巨灾真的需要风险体系管理

据国家统计局2023年数据统计，因洪涝和地质灾害造成直接经济损失2451亿元，因干旱灾害造成直接经济损失206亿元，因低温冷冻和雪灾造成直接经济损失49亿元。近十年来平均每年因自然灾害造成直接经济损失在3000亿元左右。近年来气候灾害的频率、广度和深度都在增加，未来随着全球气候变暖和居民财富积累，自然灾害对社会经济系统的影响会进一步增加。

回顾我国自然灾害中巨灾保险的赔付数据，可以发现保险业在巨灾赔偿中的作用不断上升。2008年南方极端暴雪灾害直接经济损失1517亿元，保险赔偿50亿元；2008年汶川地震直接经济损失8451亿元，保险赔偿16.6亿元。这一时期保险业的赔偿仅占0.2%—3%。而近几年保险业在巨灾领域的赔偿占比有了显著提高。2021年河南郑州“7・20”暴雨灾害，直接经济损失1142.69亿元，保险业在这次特大自然灾害中赔付近120亿元，承担了约10%的损失赔偿。据中国保险行业协会发布的《2023中国保险业社会责任报告》显示，2023年保险业针对北京、河北等16个洪涝灾害地区合计赔付126亿元。2024年入夏以来我国出现“南涝北旱”的极端天气，我国保险业迅速响应，从简、从速完成保险赔付，截至7月11日已完成赔付金额超过11亿元。可以看到，随着保险业专业化水平的不断提高，巨灾保险市场的不断发展，保险业的赔付比例从2008年的0.2%上升到近年来10%左右的水平，在应对巨灾风险中的作用越来越突出。但是，发达国家的巨灾保险可以覆盖自然灾害40%以上的经济损失，北美地区保险承担损失比例可达62.6%，我国巨灾保险的赔偿比例与之相比仍有较大的差距。

1. 逆向选择

巨灾保险市场失灵可以用交易双方之间存在的信息非均衡分布加以解释。有效的保险市场可以使供求双方实现帕累托改进，然而由于供求双方无法获得足够多的信息，因此会引发逆向选择。逆向选择造成低风险的人选择远离或退出保险，高风险的人选择加入保险，从而推高保险费率，又使更多的低风险者退出保险。相较于其他保险市场，巨灾保险市场由于缺乏定价依据，巨灾保险费率确定较为困难，因此投保人有较高的搜寻成本，市场的不确定性更高。美国洪水保险市场需求不足的重要原因就是逆向选择，低风险地区居民对于其风险重视程度不高（Wagner，2022）。当损失事件变得更有可能发生或损失金额变得更大时，公众才更有可能购买巨灾保险（Paul et al., 2023）。Tobias等（2020）认为，逆向选择可以通过提高免赔额、公开风险信息、形成共保体等措施进行解决。

2. 风险环境和风险感知

巨灾保险的风险程度比普通保险风险高10倍，保险公司资本偿付能力存在限制，国际再保险机构也不愿单独承保这种风险。巨灾风险有较强的相关性，会产生较大的风险单位，具有同一时间、同一地区内众多标的物损失的可能性（Fan et al., 2024）。因此灾害会带来高额的潜在损失，而保险公司准备金不足，市场运行成本较高。保险公司承保巨灾保险需要大量流动性资产来作为巨灾准备金。

从行为经济学的角度看，保险人在巨灾保险市场不是风险中性者，而是风险厌恶者。由于可能面临重大损失，保险公司试图提高价格并减少风险敞口，一方面可能会使保险公司与寻求保险可负担性和可用性的监管机构发生冲突。另一方面，公众不希望保险公司提高费率，可能会诱发巨灾保险需求不足的情况。因此，许多公司简单地选择不提供该业务以避免风险。

公众对自然灾害的看法也可能会影响未来的保险需求。由于风险信息的显著性和可追溯性，灾难性事件发生后相关公共信息增加会产生非理性、暂时性的恐惧感，往往会通过可得性启示来预估事件发生的概率，投保需求会快速上升（Karina et al., 2023）。随着时间的推移，投保人关注的重点会放到巨灾的低概率上，投保需求则会快速下降。Dumm等（2017）通过对佛罗里达州巨灾保险需求的研究，发现启发式思维会导致个体低估先验概率而高估后验概率，从而在灾难发生后高估损失概率。这种非理性的思维特征会给保险公司定价带来困难，以致出现保险市场失灵（Samuel et al., 2023）。这也说明了一些消费者在灾难前和灾难后的投保决策是错误的。这对保险市场和政府决策系统产生了不利的影响。如果能更好地理解这种需求变动，保险公司就能通过激励措施来增加公众对保险产品的需求。政府如能同保险公司合作，提高公众的风险意识，一定程度上会提高巨灾保险需求，节省公共救灾支出。

