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(上述图片来源于Pixabay.com，感谢图片作者 Layers ）
在深化国企改革、推动高质量发展的关键时刻，2024年7月18日，一项具有里程碑意义的政策文件——《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，简称“53号采购新规”）正式由国务院国资委与国家发改委联合发布并即日施行。上述举措，不仅彰显了国家对于优化国有企业治理体系、强化供应链安全与效率的坚定决心，更为国有企业在新时代背景下，如何规范采购行为、全面提升采购与供应链管理水平指明了方向。本文主要内容如下：
一、国企采购合规管理的重要性
二、53号采购新规前监管背景
三、53号采购新规的合规启示
1、识别依法必须招标的采购项目
2、识别依法可以不进行招标的项目
3、合理选择其他非招标采购方式
4、强化采购寻源和供应商管理
5、其他合规要求根据2020年国务院国资委《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》（国资发改革〔2020〕39号)第（三）项重点任务“加强运营管理，提升精益运营能力”，提出：着力优化供应链管理，持续提升采购的集约化、规范化、信息化、协同化水平，实现采购优质优价和全生命周期总成本最低。采购活动是国有企业经营管理中的重要环节，涉及资金流、物流和信息流的交汇，是国有企业成本控制、质量保障和供应链管理的关键所在。国有企业应高度重视采购管理合规性建设，建立健全采购管理制度和流程，防控采购管理相关合规风险。与政府采购领域直接受《政府采购法》明确规范相比，国有企业在采购合规管理方面的外部法规环境多元且分散，缺乏统一、具体的指导性规范，主要包括以下类别：1、建设工程及与建设工程相关的货物、服务：规范明确、强监管考虑到国有企业较多涉及国有资金投资的建设工程项目，此类别采购主要适用《招标投标法》《招标投标法实施条例》《房屋建筑和市基础设施工程施工招标投标管理办法》，以及用于判定是否依法招标的《必须招标的工程项目规定》等。
2、特定项目（金融、机电产品等）采购：规范明确、特定主体对象特定主体：《国有金融企业集中采购管理暂行规定》的适用主体，即国有金融企业，包括所有获得金融业务许可证的国有企业，以及国有金融控股公司、国有担保公司和其他金融类国有企业。按现行法律法规实行会员制的金融交易场所参照本规定执行。特定对象：《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》的适用对象，即机电产品，包括机械设备、电气设备、交通运输工具、电子产品、电器产品、仪器仪表、金属制品等及其零部件、元器件。前述办法亦作了附件界定。在53号采购新规出台之前，针对货物及服务采购，主要依赖于地方国资监管政策规范，如重庆市国资委《关于规范国有企业大宗物资采购的指导意见》，珠海市国资委《关于规范市属国有企业采购等交易行为的指导意见》，温州市人民政府《温州市国有企业采购管理办法（试行）》等。在没有发布政策时，主要由一级国家出资企业负责监管。对于国有企业而言，涉及采购的内部控制处理，可参考财政部2010年出台的《企业内部控制应用指引第7号－－采购业务》（财会〔2010〕11号），同时还可以参照中国物流与采购联合会编写、发布的《国有企业服务采购操作规范》《国有企业采购操作规范》《国有企业采购管理规范》《国有企业网上商城采购交易操作规范》《国有企业采购文件示范文本》( 商务部分)《国有企业采购操作规范》《国有企业采购管理规范》等系列团体标准，但并无强制约束力。
53号采购新规，共分十个部分，其中第一部分是总体要求，第二部分是合理选择采购方式，第三至九部分是采购管理工作措施要求，第十部分是组织实施。新规发布后，对于国有企业采购管理的合规启示如下：1、识别依法必须招标的采购项目
《53号采购新规》要求：对于《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《工程建设项目施工招标投标办法》等明确规定必须采取招标方式采购的项目，中央企业应当严格执行。
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对于采购方式的识别适用，是国有企业采购合规管理的第一步，也是最重要的一步。无疑，准确识别依法必须招标的采购项目是重中之重。
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一般而言，国有企业常常承担基础设施和公用事业的工程建设，因此需识别的主要业务领域即“工程建设项目”，识别的合规依据包括《招标投标法》《招标投标法实施条例》《工程建设项目施工招标投标办法》，以及《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等规范。
