合规60 | 国有企业作为建设单位的安全生产合规风险防控依据-责任-要点-策略（万字解读）

文摘 2024-10-13 05:10 重庆

(上述图片来源于Pixabay.com，感谢图片作者 Layers ）

第 238 篇原创

文 | 智识君朱幸律师

前言

国有企业作为国家经济的重要支柱，承担各类基础设施建设工程项目。作为项目业主，不仅肩负着推动经济发展的重任，更需时刻关注并严格防控安全生产合规风险。安全生产合规不仅关乎企业自身的稳健发展，更直接影响到国家利益和社会公共利益。

安全生产合规，简而言之，就是确保企业在项目运营过程中严格遵守国家法律法规、行业规范以及其他相关规定，以保障生产活动的安全性和合法性。对于国有企业而言，任何安全生产事故都可能引发严重的社会影响和经济损失。

关联阅读：PPT I 建设工程领域安全生产事故法律责任防控（P81)

本文主要内容如下：

一、安全生产合规依据体系
二、安全生产合规责任解析
三、建设单位合规义务要点
四、国有企业风险防控策略

一、安全生产合规依据体系

1、安全生产合规的重要性

考虑到安全生产管理的复杂性和重要性，国有企业作为项目业主时一般都会建立专门的安全监管部门以及安全管理委员会，进行全方位、多层次的管理。这些部门与委员会不仅负责日常的安全生产监督与管理工作，还承担着构建和完善安全生产合规体系的重任。

除了严格把控安全生产的流程管控外，国有企业还需重点关注并构建坚实的安全生产合规依据体系。何为安全生产的合规依据体系？简而言之，它是确保企业安全生产活动合法、合规进行的一系列法律、法规、标准、规范及企业内部规章制度的总称。这一体系为企业的安全生产行为提供了明确的指导和约束，是企业进行安全生产管理的基石。

2、安全生产合规依据体系

以重庆为例，其安全生产的合规依据体系主要如下图示：

当然，安全生产的规范体系确实相当庞杂，前述图示及提及的法规仅列举了其中最为关键的部分。实际上，这一体系还涵盖了众多部门规章及规范性文件，例如《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》，它确保了新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；还有《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》和《安全生产违法行为行政处罚办法》，它们为处理安全生产领域的违法违纪行为提供了明确的指导和依据。此外，《企业安全生产责任体系五落实五到位规定》强调了企业安全生产责任的具体落实，《企业安全生产费用提取和使用管理办法》则规范了安全生产费用的合理提取与使用。而《生产安全事故调查报告编制指南（试行）》则为事故调查报告的编制提供了标准化流程。

在行业层面，除了建设工程领域的安全生产要求外，还广泛涉及特种设备的安全管理、消防安全的严格把控、职业健康的全面保护、化工与危险品的高风险防控、矿山的特殊安全要求、交通运输的动态监管、电力的高压作业安全以及水利工程的防洪防涝与施工安全等多个方面。这些行业特定的安全生产要求，与通用的安全生产规范相互补充，共同构成了国有企业项目业主必须遵循的全面而细致的安全生产合规依据体系。

因此，对于国有企业项目业主而言，要有效防控安全生产合规风险，不仅需要深入了解并严格遵守国家层面的法律法规和部门规章，还必须充分考虑到行业特性和项目实际，将各项安全生产要求融入到日常管理和项目实施的每一个环节中去。这要求企业具备高度的安全意识、健全的管理机制以及持续的学习和改进能力，以确保在任何时候都能保持安全生产的高标准、严要求。

3、安全生产合规依据体系的适用要点

对于国有企业项目业主而言，关注合规依据体系，应注意以下要点：

（1）级别

安全生产合规依据体系包括法律、行政法规、部门规章及规范性文件，以及地方性规范等，其法律效力级别也是前述此次序从高到低。在具体适用过程中，考虑到相关立法均严格执行法定权限和程序，一般下位立法符合上位立法，并且根据行业监管有深化完善。

如：涉及安全生产的基本规范，重庆市国有企业应优先关注《重庆市安全生产条例》《重庆市建设工程安全生产管理办法》《重庆市建设工程安全生产监督管理办法》等地方性规范要求，涉及安全生产的行政处罚，重庆市国有企业应优先关注《重庆市安全生产行政处罚裁量基准》（试行）》，包括2024年对于生产安全事故版块的修订，然后再依次往上适用。