3. 再保险和衍生品市场

巨灾风险在发生时有一定的伴随性和传递性。通过再保方式转移巨灾风险，没有扩大巨灾保险的资金池，只是更换了最终责任人，仍然会出现无法完全分散巨灾风险的情况。而在再保险市场中也存在信息不对称问题，保险人很可能比再保险人对巨灾损失概率更为了解，虽然再保险人可以去预计损失分布，但逆向选择问题依然存在，因为保险人在购买再保险后，缺乏监督承保标的的动机。当再保险人面临偿付能力问题时，会出现保险公司因资金断裂而大面积倒闭的情况，进而影响整个金融市场。同时保险人在日常经营活动中，不以再保险人利益最大化为出发点，保险人可能会将同等费率、但含有更高风险的业务转移给再保险人。二者的代理问题，使得管理成本、交易成本上升，会抑制保险人的再保险需求。

关于不同主体行为对巨灾保险市场均衡的影响，学者常使用博弈模型来进行研究，但在主体类型、函数设置及影响因子的选择上有所不同。王增文等（2022）利用MATLAB进行情景模拟仿真，构建随机演化博弈模型，证明政府的保费补贴有助于解决巨灾保险市场失衡，提高保险覆盖率。刘玮等（2023）引入生物群落策略更新的Moran过程模拟了巨灾保险参保过程中的演化策略，研究发现政府的保费补贴有助于解决巨灾保险市场失衡问题。当政府加入作为一种纠偏力量时，将会提高社会福利和市场交易效率。政府和市场应发挥各自特点，进行优势互补，政府可以作为“便利者”和“监管者”，制定合理的政策以减少实际风险，调动保险人和投保人的积极性，提高其风险意识（Li et al., 2023）。政府的参与可以提振市场信心，降低保险人破产概率。政府可以鼓励保险人采取建立预留资金、巨灾储备基金等传统手段，也可创新使用再保险、巨灾指数期权等非传统风险管理工具，实现风险转移（郑璟等，2024）。

2. 实践探索

国际上一些国家更多采用由政府干预的方式来化解巨灾风险，另一些国家则侧重于由市场作为巨灾保险的供给主体。按照利用商业保险程度的多少可以将巨灾保险的运作模式划分为三种类型：纯商业性质、政策性与商业性相结合、纯政策性质（见表1）。

新西兰采用政府直接办理模式，1945年成立地震巨灾委员会（EQC），下设自然巨灾保障基金。当公众投保住宅或财产保险时，会附加地震巨灾保险，政府提供最终保障责任。地震巨灾保险费率为0.05%。住宅和财产巨灾保额上限分别是11.25万新元和2.25万新元。EQC、再保险人、政府分层承担巨灾风险补偿责任。公众也可通过保险公司购买补充保障，如保险公司可以承保EQC列为除外责任的首饰、现金、宝石、游泳池保障等（陶正如等，2021）。美国洪水保险计划也采用政府代理运作的方式，根据不同保区的实际情况，进行区域化定价，通过商业性保险公司进行销售和损失赔付，政府作为主要的再保险人承担兜底保障责任。

美国加州地震保险计划则采用私有公办模式，要求保险公司在出售房屋财产保险时必须搭配出售地震保险。该州保险公司可自愿参股加入加州地震局（CEA），CEA在重大灾害发生后可承担一定比例的损失，避免保险公司出现资金紧张的情况，CEA资金完全来源于保险公司，州政府不保障 CEA 的承保能力，CEA的成立缓解了政府与准公共物品供给间的关系。该计划中住宅和个人财产最高保额分别为20万美元和1万美元，如果发生地震灾害额外提供1.5万美元生活补助，一定程度上缓解了灾后的民生保障问题。

英国、德国则采用私人直接办理模式，政府完全不参与巨灾保险管理和日常运营工作，将自己定位为“风险的清道夫”，是市场的辅助者。政府要求各大商业保险机构将巨灾风险纳入居民房屋财产保险的责任范围。政府只参与前期风险预防工作，如为沿海地区重新修缮防洪设施，提供气象数据和风险预警，对风险高发地的街区建筑进行合理规划，利用自身影响力和媒体宣传提高公众风险管理意识和参保意愿等。英国的商业保险公司和再保险公司不同于美国，由于其宽松的市场运行环境，更加偏好非传统风险转移工具。资本市场利用自身评级市场和保险精算模型，对于不同灾因，设定具体的融资对策，设置独立的巨灾赔付基金，因此一定程度上丰富了巨灾保险的险种种类和数量（Florence et al., 2018）。

