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(上述图片来源于Pixabay.com，感谢图片作者 Animationpicture ）
在国家数据治理与经济发展的新篇章中，公共数据资源的开发利用正逐步成为驱动社会创新与转型的关键力量。
2024年10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布数据要素重要政策《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，与此同时，国家数据局加快制定配套政策。2024年10月12日，国家发展改革委与国家数据局推出《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》及《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），标志着我国在构建公共数据资源开发利用“1+3”政策规则体系上迈出坚实步伐。
前述举措彰显了国家对数据要素市场培育的高度重视，也为各类市场主体参与公共数据资源开发利用提供了明确的政策导向与操作框架。
在此背景下，探讨如何在公共数据要素开发中找准政策核心、发挥角色作用、实现重要意义，并遵循合规路径前行，显得尤为必要且迫切。
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本文主要内容如下：
一、公共数据资源授权运营的政策背景
二、公共数据资源授权运营的重要意义
三、公共数据资源授权运营的角色定位
四、公共数据资源授权运营的合规指南随着数据成为新时代经济发展的核心要素，公共数据资源的开发利用已成为推动经济社会高质量发展的重要引擎。近年来，中共中央、国务院及地方各级政府高度重视数据要素市场的培育和发展，特别是公共数据资源的开放与利用。
2021年3月《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十七章加强公共数据开放共享第一节加强公共数据开放共享，提出：建立健全国家公共数据资源体系，确保公共数据安全，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。健全数据资源目录和责任清单制度，提升国家数据共享交换平台功能，深化国家人口、法人、空间地理等基础信息资源共享利用。扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。2022年12月《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，即《数据二十条》，第（四）项明确提出“推进实施公共数据确权授权机制”任务要求，包括：加强公共数据的汇聚共享和开放开发、强化公共数据的统筹授权使用和管理、公共数据分类使用模式、公共数据的保密和管控要求等。2023年12月《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（国数政策〔2023〕11号）,提出：加大公共数据资源供给，在重点领域、相关区域组织开展公共数据授权运营，探索部省协同的公共数据授权机制。2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，以及目前正在征求意见的《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》及《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），提出了具体的实施路径，如公共数据确权授权机制、数据资源登记与授权运营等，为公共数据资源授权运营提供了坚实的顶层设计基础。与此同时，各地也在通过地方立法逐步探索，如：《北京市公共数据专区授权运营管理办法(试行)》《浙江省公共数据授权运营管理办法(试行)》《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》《南京市公共数据授权运营管理暂行办法 》等。根据前述背景，可以看到公共数据资源授权运营三大特点：数据在新时代经济发展中占据核心地位，是推动经济社会高质量发展的重要引擎。中共中央、国务院及地方各级政府高度重视数据要素市场的培育和发展，特别是公共数据资源的开放与利用，通过一系列政策文件明确提出了加强公共数据开放共享、推进实施公共数据确权授权机制等任务要求。国家层面的顶层设计与地方实践相结合，共同推动公共数据资源授权运营的发展。国家提出战略方向和政策框架，地方则根据实际情况进行具体实施和创新探索。二、公共数据资源授权运营的重要意义
在数字化时代，公共数据作为国家重要的基础性战略资源，其开发利用对于推动高质量发展、赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间以及提升治理能力具有深远的意义。
根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》及数字经济实践，公共数据资源授权运营对各方的重要意义体现为：
1、对于政府而言
政府通过授权运营公共数据资源，可以：
（1）推动行政治理数字化转型：加速政府数字化转型，提高政府服务的智能化水平，提升政府治理效能。