国有企业在合规遵循时应优先关注地方性、行业性关键合规依据，相较而言其合规履职的效率更高，也更有针对性。

（2）期限

《立法法》第一百零三条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

“新法优于旧法”（也称“后法优于先法”），是法的溯及力问题的一个重要方面。它主要指的是当新的法律规范与旧的法律规范在内容上存在冲突或不一致时，应当优先适用新的法律规范。这同时也是《中央企业合规管理办法》第19条”应当根据法律法规、监管政策等变化情况，及时对规章制度进行修订完善，对执行落实情况进行检查“，开展制度外规内化的合规要求。

在涉及安全生产的基本规范中，需持续关注新法规定，包括2024年3月应急管理部发布的《生产安全事故罚款处罚规定》、国家铁路局征求意见中的《铁路建设工程安全生产监督管理办法》，地方层面的2024年7月修订生效的《重庆市安全生产条例》、2024年3月修订的《重庆市安全生产行政处罚裁量基准》第九节生产安全事故板块等。

（3）监管机构

国有企业在关注安全生产合规依据体系时，还应关注不同的监管机构的合规要求，包括：安全生产监督管理部门（应急管理局）、行业监管部门（如住建部、环保、消防、质检等）。

本文相关课件查看下载，请点击下列小程序：

二、安全生产合规责任解析

1、民事责任

民事责任，是指民事主体因违反民事法律义务或侵犯他人合法权益而应承担的法律后果。这种责任主要体现在平等主体之间的法律关系中，如合同关系、侵权关系等。民事责任主要包括违约责任和侵权责任。违约责任是指当事人因不履行或不完全履行合同义务而应承担的责任；侵权责任则是指因侵犯他人财产权、人身权等合法权益而应承担的责任。民事责任的承担方式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、支付违约金、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。

《民法典》第1252条、1253条分别规定了建筑物、构筑物或者其他设施倒塌、塌陷致害责任，以及建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物脱落、坠落致害责任，具体如下：

第一千二百五十二条建筑物、构筑物或者其他设施倒塌、塌陷造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任，但是建设单位与施工单位能够证明不存在质量缺陷的除外。建设单位、施工单位赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。因所有人、管理人、使用人或者第三人的原因，建筑物、构筑物或者其他设施倒塌、塌陷造成他人损害的，由所有人、管理人、使用人或者第三人承担侵权责任。

第一千二百五十三条建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。

与此同时，《安全生产法》第103条亦规定了生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的……导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。

国有企业在作为项目业主时，其安全生产民事责任风险主要体现为“连带赔偿责任”，包括人身伤害（亡）及财产损失。

需特别注意涉及建筑物、构筑物或者其他设施倒塌、塌陷致害责任，以及建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物脱落、坠落致害责任，适用过错推定原则，即如果建设单位、施工单位（所有人、管理人）不能证明不存在质量缺陷或自己没有过错时（一般是安全警示、安全措施等），则推定其存在责任。因此，国有企业在建设过程中的合规证据留存（包括督促施工单位的证据留存）则尤为重要。

除了前述涉及连带赔偿的侵权民事责任之外，国有企业作为项目业主与施工单位的责任承担，依赖于双方签署的协议约定，如《建设工程施工合同（示范文本）》（ GF—2017—0201 ）合同通用条款6.1.9.2：由于承包人原因在施工场地内及其毗邻地带造成的发包人、监理人以及第三者人员伤亡和财产损失，由承包人负责赔偿。

2、行政责任

行政责任，是指个人或单位因违反行政管理方面的法律法规而应承担的法律后果。这种责任主要发生在行政管理活动中，是行政相对人对行政机关所承担的责任。行政处罚是指行政机关对违反行政管理秩序的行为人给予的制裁，如警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留等。

安全生产的行政责任可参见下列图示：

具体的安全生产行政处罚，可参见当地应急管理局相关规范文件。以重庆为例，可关注重庆市应急管理局《重庆市安全生产行政处罚裁量基准（试行）》（渝应急发〔2023〕43号），以及《重庆市安全生产行政处罚裁量基准（试行）》第九节生产安全事故板块（修订稿）（渝应急发〔2024〕42号）。