法国在1982年通过《自然灾害保险补偿制度》，采用兼业再保模式，巨灾保险强制附加在财产保险上。国营再保险公司（CCR）提供由政府兜底的无限再保险责任。CCR代表法国政府管理诸如自然巨灾、农业灾害在内的公共基金。虽然法国保险公司可以选择其他再保险公司进行风险转移，但CCR是唯一一家提供无限责任的再保机构。CCR再保险机制包括比例再保险和非比例再保险，由于政府的担保，CCR不设赔付限额（陈明之，2019）。

挪威和土耳其都采用共保模式经营巨灾保险。挪威在1990年通过《自然灾害保险法》，通过设立自然灾害共保组织经营巨灾保险，政府承担有限责任。巨灾保险强制附加于各类财产保险上。费率在0.017%—0.02%之间，最高保额为50.5万挪威法郎，通常有15%的免赔额。挪威共保组织和政府灾害补偿基金共同分摊巨灾责任。土耳其通过非营利机构成立巨灾保险共保体（TCIP），日常经营由授权保险公司及代理机构负责，政府承担有限责任。采用强制的方式推行巨灾保险，费率在0.04%—0.05%之间，免赔额为2%，提供基本保险保障2.5万美元，保额上限会根据每年物价进行调整。TCIP、世界银行、国际再保险市场提供责任分摊。公众也可额外投保商业保险，获得更高的地震风险保障。

日本则采用专项再保模式（党雪等，2024）。日本《地震保险法》《地震再保险会计法案》要求日本政府每年应留存财政预算充实地震巨灾基金。巨灾保险原则上自愿附加，不提出异议则默认同意巨灾保险附加在财产保险中。住宅和财产最高保额分别为5000万日元和1000万日元，无免赔额限制。政府、保险公司、再保险公司三方开展密切合作，保险公司承担地震巨灾保险销售业务。在巨灾风险发生后由保险公司开展定损工作，履行赔偿责任。然后由地震再保险株式会社（JER）进行损失赔偿，如果JER也无法承担损失赔偿，则由日本政府作为第二层再保险人承担最终赔偿责任，共计两层再保险风险转移。日本政府也在逐步提高自身的立法敏锐性，从最开始的“应激—应对”方式到后来的推动法律体系协调化、综合化，使得巨灾保险可以覆盖核辐射、食品健康、重大医疗卫生风险等多样化灾因。同时大力发展信息技术，简化信息传递流程，建立自然灾害信息库，提高预警信息的准确性和透明度。

保险公司应积极创新巨灾保险险种，针对不同地区的生活环境，推出有针对性的巨灾保险服务。在产品设计和开发阶段要考虑到巨灾风险发生后如何进行快速核保及理赔，如可以在产品中附加灾后日常津贴（张卓群等，2023）。同时可以与专业巨灾风险咨询公司达成长期合作协议，每季度、每年度动态调整区域风险等级，测度风险费率和再保险费率。

引入再保技术和其他非传统金融工具，完善巨灾风险补偿基金。根据市场失灵理论，单纯依靠灾前融资工具会引起资源损失和浪费，应将灾前融资工具和公共财政政策相结合，发挥各自优势，相互补充。由于不同金融工具边际成本不同，可以建立“投保人个人承担—巨灾保险基金—本土再保险公司分摊—海外再保险公司—巨灾债券—政府财政基金”的立体化、全方位的融资体系，保证市场主体经营的稳定性，形成连续的风险分散链。2023年中国再保险市场保费收入合计1768.49亿元，‌同比增长4.2%。这表明在我国推行非传统金融工具有足够的资本支撑，但由于保险种类单一，技术水平不完善，融资渠道较窄等问题，我国非传统巨灾风险管理工具仍然不足，可以学习借鉴其他国家的经验，促进巨灾保险市场和资本金融市场的深度融合，完善巨灾保险信用评级制度，丰富巨灾风险金融衍生品的种类和数量，适时推出巨灾债券、巨灾互换协议、巨灾指数期权（黄一凡等，2022）、保险行业损失担保、“侧挂车”等非传统金融工具，拓展巨灾风险的可保性边界，以实现开放融资渠道分散巨灾风险的目的（尚勤等，2024）。