（2）促进经济社会发展：公共数据资源授权运营有助于打破“数据孤岛”，实现数据的集中融合与共享开放，为经济社会发展提供强大的数据支撑。通过挖掘公共数据的潜在价值，可以催生新的业态和模式，推动经济高质量发展。
（3）强化治理与风险防范：在授权运营过程中，政府可以加强对数据资源开发利用的治理监管，确保数据的安全合规使用，防止数据泄露和滥用，维护国家安全和社会稳定。
2、对于主管部门而言
（1）完善制度规则：主管部门可以通过制定和完善公共数据资源授权运营的相关制度规则，明确数据产权归属、交易规则、权益分配等关键问题，为公共数据资源的开发利用提供法律保障。（2）推动行业发展：主管部门可以引导和支持数据要素型企业的发展，培育数据产业生态，推动数据采集、标注、分析、挖掘等技术创新应用，提升整个数据产业的竞争力。（3）加强监督与管理：主管部门应建立健全公共数据资源授权运营的监督机制，对运营机构进行定期评估和考核，确保其依法依规开展业务，维护公共利益和市场秩序。
（1)创新业务模式：公共数据涵盖了国家、社会、企业及个人在公共事务中的方方面面，其丰富性和多样性为企业提供了广阔的创新空间。企业可以基于这些数据资源，开发出全新的业务模式和服务，满足市场需求，提升竞争力。
（2）优化决策支持：公共数据具有高度的真实性和权威性，是企业进行市场分析和决策的重要依据。通过授权运营公共数据资源，企业可以获得更加全面、准确的数据支持，优化决策过程，降低经营风险。
（3）提升运营效率：在数据驱动的时代，企业运营效率的提升离不开数据的支持。通过授权运营公共数据资源，企业可以实现数据的自动化处理和智能化分析，提高运营效率，降低成本，增强盈利能力。
根据目前国家数据局公开征求意见的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（简称《运营规范》）相关规定，公共数据资源授权运营活动主要涉及以下角色，如下图：![]()
在公共数据资源授权运营中，数源主体作为公共数据的持有者、提供者和授权主体，数源主体基于其行政管理和公共服务职能，负责确定可用于授权运营的数据，并确定实施机构开展授权运营活动。其提供的公共数据具有权威性和准确性，是授权运营流程的起点。尽管《运营规范》未使用“数源主体”这个界定，但为区别与实施机构之间的关系，本文使用“数源主体”指代公共数据的持有者、提供者和授权主体。县级以上地方各级人民政府包括三个要素，分别是：县级、以上、人民政府。县级：包括市辖区、县级市、自治县、旗、自治旗、特区、林区等。以上：县级政府上级为地级行政区，下级为乡级行政区。需注意，按此规范乡级政府尚无权独立开展公共数据资源授权运营。人民政府：根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。国家行业主管部门是指负责特定行业管理和指导的政府机构。这些部门通常隶属于国务院或各地方政府，根据行业的不同，它们的职责和权力也会有所不同。例如，对于煤炭行业，其行业主管部门是国家能源局；对于教育行业，则是教育部；对于水利行业，则是水利部；对于交通运输行业，则是交通运输部与国家铁路局。实践中需注意区分行业主管部门与监管部门，监管部门则是指负责特定行为监管的政府机构，其主要职责是确保相关行为符合法律法规的要求，防止和查处违法违规行为。如：市场监管部门、应急管理部门、工业和信息化部（及各级通信行政监督部门）等。按前述界定，则以下主体无权独立开展公共数据资源授权运营：（1）地方行业主管部门：目前《运营规范》仅指向国家行业主管部门，其立法基准点为行业统筹授权，地方行业主管部门是否有权独立开展公共数据资源授权运营，依赖于各国家行业主管部门的政策要求；
（2）监管部门：目前来看监管部门不能独立开展公共数据资源授权运营，如市场监管部门、应急管理部门、各级通信行政监督部门等，但智识君理解可以考虑通过地方政府实施开展；需特别注意，按现有《运营规范》的立法逻辑，目前各地数据主管部门亦属于监管部门，不能独立开展公共数据资源授权运营，但仍需对公共数据资源授权运营进行监督管理。除前述两类典型的数源主体外，《运营规范》还规定了以下主体：
中央党群机关：指的是中共中央及其领导下的各级党组织、群团组织等，它们在党的建设中发挥着重要作用，负责制定和执行党的路线、方针、政策。县级以上各级地方党委：指的是省、市、县等行政级别的中国共产党地方委员会，它们是地方党的最高领导机关，负责领导本地区的工作，贯彻执行党的路线、方针、政策。公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供气、供热、供电、公共交通等行业的经营者。这些企业为公众提供基本生活所需的产品或服务。如：供水企业、供气企业、供暖企业、供电企业，以及铁路、轨道及公交汽车等企业等。
目前《运营规范》主要指向“公用企业”，根据《民法典》规定主要包括有限责任公司、股份有限公司、其他企业法人等。至于事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等，目前来看并不属于“公用企业”，是否纳入“公用企业”范畴，有待《运营规范》的正式发文确认。如何理解“参照本规范执行”以及“参考本规范有关程序要求授权使用”？目前《运营规范》针对前述第3项主体规范要求为“参照本规范执行”，针对第4项主体规范要求为“参考本规范有关程序要求授权使用”。（1）“参照执行”：有一定的强制性，意味着中央党群机关、县级以上各级地方党委在进行公共数据资源的授权运营时，必须严格遵循本规范所设定的各项原则、流程和要求，确保授权运营的合法性和合规性。（2）“参考使用”：赋予了企业灵活性，系指导性建议，意味着公用企业在考虑如何授权使用其持有的公共数据资源时，可以借鉴或参考本规范中关于程序性要求的部分内容，以确保授权使用的合法性和合规性。（二）实施机构
