行政机关与事故调查结果之间存在利害关系的该机关及其工作人员均应当回避

（2020）沪行终280号

上诉人（原审被告）上海市浦东新区人民政府。

被上诉人（原审原告）上海笛爱建筑材料有限公司。

上诉人上海市浦东新区人民政府（以下简称浦东新区政府）因事故调查报告批复一案不服上海市第一中级人民法院（2019）沪01行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

原审查明，上海市浦东新区孙农路（军民路–科农路）新建工程项目建设方为上海市浦东新区张江镇人民政府（以下简称张江镇政府），总包单位为上海市浦东新区建设（集团）有限公司，分包单位为上海元迅建设发展有限公司（以下简称元迅公司），监理单位为上海申筑建设监理有限公司。上海祎晨建筑材料有限公司系元迅公司道路石材铺设供货单位，将人行道砖转由笛爱建材公司向元迅公司提供。笛爱建材公司委托王启才运输装卸人行道砖，并与王启才结算货物运输款。2018年11月19日13时10分左右，王启才将工地上叉车通过自制铁架斜坡从地面往货车厢板倒车，东侧支撑承受不住叉车重量，变形断裂，叉车失去重心侧翻将王启才压在了叉车下。“120”急救人员到场确认王启才死亡。

事故发生后，浦东新区政府委托原上海市浦东新区安全生产监督管理局（以下简称原浦东安监局）组织事故调查组进行调查，原浦东安监局、上海市公安局浦东分局、张江镇政府等组成调查组赴现场调查取证。2019年1月25日，调查组人员讨论通过《上海笛爱建筑材料有限公司“11·19”车辆伤害死亡事故调查报告》。同年2月12日，原浦东安监局将该事故调查报告报送浦东新区政府。同年2月22日，浦东新区政府作出浦府安〔2019〕16号关于《上海笛爱建筑材料有限公司“11·19”车辆伤害死亡事故调查报告》的批复：一、同意事故调查报告对事故原因的分析和对事故责任的认定及处理意见。二、各有关部门、单位应依据职责落实事故调查报告提出的处理意见，并将处理结果及时上报。同年3月13日，浦东新区政府将事故调查报告及被诉批复送达笛爱建材公司。笛爱建材公司不服被诉批复对事故责任的认定，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销被诉批复及事故调查报告。

原审另查明，原浦东安监局于2019年3月26日对笛爱建材公司作出第××号行政处罚决定，认定笛爱建材公司将人行道砖块配送和装卸发包给了自然人王启才，发包后未履行安全管理职责，对事故的发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定对该公司罚款人民币20万元整。

原审还查明，《上海市浦东新区机构改革方案》中明确，组建区应急管理局，承担原浦东安监局的职责。浦东新区机构改革工作于2019年3月底前基本完成。

原审认为，张江镇政府作为涉案工程的建设方，就涉案工地的安全生产具有相应的安全生产责任，应当属于事故调查组的调查对象。张江镇政府派员参加事故调查组对“11·19”车辆伤害死亡事故进行调查，对事故的原因和责任进行认定，违背了正当程序原则。浦东新区政府不应当要求、认可或者接受张江镇政府派员参加事故调查组。浦东新区政府应当依照相关规定重新组织事故调查组认定事故的事实并适用法律作出责任认定，履行相关法定职责。遂判决撤销浦东新区政府于2019年2月22日作出的浦府安〔2019〕16号关于《上海笛爱建筑材料有限公司“11·19”车辆伤害死亡事故调查报告》的批复并责令浦东新区政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为。判决后，浦东新区政府不服，向本院提起上诉。

上诉人浦东新区政府上诉称，属地政府派员参加事故调查组是法定制度，调查组成员在事故调查中有明确的、不可替代的职责分工；调查组由具体调查人员组成，依据相关规定，回避的对象应该是调查组的组成人员，而不是成员单位；事故调查组有充分的制度设计确保调查的公正性，属地政府派员参与事故调查不影响事故调查的公正性，事故调查不涉及民事责任分配；涉案事故属于运输服务过程中发生的事故，并非建筑施工过程中发生的事故，张江镇政府作为建设方其安全责任也仅限于建设工程，与涉案事故没有关联；其严格按照法律规定的要求组织事故调查就是维护事故调查的程序公正，将没有直接关联的单位推定为负有安全责任扩大了事故调查范围，故请求二审撤销一审判决，维持其作出的被诉批复。