对于国有企业而言，需要注意安全生产行政责任的从重情形，一般包括：

危害国家安全、公共安全的；
在共同违法行为中起主要作用或者胁迫、诱骗、教唆他人实施违法行为的；
经责令停止、纠正违法行为后，仍继续实施违法行为的；
多次实施同一违法行为且已受过行政处罚的；
伪造、变造、隐匿或者销毁证据的；
拒绝、阻碍安全生产执法人员依法查处违法行为或者以暴力威胁安全生产执法人员的；
对举报人、证人、行政执法人员有报复行为的；
违法行为情节恶劣，造成人身死亡（重伤、急性工业中毒）或者严重社会影响的；
法律、法规和规章规定应当从重处罚的其他情形。

3、刑事责任

刑事责任，是指犯罪人因实施犯罪行为而应承担的法律后果。这种责任是最严厉的一种合规责任后果果，它体现了国家对犯罪行为的否定性评价和惩罚。刑事责任的承担方式主要是刑罚，包括主刑和附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；附加刑则包括罚金、剥夺政治权利、没收财产等。

安全生产的刑事责任可参见下列表格：

对于项目业主而言，需关注以下3项高频刑事责任：

（1）重大责任事故罪

根据《刑法》第一百三十四条，重大责任事故罪的构成要件为：

违法行为：在生产、作业中违反有关安全管理的规定。

造成后果：发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果。

处罚条款：处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。

需注意，“规定”并不仅仅单指安全生产法律法规，还包括国家、地方颁布的其他规范性文件，相关安全生产规程规则，甚至内部规章制度等。

（2）不报、谎报安全事故罪

根据《刑法》第一百三十九条之一，不报、谎报安全事故罪的构成要件为：

违法行为：在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况。

造成后果：贻误事故抢救，情节严重的。

处罚条款：处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

需注意，要区分迟报、漏报、谎报、瞒报（不报）的不同行为特征，结合2024年国家应急管理部出台的《安全生产事故罚款处罚规定》（应急管理部令第14号）第9条的界定如下：

迟报，是指报告事故的时间超过规定时限，结合《生产安全事故报告和调查处理条例》要求，事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

漏报，是指因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报。

谎报，是指故意不如实报告事故发生的时间、地点、初步原因、性质、伤亡人数和涉险人数、直接经济损失等有关内容。

瞒报（不报），是指隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向应急管理部门、矿山安全监察机构和有关部门报告。

其中，触犯后两者将涉及刑事责任。

（3）工程重大安全事故罪

违法行为：建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准。

造成后果：造成重大安全事故。

处罚条款：对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

需注意，重大安全事故，结合《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。

前述三项罪名中的定罪量刑标准，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，是指：

造成死亡一人以上
造成重伤三人以上
造成直接经济损失一百万元以上
其他造成严重后果或者重大安全事故的情形

三、建设单位合规义务要点

1、准确把握落实建设单位的首要责任

首要责任，先后出自《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函〔2019〕92号），以及《住房和城乡建设部关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》，其系工程质量管理的责任要求，指：建设单位是工程质量第一责任人，依法对工程质量承担全面责任。对因工程质量给工程所有权人、使用人或第三方造成的损失，建设单位依法承担赔偿责任，有其他责任人的，可以向其他责任人追偿。建设单位要严格落实项目法人责任制，依法开工建设，全面履行管理职责，确保工程质量符合国家法律法规、工程建设强制性标准和合同约定。

因质量管理与安全管理密不可分，行业及地方进一步将首要责任拓展至安全生产，如：

《重庆市建设工程建设单位质量安全首要责任管理规定》第3条要求：建设单位对建设工程安全生产承担首要责任，应当加强对参建各方的履约管理和工程建设全过程安全生产文明施工的管理，开展现场安全检查，制定应急预案，做好危险性较大的分部分项工程管理、风险分级管控与隐患排查治理、关键节点管控等重点工作。

《铁路建设工程安全生产监督管理办法（征求意见稿）》第11条要求：建设单位应严格落实铁路建设工程安全生产首要责任，建立健全安全生产管理制度及安全生产考核体系，检查安全生产工作，督促其他参建单位加强安全生产管理，落实安全生产责任，保证铁路建设工程安全生产。铁路建设工程委托建设管理的，建设单位和代建单位依据有关法律法规和合同约定等，承担相应安全生产责任。

因此，首要责任一方面体现建设单位责任承担的“首要性”，另一方面也体现其整合性的合规义务，如下图示：

2、提供基础资料

提供基础资料，是建设单位安全生产的基础性合规义务。

《建设工程质量管理条例》第九条规定：建设单位必须向有关的勘察、设计、施工、工程监理等单位提供与建设工程有关的原始资料。原始资料必须真实、准确、齐全。

《建设工程安全生产管理条例》第六条规定：建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，并保证资料的真实、准确、完整。建设单位因建设工程需要，向有关部门或者单位查询前款规定的资料时，有关部门或者单位应当及时提供。