除工程建设项目之外 ，还涉及其他依法必须招标的采购项目，如：
（1）公路特许经营权许可项目：《收费公路管理条例》第19条规定：“依照本条例的规定转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议”，以及《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》等相关规定。
（2）药品集中采购项目：如卫生部《关于加强医疗机构药品集中招标采购试点管理工作的通知》要求的医疗机构药品集中招标采购的监管要求。
（3）进出口机电产品项目：如商务部《机电产品国际招标投标实施条例》要求的机电产品国际招标投标。
2、识别依法可以不进行招标的项目
哪些属于依法可以不进行招标的项目，立法及实践中主要指向以下情形：
（1）未达到《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》规定的规模标准的项目；
（2）涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目（《招标投标法》第66条）；
（3）需要采用不可替代的专利或者专有技术；
（4）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；
（5）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；
（6）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；
以上（3）至（6）项源自《招标投标法实施条例》第9条
（7）工程建设施工项目，在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，原中标人仍具备承包能力，并且其他人承担将影响施工或者功能配套要求（《工程建设项目施工招标投标办法》第12条）；
（8）工程建设勘察设计项目，建筑艺术造型有特殊要求；
（9）工程建设勘察设计项目，技术复杂或专业性强，能够满足条件的勘察设计单位少于三家，不能形成有效竞争；
（10）工程建设勘察设计项目，已建成项目需要改、扩建或者技术改造，由其他单位进行设计影响项目功能配套性；
以上（8）至（10）源自《工程建设项目勘察设计招标投标办法》第4条
（11）在建工程依法追加的主体加层工程，原中标人具备承包能力，或者通过招标采购的货物需要补充追加，原中标人具备供货能力，且追加金额不超过原合同金额10%（源自《重庆市招标投标条例》第10条）。
3、合理选择其他非招标采购方式
《53号采购新规》要求：对于不属于工程建设项目的采购活动，未达到《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令2018年第16号）所规定的招标规模标准的工程建设采购项目，以及国家招标投标相关法律法规明确可以不进行招标的项目，应当选择下列四种采购方式之一进行：![]()
对于国有企业而言，对于非招标采购方式，要重点关注以下合规重点：根据《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016—2023）第3.5条：采购实体为实现采购目标，制定的采购活动规则和程序。即，除了外规和上级主管部门的规范要求之外，国有企业应基于外规及上级监管，建立自身的采购活动规则和程序要求，实现自身采购活动的规范性。
根据《53号采购新规》第一条总体要求，确定采购方式宜遵循的基本原则，具体解析如下：依法合规：除了严格遵循国家招投标相关法律法规及行业政策要求，国有企业需通过制度等形式，规范采购方式和管控要点；
公开公正：不宜出现国有企业内部和外部差别对待等内容，同时要有内控监督机制；竞争择优：要有广泛采购寻源及供应商管理的市场管理机制；
根据《53号采购新规》要求：国有企业“应当”选择四种方式，即国有企业仅有选择权，但宜遵循相关采购方式适用的条件，在此基础上可细化要求，但不可偏离适用条件。
（4）如何理解53号采购新规与采购团标、国际的适用？《53号采购新规》：对于国有企业而言具有强制约束力，其虽为“指导意见”且适用对象为“中央企业”，但体现了国务院国资委对于国有企业采购管理的监管要求，从国资监管惯例而言将会逐步落实至地方国有企业并强制适用，其规定了非招标类采购方式为询比采购、竞价采购、谈判采购及直接采购4种。