2. 防灾减损

虽然巨灾保险在我国已经实施多年，但我国保险业在气象灾害数据方面仍然缺少相关支持，气象部门与保险公司在巨灾保险产品设计上缺乏整合，导致巨灾风险难量化、难定价。在巨灾风险综合管理体系中，应当树立防灾减损理念（戴雨轩，2024）。政府应定期对易受巨灾风险地区的基础设施进行维护升级，为沿海地区重新修缮防洪设施，对风险高发地的街区建筑进行合理规划等。同时积极探索科研机构在巨灾保险中的角色定位，整合国土、气象、水文、地质、大数据等科研院所参与其中，以实现信息共享，发挥各机构在数据支撑、产品设计、运行机制等方面的作用。政府可以将不同地区的风险评估数据、灾害预警、气象数据等向保险公司公开，使保险公司提前做好灾害风险预警、业务风险控制和灾害评估。通过分析自然灾害数据，基于数学模型、计算机技术、卫星遥感、地理信息系统（GIS）等，对巨灾风险进行模拟，建立巨灾风险数据库。通过灾害模拟，保险公司进行风险筛查，对高风险发生地区实现提前介入。保险公司也可以聘请科研机构或高校院所的专家，定期对承保的重点地区、住宅、学校、单位进行防灾安全检查，向公众提示风险，对采用防灾减损措施的公众提供保费优惠。这些措施可以从源头上降低巨灾发生时财产和人身的出险率及损失程度。同时通过科技手段，在自然灾害发生后，保险公司能够迅速调动资源，方便客户进行快速报案，实现快速理赔和精准赔付。

3. 政府定位

政府可充当最后再保险人和最后贷款人的角色，采取更多的激励措施提高保险公司经营巨灾保险的积极性，如财政补贴或其他非资金形式的补贴。同时加大对投保人的保费补贴或税前扣除优惠，提高灾后保险赔偿责任的分担比例，相对减少灾后对受灾人群的统一救助。政府可以发挥统筹资源监督管理的职能，制定相关法律法规，建立巨灾管理基金，充当最后再保险人（吴伟达等，2021）。市场可以发挥在产品创新和销售渠道上的优势，提供巨灾保险销售理赔服务，建立应急响应机制，在灾害发生后实现快速精准理赔（Zhang et al., 2023）。政府的有效监督和引导，可以增强市场信心，提高信息透明度，减少非对称性，降低逆向选择和道德风险，避免市场主体合谋骗取补贴的行为。在政府、保险公司、公众三方中实现各方利益平衡与效率最大化。

我国可以建立一个统一的资源协调平台和巨灾基金统筹平台，基金平台下采取“统分结合”的方式，分列自然灾害保障基金、公共安全基金、重大医疗卫生安全基金，优化资源配置。同时由于全国各地风险因子和财政能力具有较大差异，省级区域子基金可根据当地实际情况进行资本自留，实现中央—地方两级基金分配。最后在全国巨灾保险基金下，各地构建全国性巨灾保险共保体，助推政策真正落地，赋予中国特色社会主义制度创新和巨灾保险管理能力创新。

4. 风险分散

全国范围甚至全球范围内的巨灾损失频率分布具有较小的偏度和峰度，推进巨灾的跨区域跨风险分散，可以使损失额度具有更好的稳定性。因为不同巨灾风险之间（如台风和地震）没有必然的相关性，保险公司可以建立跨风险巨灾分担契约，提高巨灾风险的可保性。在我国之前的巨灾保险试点中，巨灾保费常由地方政府承担。这种做法一方面可能对地方财政造成一定压力。另一方面，“免费”巨灾保险作为准公共产品提供给当地居民，不利于居民风险意识的形成和提高。此外，不同居民对巨灾保险的需求不同，单一风险的巨灾保险不一定能够满足用户对巨灾保险产品的需求，因此在未来可以试点推行综合性巨灾保险。

由于当地经济水平、保险业规模和巨灾发生频率的差异，可将中部、东南沿海等省市作为第一批综合性巨灾保险的试点地区。这些地区居民风险保障意识较高，并有一定的资金和意愿去购买商业保险，保险公司以覆盖多种自然灾害类型的巨灾保险为出售对象。为鼓励居民购买商业性巨灾保险，巨灾保险保费由政府和个人两者共同承担，地方财政给予一部分的资金补贴。同时借鉴财产保险的方式，根据第一年的出险次数，在续保时进行一部分的折扣优惠。而在西北、西南等经济欠发达地区，政府应采取政策性保险单一险种的方式，因为这些地区保险公司商业化程度、人员专业化水平较低，居民可支配收入较少，风险意识较为淡薄，政府采取政策性保险的方式，可以有效提高投保效率。同时针对当地特殊的自然条件和地理环境，推出当地居民最需要的重点险种，如在云南、四川等地可以地震险作为核心险种，在青海、甘肃等地可以设计滑坡险、泥石流险等特殊灾害险种。

同时可以借鉴部分国家的经验对不同区域风险等级进行划分，厘定不同的保险费率。同一区域可以视作一个共同体，区域间可以实现风险转移，在某一区域出现重大风险灾害，造成巨额人身和财产损失时，巨灾保险的横向分散机制可以及时帮助受灾地区恢复生活生产，促进社会和谐稳定和资本的有序流通。