因此，建设单位提供基础资料的合规义务，其合规要点体现为：基础资料的范围、提供的时间，以及对真实性、准确性及完善性的保证等。如下图示：

如若建设单位未及时提供基础资料，或提供资料不真实、不准确，或不完善，可能产生工期延误、工程造价增加，以及承包人的索赔。如若因此产生安全事件，可能导致建设单位的安全责任风险。

3、遵守法律

遵守法律，也是建设单位安全生产的基础性合规义务。

《建设工程安全生产管理条例》第七条规定：建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得压缩合同约定的工期。

《重庆市建设工程安全生产管理办法》第八条规定：建设单位应当选择具有相应资质的招标代理、勘察、设计、施工、监理等参建单位并签订合同，合同应当明确各方的安全责任。建设单位不得对招标代理、勘察、设计、施工、监理等参建单位提出不符合建设工程安全生产法律法规和强制性标准规定的要求，不得压缩合同约定的工期。

《铁路建设工程安全生产监督管理办法（征求意见稿）》第十七条规定：建设单位在组织编制施工组织设计时，应包含保证安全生产的措施，对勘察、设计、施工、监理以及其他相关单位的安全生产要求，包括安全生产制度要求和安全生产人员配置要求，以及应急救援预案等。铁路建设工程的建设工期，应当根据工程地质条件、技术复杂程度等因素，按照国家标准、行业标准和技术规范合理确定。任何单位和个人不得违规要求建设、设计、施工等单位压缩建设工期。建设单位调整工期须按规定程序进行论证，征得合同相对方同意，并根据需要增加保证安全的具体措施或相应费用。

因此，建设单位遵守法律的合规义务，其合规要点体现为：资质管理、安全责任管理，以及不提违规要求、不压缩合同约定工期等。如下图示：

需注意，不得压缩合同约定的工期，在行政监管角度属否定性合规义务，但在民事合同效力上并不当然无效，一般认为其构成管理性规范，并不影响合同效力。

4、合同约束+履约监督+督促合规

合同约束+履约监督+督促合规，是建设单位安全生产的主要合规义务。

《铁路建设工程安全生产监督管理办法（征求意见稿）》第十四条规定

建设单位应在工程合同中约定与勘察、设计、施工、监理等单位的安全生产管理的权利、义务和责任。加强履约监督检查，督促合同相对方严格履行法律法规规定、投标承诺和合同约定组建现场项目管理机构，设置安全生产管理部门，配备安全生产管理人员，强化主要负责人和安全生产管理人员变更管理，严格执行国家安全生产的有关规定。

《重庆市建设工程建设单位质量安全首要责任管理规定》第十六条规定：

建设单位应定期对勘察、设计、施工、监理、检测（监测）等参建单位施工现场质量安全管理体系运行、关键岗位人员到岗履职、质量安全责任落实、工程实体质量、施工项目安全生产标准化考评工作、工程质量控制资料收集等情况进行检查，督促有关责任主体和人员履行法定责任和合同义务。应督促有关单位落实工程质量安全手册，将质量安全管理要求落实到每个员工，督促有关单位建立质量责任标识制度，对关键工序、关键部位、隐蔽工程实施举牌验收，落实质量管理相关制度，实现质量责任可追溯。开展风险分级管控与隐患排查治理，强化危大工程、关键节点等安全重点部位的检查，有效实施工程建设全过程质量安全管理。

《重庆市建设工程建设单位质量安全首要责任管理规定》第十六条规定：建设单位应强化合同履约管理，在实施工程质量安全管理中，发现存在降低工程质量和安全隐患等情形的，应立即督促有关单位整改完善，对拒不整改的，按照有关规定书面报告住房城乡建设主管部门，并按照合同约定追究相关单位违约责任。

因此，建设单位合同管理的合规义务，其合规要点体现为：检查、督促、排查，以及合同履约管理等。如下图示：

值得注意的是，在实际操作中，建设单位凭借其强势地位，倾向于在合同中为施工单位设定严格的安全生产责任条款。然而，建设单位往往误解为，通过将安全生产责任转嫁给施工单位，即可完全免除自身责任。这种观念忽略了重要一点：尽管合同中的约定在民事层面具有效力，但建设单位在行政监管框架下，仍负有督促安全生产、进行安全隐患排查以及管理合同履约等不可或缺的责任。