团标方面《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016—2023）：系推荐性标准，对国有企业有参考效力但无强制约束力，除公开招标、邀请招标外，其规定的非招标采购方式为询价采购、比选采购、合作谈判、竞争谈判、单源直接采购、多源直接采购6种。国标方面《电子采购交易规范 非招标方式》（GB/T 43711-2024）：系推荐性标准，对国有企业有参考效力但无强制约束力，与《53号采购新规》规定的4类非招标采购方式一致，即询比采购、竞价采购、谈判采购及直接采购。对于国有企业而言，可考虑以下适用路径：强制适用《53号采购新规》，重点参考《电子采购交易规范 非招标方式》（GB/T 43711-2024）对4种采购方式的细化要求，辅助参考《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016—2023）。根据《53号采购新规》前述4种采购方式的适用条件，以及国有企业采购管理的实践来看，主要考虑采购金额、需求特征、竞争性三大因素。具体而言：采购金额因素：采购金额是决定采购方式的重要因素。国有企业可在内控制度中按采购金额规范采购管理行为，如服务采购在100万以下，可设置50万、10万等对应的不同的采购方式。需求特征因素：是指采购项目对标的物的具体要求，包括技术要求、质量标准、服务性质等。在《53号采购新规》项下主要针对需求特征区分不同采购方式，如采购需求清晰、准确、完整适用竞价采购，而采购标的物技术复杂或性质特殊，不能准确提出采购需求的则适用谈判采购。
竞争性因素：市场竞争越充分，国有企业越有可能获得更优惠的价格和更高质量的标的物。因此，在选择非招标采购方式时，国有企业需要评估市场的竞争状况，如潜在供应商数量，是否适宜公开竞争等，确保所选采购方式能够充分激发市场竞争活力。除前述三大因素外，《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016—2023）还可考虑的其他因素包括，项目的复杂度、紧急状况、采购频次和自身能力等。![]()
对于国有企业而言，采购寻源和供应商管理应关注以下重点：（1）采购寻源：是指企业为了满足自身业务需求，通过市场调研、信息搜集、供应商调查和评估等方式，寻找并确定合适的供应商来供应所需的产品或服务的一系列活动。（2）数智化管理手段的应用：全国企业采购交易寻源询价系统（www.cneptp.com）系国务院国资委下属国有控股企业运营的采购平台，有助于企业进行采购参考。（3）供应商风险识别：国有企业要有效识别供应商在采购过程中可能存在的风险，如弄虚作假、串通报价、履约能力不足等。（4）全生命周期评价：国有企业要对供应商进行全生命周期评价，包括从采购前的资质审查到采购后的履约评估。（5）建立合格供应商名录，并做好动态管理和评价工作。对供应商实施量化考核，并根据考核结果及资质信用、管理水平、创新能力等因素对供应商进行分级管理。同时建立高风险供应商名单。（6）明确采购公平竞争原则，提出“四个不得”，国有企业应避免在采购时存在前述条款，而触碰排斥或限制潜在供应商的合规风险。除前述1-4项重点合规要求外，《53号采购新规》还对国有企业的采购管理提出如下合规要求：（1）采购执行机制：按照程序和国家标准制定采购计划、编制文件、发出公告等，强调流程管控，同时可分类确定正常采购、小额零星采购及应急专门采购三种类别不同流程要求。
（2）评审专家机制：国有企业应建立机制保障评审保密、公平、公正，不受非法干预，强化专家入库审查、培训和廉洁教育，以及组成专家评审小组的考量因素（技术标准、金额大小、采购方式等）。（3）确定公开采购限额基准线，限额以上项目原则上公开，通过电子采购交易平台或省级及以上媒介，公示采购信息和采购结果。（5）加大集中采购力度：集团总部统一组织多项目联合采购或框架协议采购；支持相似度高、采购量大的产品品类开展联合采购。（6）结合实际优化完善机构设置，建立健全跨部门的采购管理协同工作机制。（7）按照本指导意见要求，参考相关国家标准、行业标准，抓紧制定或修订采购管理制度和实施细则，明确采购计划、采购实施、合同签订与履行等操作程序和全流程管控要点，建立健全覆盖各类采购方式的采购管理制度体系，切实抓好内部采购制度建设，确保采购有章可循、规范管理。（8）加强对采购管理工作的监管，将采购管理绩效结果纳入采购与供应链管理对标评估等工作评价体系，对采购工作中存在的违规违纪违法问题严肃追责问责，切实加强对采购业务的内部控制、内部审计监督。当你们想到提升，想到进步的时候，这跟你是什么样的人和你在工作中的付出有关（引用自《波士顿市政厅》）特别声明：以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“智识LAW匠”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等信息。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎关注联系。
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