被上诉人笛爱建材公司辩称，建设工程的发包方、承包方、分包方包括监理都是被调查对象，张江镇政府是涉案工程的发包方、建设方，是直接责任人，应该作为被调查对象；其与王启才是委托运输关系，在运输过程中没有发生道路交通事故，其不应承担责任；运输的车辆有挂靠单位，事故调查组没有调查挂靠单位，故请求驳回上诉，维持原判。

经审理，原审查明的事实正确，本院予以确认。

本院认为，涉案生产安全事故1人死亡，系一般事故。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款规定，一般事故由事故发生地人民政府负责调查，人民政府可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。《条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。《条例》第三十二条规定，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。上诉人浦东新区政府作为负责涉案事故调查的人民政府在收到事故调查组提交的事故调查报告后，具有作出被诉批复的法定职责。

《条例》第二十二条第二款规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。《条例》第二十三条规定，事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。《条例》第二十五条规定，事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。根据上述规定，事故调查组的主要职责在于查明事故情况、认定事故责任并提交事故调查报告。

政府部门一般不直接从事生产经营活动，通常情况下，属地人民政府参加事故调查组，参与事故调查及认定事故责任，有利于配合做好服务保障和相关社会管理工作。但在本案中，张江镇政府是孙农路（军民路–科农路）新建工程项目的建设单位，在此特定情形下，张江镇政府就涉案项目建设的安全生产具有相应的安全生产责任，有可能是涉案生产安全事故的被调查对象，不应在调查之前即将其排除出调查范围。张江镇政府工作人员参加事故调查组，参与事故调查并认定事故责任，显然有违正当程序的法治原则。上诉人浦东新区政府批复同意该调查组作出的事故调查报告，显属不当，原审据此认定上诉人作出的浦府安〔2019〕16号关于《上海笛爱建筑材料有限公司“11·19”车辆伤害死亡事故调查报告》的批复违反法定程序，判决撤销该批复并责令上诉人浦东新区政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为正确。

为准确查清事故原因，查明事故性质和责任，维护事故调查的客观公正，组织事故调查组不仅应该严格遵循法律法规规定，而且应该结合事故个案的具体情况，排除对事故调查公正性的合理怀疑。事故调查组由具体调查人员组成，法规已明确规定事故调查组成员应当与所调查的事故没有直接利害关系。基于正当程序原则，为防止偏见、排除合理怀疑，派出调查组人员参与组成调查组的单位也理所应当与所调查的事故没有直接利害关系，故作为涉案新建工程项目建设单位的张江镇政府，在有可能作为被调查对象的情况下，应当主动回避，不参与涉案事故调查过程以及对事故原因的分析判断和事故责任的认定处理。因此，上诉人浦东新区政府提出回避对象应是调查组的组成成员而非成员单位的上诉主张，不能成立。

涉案事故发生于孙农路（军民路–科农路）新建工程项目工地，事故发生时，该新建道路工程尚未竣工验收、交付使用，属在建工程。张江镇政府在本案中既是事故发生地人民政府，同时也是涉诉事故调查报告所查明的新建道路工程的建设单位。在张江镇政府建设的新建道路工程工地上，在运输工程所用人行道砖车辆的装卸过程中发生生产安全事故，事故调查组自然应该调查该在建工程相关主体在事故中的安全责任。事故被调查对象不应当在调查开展前即预先确定，而应该随着调查的开展，基于查清事实、明确责任的需要，逐步确定或排除。如前所述，张江镇政府作为涉案在建工程的建设单位，有可能是事故的被调查对象。上诉人浦东新区政府上诉中主张，涉案事故发生于运输服务过程中，而非建筑施工过程中，在事故调查组开展调查、作出事故责任认定之前，即将张江镇政府作为建设单位可能承担的安全生产责任局限于建筑施工过程，进而预先认定张江镇政府不属涉案事故的被调查对象，这一预设前提显然缺乏依据，上诉人浦东新区政府相关上诉主张亦不能成立。

综上所述，原审判决撤销被诉批复并责令浦东新区政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人浦东新区政府的上诉不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海市浦东新区人民政府负担（已付）。

本判决为终审判决。

审  判  长　　张吉人

审  判  员　　张晓帆

审  判  员　　郭贵银

二〇二〇年九月二十八日

书  记  员　　朱贤雯