5、概算及支付管理

安全生产费用纳入概算以及费用支付，也是建设单位安全生产的主要合规义务。

《重庆市建设工程安全生产监督管理办法》第十条规定：建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全生产作业环境及安全生产措施所需费用。建设单位在签定施工合同后，应将安全生产措施费用中的专项费用的50％拨付给施工单位，安全生产措施费用中余下的专项费用和按实计算费用按施工进度支付给施工单位，并督促施工单位落实安全生产措施。

《重庆市建设工程安全生产管理办法》第九条规定：建设单位在工程概算、预（结）算、招标文件、招标控制价及施工合同中，应当单列安全生产费用，不得将其列入招标投标竞争项目。建设工程开工前，建设单位应当按照行业规定将安全生产费用拨付给施工单位。施工过程中，建设单位应当检查安全生产费用使用情况，督促施工单位落实安全文明施工措施。

因此，建设单位概算及支付管理的合规义务，其合规要点体现为：安全生产费用的概算编制及支付等。如下图示：

6、参建单位采购管理

参建单位采购管理，也是建设单位安全生产的主要合规义务。

《建设工程质量管理条例》第十条第二款规定：建设单位不得明示或者暗示设计单位或者施工单位违反工程建设强制性标准，降低建设工程质量。

《建设工程安全生产管理条例》第九条规定：建设单位不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

《重庆市建设工程安全生产监督管理办法》第十一条规定：建设单位不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

因此，建设单位参建单位采购管理的合规义务，其合规要点体现为不得指定。如下图示：

需注意，此处的“不符合安全施工要求”，并不以建设单位是否知晓安全要求为前提，而是以结果为监管导向，这一点将加大建设单位的合规责任。

7、手续办理+设计交底管理

手续办理+设计交底管理，也是建设单位安全生产的主要合规义务。

《铁路建设工程安全生产监督管理办法（征求意见稿）》第十八条规定：建设单位应当自铁路建设工程开工报告批准之日起15日内，将保证安全施工的措施报送负责项目监管的铁路建设工程安全生产监管部门备案。建设单位应组织设计单位在开工前进行首次设计交底；对重点工程、特殊工程、高风险工程等进行专项技术交底；对采用新结构、新材料、新设备、新工艺工程进行新技术交底。需要进行设计变更的，应及时组织办理变更手续并对变更内容进行技术交底。

《重庆市建设工程安全生产监督管理办法》第十二条规定：建设单位会同施工单位向建设行政主管部门申请办理建设工程安全报监手续，并提供下列文件资料……。

《重庆市建设工程安全生产管理办法》第七条规定：建设单位应当严格遵守工程建设程序。建设单位在申请办理建设工程施工许可证等开工手续前，应当到城乡建设、交通等行业主管部门办理安全生产报监手续。

因此，建设单位手续办理+设计交底的合规义务，其合规要点体现为程序要求。如下图示：

8、安全风险管理+事故隐患排查

安全风险管理+事故隐患排查管理，是建设单位安全生产最重要合规义务。

《铁路建设工程安全生产监督管理办法（征求意见稿）》第二十条、第二十一条规定：建设单位应强化安全风险管理，制定项目风险管理实施办法、项目风险接受准则和风险控制原则；组织、指导、监督建设各方开展风险管理；审查风险管理成果，并做出相应的决策；与地方相关部门建立协调沟通机制和处置预案，及时处理建设过程中的相关风险，实施风险动态管理；组织开展风险后期评估工作。建设单位应加强事故隐患排查组织，督促责任单位及时整改事故隐患，按规定报送重大事故隐患整改情况。

因此，建设单位安全风险管理+事故隐患排查管理的合规义务，其合规要点体现为履约要求。如下图示：

四、国有企业风险防控策略

国有企业作为建设单位，在风险防控方面需要采取一系列策略，以确保项目的顺利进行，避免产生民事、行政甚至刑事方面的责任风险。以下是一些风险防控策略建议：

1、准确把握落实安全生产首要责任内涵要求

根据住建部《完善工程质量责任体系推动建筑工程品质提升——<关于落实建设单位工程质量首要责任的通知>解读》，首要责任体现为建设单位作为工程建设活动的总牵头单位，是第一责任人，对工程质量（安全）承担全面责任。因此，虽不是具体安全生产的执行者（施工单位），但仍应履行好牵头职能，同时要承担第一责任人及全面责任的外部监管责任。