实施机构，是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位。（1）确定主体：实施机构由数源主体（授权主体）确定；（2）确定依据：其确定方式基于授权模式，该授权模式可能基于地区、行业、数据性质等因素；（3）确定数量：目前并未限定，即实施机构可能是一家，也可能是多家；
（4）组织形式：目前亦未限定，实施机构可能是专门成立的公共数据运营中心，可能是也可能由各行业主管部门指定机构来实施。举例而言，假设该市政府决定将其持有的交通、气象、环境等公共数据资源进行授权运营。在这种情况下，市政府可能会选择统筹实施方式，指定其下属的数据运营中心作为实施机构，也可能分别指定交通、气象、环境等管理机构中的职能部门作为各自领域的实施机构，具体负责授权运营活动的策划、组织、监督与管理工作。无论采取何种形式，实施机构在授权运营过程中均扮演着至关重要的角色。它们不仅是数源主体与运营机构之间的桥梁和纽带，更是确保授权运营活动顺利进行和合规性的重要保障。实施机构通过精心组织、有效协调和严格监督，促进了数据资源的优化配置和高效利用，为数字经济的蓬勃发展和社会的全面进步提供了有力支撑。（三）运营机构
运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。
（1）授权获取：运营机构必须按照既定的规范程序，通过合法途径获得明确授权，方能对公共数据资源进行开发运营。（2）运营范围：其运营活动严格限定在授权范围内，不得超出授权界限对未获授权的数据资源进行开发或利用，确保数据使用的合法性和合规性。（3）法人资格：运营机构必须具备法人资格，即依法成立，有独立的财产，能够以自己的名义享有民事权利和承担民事义务。
（4）专业能力：运营机构应具备相应的技术实力、管理能力和运营经验，以确保能够高效、安全地对授权数据资源进行开发利用，并不断创新数据产品和服务，推动数据价值的最大化。运营机构在公共数据资源的开发运营过程中发挥着核心作用。它们不仅通过技术创新和产品开发，实现了数据价值的最大化，还通过严格的数据管理和安全保障措施，确保了数据的安全性和隐私保护。此外，运营机构还积极与数源主体（授权主体）、实施机构开展合作，共同推动数据资源的优化配置和高效利用。（四）监管/指导机构
根据《运营规范》第七条，其监管/指导机构包括国家数据局、省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构，具体监管/指导职能如下：
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四、公共数据资源授权运营的合规指南
（一）数源主体（授权主体）
根据《运营规范》，数源主体（授权主体）的合规义务及合规要求主要如下：
确定实施机构：结合授权模式，选择并确定具体负责组织开展授权运营活动的实施机构。监督指导：对实施机构和运营机构的运营活动进行监督和指导，确保其合规运营。数据提供：在保障安全的前提下，向实施机构和运营机构提供所需的公共数据资源。确保所授权的数据资源不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私。（二）实施机构
根据《运营规范》，实施机构的合规义务及合规要求主要如下：编制实施方案：牵头组织编制或指导编制公共数据资源授权运营实施方案，并确保其可实施、可落地。选择运营机构：通过公平竞争方式选择具备条件的运营机构。签订协议：与运营机构签订授权运营协议，明确双方的权利和义务。监督管理：对运营机构的运营活动进行监督管理，确保其合规运营。建立健全安全可控的开发利用环境，确保数据资源开发利用过程可管、可控、可追溯。（三）运营机构
根据《运营规范》，运营机构的合规义务及合规要求主要如下：
1、合规义务
数据开发运营：对授权范围内的公共数据资源进行开发运营，提供数据产品和技术服务。
成本核算与收益分配：按照实施方案和协议要求，进行成本核算和收益分配。
信息披露：定期向社会披露公共数据资源使用情况，接受社会监督。
2、合规要求
不得超授权范围使用公共数据资源。
加强内控管理、技术管理和人员管理，严防数据安全风险。
不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。
遵守价格政策，合理定价公共数据产品和服务。
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人要有坚强的精神和一颗温柔的心（引用自《希望与反抗》）特别声明：以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“智识LAW匠”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等信息。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎关注联系。END
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作者：朱 幸 重庆静昇律师事务所 合伙人律师（智识君）
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