内部行政行为在另案诉讼中被当事人所知悉不属于实质上的外化

文摘 2024-11-01 07:32 贵州

裁判要点

上级行政机关对下级行政机关的请示的作出批复之行政公文，其直接作用对象是下级行政机关，如若该批复尚未付诸实施即下级行政机关并未依据该批复作出相应的行政行为，则对当事人的相关权利未造成实际影响。该批复仍属于行政机关内部运作阶段的行为。该批复在另案诉讼中被相关当事人所知悉，可以认为并不属于实质上的外化，因此不具有可诉性。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2016）最高法行申5139号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐光平。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐光辉。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐昌隆。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李忠文（曾用名李治文）。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）昌江黎族自治县人民政府。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府。

原审第三人海南核电有限公司。

再审申请人唐光平、唐光辉、唐昌隆、李忠文（以下简称唐光平等四人）因与被申请人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人海南核电有限公司海域使用权纠纷一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终49号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

本案原由唐光平等四人向海口海事法院提起诉讼，请求撤销经海南省政府复议决定维持的昌江县政府作出的昌府函〔2014〕310号《关于变更唐光平等五人海域使用年限的批复》（以下简称310号批复）。海口海事法院作出（2015）琼海法行初字第8号行政判决，认为昌江县政府310号批复和海南省政府的相关复议决定，认定事实基本清楚，适用法律正确，未违反法定程序，故驳回唐光平等四人的诉讼请求。唐光平等四人提起上诉，海南省高级人民法院作出（2016）琼行终49号行政裁定，认为虽然唐光平等四人在民事诉讼中知晓了310号批复的内容，但310号批复是昌江县政府针对县海洋局的请示所作的内部行政行为，而县海洋局并没有按照310号批复的内容收回或撤销唐光平等四人所持有的海域使用权证书，也没有将涉案海域使用年限变更为15年，唐光平等四人所持有的海域使用权证书合法有效，该证所登记的权利并未丧失，故不足以认定310号批复已对唐光平等四人的合法权益造成了实际影响，因而310号批复尚未外化，不具有可诉性。一审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定，裁定撤销一审判决，驳回唐光平等四人的起诉。

唐光平等四人申请再审称：（一）昌府函〔2014〕310号虽然未送达给唐光平等四人，但是实质上却是针对唐光平等四人产生法律效力的外部具体行政行为。该批复的作出直接变更了唐光平等四人的海域使用期限，侵害到了唐光平等四人的财产权，该诉争批复与唐光平等四人有着法律上和事实上的利害关系，该批复行为与唐光平等四人最终的合法权益能否得到保护和落实有着直接的因果关系，如该批复被执行将直接侵害唐光平等四人的合法利益，因此该批复显属可诉的具体行政行为。（二）昌府函〔2014〕310号批复虽未对外公开，但是实质上昌江县政府却将该内部批复交给海南核电有限公司作为民事诉讼案件中的证据提交给法院，对唐光平等四人的权利义务产生了实质影响，因此，唐光平等四人对该批复不服，提起行政诉讼，原审法院应当依法审理。（三）昌江县政府作出的昌府函〔2014〕310号批复本身内容就严重违法，存在严重的认定事实错误，应当予以撤销。（四）最高人民法院审判委员会2013年11月8日发布的指导案例22号“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”与本案情况相似，最终安徽省高级人民法院以行政管理部门直接将批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理为由，撤销了原审裁定。依照《最高人民法院关于案例指导工作的规定》实施细则第二条、第九条之规定，该裁定观点在本案中可以借鉴。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求再审本案。

昌江县政府提交意见称：310号批复认定事实清楚，适用法律依据正确，唐光平等四人的再审申请理由不成立，请求驳回再审申请。

海南省政府提交意见称：310号批复虽系内部批复，但对再审申请人的权利义务产生了实际影响，应当属于可诉的行政行为，二审裁定适用法律错误；海南省政府作出的复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求撤销二审裁定，维持一审判决。

海南核电有限公司提交意见称：本案二审生效裁定作出之日，被诉行政行为尚未外化，不具有可诉性；再审申请人背离诚信原则，存在骗取海域使用权审批的违法行为，明知规划已经变更，未取得养殖许可依然从事养殖，希望通过滥用诉请获取不当利益；昌江县政府的行为属于依法履行行政职责。请求驳回再审申请。

本院经审查认为：本案中，昌江县政府作出的310号批复，是作为上级行政机关答复昌江县海洋局请示的行政公文，其直接作用对象是下级行政机关，该批复尚未付诸实施，昌江县海洋局并未依据该批复作出相应的行政行为。唐光平等四人所持有的《海域使用权证书》仍合法有效，海域使用期限并未变更，该证所登记的权利未受实际影响。故该批复仍属于行政机关内部运作阶段的行为。该批复在另案诉讼中被相关当事人所知悉，可以认为并不属于实质上的外化。故二审裁定认为该批复未对唐光平等四人的合法权益造成实际影响，该批复尚未外化，不具有可诉性，据此裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项和第七十九条第一项的规定。

综上，唐光平等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。拟依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：

驳回唐光平、唐光辉、唐昌隆、李治文的再审申请。

审判长　　黄金龙

审判员　　高晓力

审判员　　汪治平

二〇一六年十二月三十日

法官助理苏国梁

法官助理毛彦

书记员庄素霞

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