2、准确把握不同法律关系项下的合规责任

建设单位在民事责任范畴内，需妥善处理与施工单位及其他参建单位的合同关系，有效管理因第三方行为引发的侵权问题，并规范内部劳动关系。同时，在行政与刑事责任层面，建设单位亦需重视与监管部门及国家法律法规的遵循，确保合法合规运营。

重要的是，建设单位应清晰区分不同法律关系下的合规责任，避免陷入误区——即单纯通过合同条款将安全生产责任全部转嫁给施工单位或其他参建单位。这种做法忽视了建设单位自身在安全生产管理中的不可或缺角色，以及在行政监管下应承担的相应责任。因此，建设单位应综合考量各类法律关系，建立健全的合规管理体系，确保项目顺利推进，同时保护自身免受不必要的法律风险。

3、准确把握合规义务的正向和负面

合规义务，通常来讲，分为正向合规义务和负面合规义务。

正向合规义务，也称积极合规义务，是指企业在经营管理过程中应当积极履行、主动遵循的合规要求。在建设单位的安全生产合规领域，如及时、足额拨付安全生产费用；施工单位等参建单位的履约督促，以及安全生产风险排查等。

负面合规义务，也称消极合规义务，是指企业在经营管理过程中不得违反的合规要求，即企业应避免从事某些违法或不合规的行为。在建设单位的安全生产合规领域，如招标时不得要求对安全生产费用进行删减，不得指定不符合安全要求的安全措施等。

可以看到，正向合规义务和负面合规义务对于国有企业作为建设单位时的合规侧重点并不相同。

正向合规义务侧重于要求企业如何正确地行事，以确保其业务活动的合法性和合规性。实践而言需重点关注履职证据的固定，否则一旦出现安全生产事故，则难以应对监管调查。

负面合规义务侧重于要求企业应避免从事某些违法或不合规的行为，这些要求通常以禁止性条款的形式出现，旨在明确企业行为的边界和底线。实践而言需重点关注从业人员履职人员的规范和约束，以及培训宣贯。

4、全面夯实合规义务运行体系

国有企业作为建设单位时，一方面关注通用的合规义务，如《安全生产法》确定的全员安全责任制、规章制度和操作规程、教育和培训、资源投入、安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防、应急救援预案、检查机制，以及出现生产安全事故后的应对要求等。另一方面需关注本文中所提示的重点合规义务，如提供基础资料、遵守法律、合同约束+履约监督+督促合规、概算及支付管理、参建单位采购管理、手续办理+设计交底、安全风险管理+事故隐患排查等。

现代人生活在幻觉中，他自以为知道自己想要的东西是什么，而实际上他想要的只不过是别人期望他要的东西（引用自【美】艾里希·弗洛姆《逃避自由》）

2024年10月13日

特别声明：以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“智识LAW匠”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等信息。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎关注联系。

END

合规51 | 新公司法时期，国企董监高的合规指南-主体界定、合规义务、责任体系与合规策略一览(下）

合规50 | 新公司法时期，国企董监高的合规指南-主体界定、合规义务、责任体系与合规策略一览(上）

合规49 | 国企管理者合规管理的认知地图：合规管理组织体系运行机制全解析——宏观视野、顶层配置与角色职责

合规48 | 你了解合规委员会吗？国企合规管理体系领导机构的意义定位、职责变化及履职运行

合规47 | 合规履职、防控风险：行政事业、国资国企数据资产化法律问题与合规操作（以数据资产确权及入表合规场景为主）
合规46 | 合规角色：首席合规官-国企合规管理体系关键角色的角色、职责与机遇

合规45 | 《国有企业管理人员处分条例》核心剖析：国企管理人员的履职红线（附合规义务及风险描述清单）

合规44 | 国企管理者与合规管理，“关键少数”的合规领导作用

合规43 | 掌握核心变化，《公司法》新修订对国企治理及人员履职的影响的核心风险及合规要求（附：关键性动作思维导图）

合规42 | 行业合规：消费金融公司管理新规即将施行，CFC合规要点全面解析

合规42 | 合规工具：合规风险库管理标准

合规41 | 合规政策：42号令之后的地方国资合规政策及本地化实施要点