府移送原告违法线索。同日，受琼海市执法局委托，海南莱测检测技术有限公司出具《检测报告》，经对新凤华餐饮店油烟废气排放和噪声排放进行检测，油烟废气净化效率和噪声排放值均符合相关排放标准。2023年6月28日，被告琼海市执法局执法人员到原告处进行现场检查，新凤华餐饮店经营者黄利珠对《现场检查笔录》签字确认。2023年7月4日，琼海市执法局经审批对新凤华餐饮店涉嫌在未配套设置专用烟道的商住综合楼进行餐饮服务项目一案立案调查，并于同日向黄利珠送达《行政处罚案件立案决定书》，告知原告有权对负责办理本案的行政执法人员申请回避。2023年7月5日，琼海市执法局对黄利珠进行询问。黄利珠称新凤华餐饮店已办理工商营业执照、食品经营许可证、消防合格证，但其直至琼海市住建局上门检查时才知道怡博小区商住一体楼未配套设置专用烟道，并称其正在向琼海市行政审批服务局申请在排风口内设置排烟管道。2023年9月30日，因案情复杂，琼海市执法局经审批延长本案办案期限60日。经法制审核、集体讨论，琼海市执法局于2023年10月7日向原告作出并送达〔2023〕琼海综执（综合）告字第178号《行政处罚告知书》，将拟对原告作出行政处罚的事实、理由和依据予以告知，并告知原告有权提出陈述、申辩的权利。同日，黄利珠向琼海市执法局出具声明，放弃申请听证的权利。2023年10月10日，原告向琼海市执法局提交《陈述申辩意见书》，对琼海市执法局拟作出行政处罚的事实和依据提出异议。琼海市执法局收到该陈述申辩意见后，向相关部门去函征询本案处理意见，未得到回复，故于2023年11月15日对本案处理结果进行复核，对原告提出的意见不予采纳。2023年11月17日，琼海市执法局对原告作出第186号《处罚决定》，对原告作出以下行政处罚：1.对新凤华餐饮店予以关闭；2.处罚款人民币10000元。原告于同日收到该《处罚决定》后，于2023年11月28日主动缴纳了罚款10000元。

原告新凤华餐饮店不服第186号《处罚决定》，向琼海市政府申请行政复议。琼海市政府经审查，于2024年1月12日决定受理原告的行政复议申请，并于2024年1月18日向琼海市执法局送达《行政复议答复通知书》，要求琼海市执法局于10个工作日内提交行政复议答复书和作出行政行为的证据、依据等。琼海市执法局于2024年1月27日向琼海市政府提交《行政复议答复书》和相关证据等材料。2024年2月20日，琼海市政府作出《听证通知书》，通知琼海市执法局和原告于2024年2月28日参加行政复议听证会。2024年2月28日，琼海市政府如期召开行政复议听证会，听取原告和琼海市执法局的意见。为查明案件事实，琼海市政府于2024年2月28日去函琼海市市场监督管理局，核实原告在办理工商登记时是否签署“住所（经营场所）承诺书”。同日，琼海市市场监督管理局将相关情况和原告申请办理工商登记的材料函复琼海市政府。经2024年2月29日对案件处理结果进行集体讨论，琼海市政府于2024年3月1日作出维持琼海市执法局第186《处罚决定》的第5号《复议决定》。原告仍不服，遂以前述诉称理由向本院提起行政诉讼。

另查明，原告新凤华餐饮店在琼海市住建局、琼海市执法局介入查处后，曾试图采取各种方式对设立专用烟道进行整改，但因未能与怡博小区商住一体楼楼上住户达成一致，未能完成整改。

本院认为，结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》和琼海市政府作出的第5号《复议决定》是否合法，即认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。

一、关于琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》是否合法的问题。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款规定：“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”《海南省大气污染防治条例》第四十二条第一款规定：“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”本案中，原告新凤华餐饮店经营项目为小餐饮、小食杂、食品小作坊经营、餐饮服务等，属于会产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，而其承租的经营场所怡博小区商住一体楼未配套设立专用烟道。原告在办理个体工商户登记时，自主承诺已知晓“住所（经营场所）负面清单”所规定的内容，并对经营场所真实性、安全性、合法性负责。该清单明确：“居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内的场所，不得作为产生油烟、异味、废气的餐饮服务商事主体的经营场所。”原告提出其不具有未配套设立专用烟道的主观故意，其客观上的违法事实系政府及职能部门监管不力所导致。经审查，原告作为市场经营主体，在作出上述承诺的前提下，仍在未配备专用烟道的怡博小区商住一体楼一楼经营产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，应当对其作出的不实承诺承担法律责任。且原告在琼海市住建局、琼海市执法局调查处理后，因客观原因始终未能对设立专用烟道一事整改到位。因此，对原告的上述诉讼意见，本院不予支持。被告琼海市执法局作出第186号《处罚决定》，认定原告存在“在未配套设立专用烟道的商住综合楼内经营产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目”的违法行为，事实清楚。

根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款规定，“违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《海南省大气污染防治条例》第六十七条第一款规定：“违反本条例第四十二条第一款规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上人民政府住房和城乡建设、市场监督管理主管部门按照职责责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案中，基于原告在未配套设立专用烟道的商住综合楼内经营产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的违法行为，和基于客观原因无法对违法行为予以改正的事实，琼海市执法局在上述法律、法规规定的量罚范围内，对新凤华餐饮店处以予以关闭和罚款10000元的行政处罚，适用法律正确，裁量幅度得当。

琼海市执法局收到琼海市住建局移送的违法线索后，经过现场勘查、调查询问、立案受理、征求意见、事先告知、集体讨论、法制审核等程序，作出第186号《处罚决定》。但其向原告作出的〔2023〕琼海综执（综合）告字第178号《行政处罚告知书》中，未书面告知原告依法享有申请听证的权利，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条关于“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：……（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业”的规定，存在程序瑕疵。考虑到2023年10月10日，原告向琼海市执法局提交《陈述申辩意见书》后，琼海市执法局为妥善处理本案，向相关部门去函征询本案处理意见，在未得到回复的情况下，对本案处理结果进行复核后，才作出案涉处罚决定。琼海市执法局的处罚程序虽然存在一定瑕疵，但仍保障了原告提出异议的权利，并对原告所提异议进一步复核研判，体现出包容审慎执法的理念，该程序瑕疵未对原告实体权利产生实质性影响。

二、关于琼海市政府作出的第5号《复议决定》是否合法的问题。本案中，原告向琼海市政府提交复议申请后，琼海市政府于2024年1月12日予以受理，并要求琼海市执法局提供书面答复和相关证据、依据等。琼海市政府经审查双方当事人提交的书面意见和证据材料，并经行政复议听证和调查核实，认为琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，在法定期限内作出第5号《复议决定》，决定维持琼海市执法局作出的第186号《处罚决定》。琼海市政府作出的第5号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

综上所述，琼海市执法局于2023年11月17日作出的第186号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序存在一定瑕疵，但对原告权利义务不产生实质性影响。琼海市政府于2024年3月1日作出的第5号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告新凤华餐饮店诉请撤销第186号《处罚决定》和第5号《复议决定》，缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告琼海嘉积新凤华茶园餐饮业店的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告琼海嘉积新凤华茶园餐饮业店负担。

如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。

审   判   长      刘   畅

人民陪审员      郑纪阳

人民陪审员      王仁贞

二〇二四年八月二十七日

法 官 助 理      马浩源

书   记   员      钟文静