体育产业高质量发展的政策组合与困局纾解——基于71份国家政策文本的内容分析

本文刊载于《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2024年第4期。

引用格式：孟国正,王鑫伟.体育产业高质量发展的政策组合与困局纾解——基于71份国家政策文本的内容分析[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2024(4):75-81.

中国的体育产业自21世纪以来迎来了巨大的发展机遇，推动体育产业高质量发展成为加速建设体育强国的当务之急。在市场需求和政策引导的双重推动下，体育产业经济不断发展。体育产业也在社会经济增长中发挥着巨大的作用，为国家的发展做出了重要的贡献。截至2020年全国体育产业总规模达到了27372亿元，增加值达到10735亿元。早在2019年，国务院办公厅就印发了《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》，只有深入研究体育产业发展的政策运行结构和执行逻辑，才能在政策制定和执行过程中促进体育产业的健康发展。

一、体育产业政策工具及组合匹配模式

政策工具通常是国家用来统一解决某项问题或实现某个目标的方法，根据国家实施公共政策的目的和手段可进行多种分类，不同公共政策的作用力及适用范围等存在差异。经济市场的自主调节受多种因素的影响，当市场功能出现问题时，往往需要依靠政府利用公共政策扶持社会和激活市场，公共政策的价值取向会影响到政策的制定与执行，因此一份政策文件在实施过程中要想发挥出良好的作用，需要在其制定到执行的整个过程中要求相关部门运用先进的政策工具，并与该政策制定、实施的目标紧密结合，为政策的制定与实施提供良好的外部环境。本文通过对相关政策的二维分析，以X-Y轴分别代表政策工具与发展规律。两者所代表的内容是在政策制定时必备的因素，因此，在将两者结合的基础上对文本进行编码分析，以达到文章的研究目的。

(一)X轴：政策工具维度

本研究以Roy Rothwell等人相关政策工具分类研究为基础，根据体育产业政策工具在实际操作过程中发挥的不同作用，归纳为供给型、环境型、需求型。三者在实际运用过程中发挥着不同的作用，供给型和需求型在发展中往往起到直接作用，而环境型则产生间接影响。三种政策工具在体育产业中的应用主要是政府为了掌握体育产业领域的发展走向并及时解决发展中存在的问题，进而促进体育产业形成持续健康发展的局面。综上，将以上三种政策工具作为分析维度中的X轴，具体的作用方式如图1所示。

供给型政策工具是指政府为体育产业在发展过程中提供的服务性行为，如提供便利性政策，能够大大加快体育产业的发展，在政策文本中具体可以表现为公共信息服务、人才引进等举措，能够直接推动体育产业的发展；环境型政策工具主要为解决体育产业在发展过程中外部所受到的阻力并提供帮助，间接影响着体育产业整体的发展，在政策文本中主要体现为法律保护、减免税收、保护产权等方面，这些举措能够间接地为体育产业的发展提供帮助；需求型政策工具主要采取政府干预手段对市场进行调节以尽量规避体育产业在发展过程中所产生的问题，在政策文本中体现为政府购买、管制贸易等方面的举措，在一定程度上能够促进体育产业的发展。

(二)Y轴：产业价值链维度

该维度以“价值链分析法”为基础，同时根据体育产业在发展过程中实际情况的不同，分为研发、投资、生产、销售及消费环节，不同的环节在实施过程中需要不同的政策作为辅助，而三种政策工具均能够在体育产业的不同环节中发挥作用，综上，将以上五个环节作为分析维度中的Y轴。从政策工具与产业价值链两方面，建立以X-Y为轴的分析框架，对2001-2020年间体育产业政策进行分析(见图2)。

二、体育产业政策文本的选择与编码设计

本研究将2001—2020年期间国家层面出台的体育产业政策作为研究对象，运用内容分析法，对收集的71份体育产业政策文本进行量化研究。首先，遵循文本选择标准筛选体育产业政策；其次，基于Rothwell和Zegveld对政策工具的划分，引入产业价值链维度，构建“政策工具—产业价值链”二维分析框架，并对体育产业政策文本内容进行分析编码，归纳各分析维度编码频数，进而对体育产业政策发展现状进行科学剖析。

(一)体育产业政策文本选择

本研究的政策文本来源于网络和实物两个主要渠道，通过权威数据的遴选，旨在确保研究的可靠性和真实性。网络渠道主要包括中国政府网、教育部、国家体育总局等官方网站，同时借助“北大法宝”等数据库进行多渠道的政策文本收集。实物渠道则通过系统图书如《中华人民共和国体育法规汇编》和《现行体育法规汇编》等进行实物资料的搜集。这种综合运用的检索方式最大程度上保障了政策数据的权威性和全面性。在进行具体检索和收集的过程中，发现政策文本之间的关联性存在一定的差异。为了保证研究的信度和效度，研究在政策遴选中遵循以下三个原则。首先是相关性原则，即政策的遴选主要以“主要相关政策”为主，以具有代表性的政策文本为主要选择对象，这样做有助于最大程度地反映体育产业政策的发展现状，为研究提供科学、严谨的理论支撑。其次是权威性原则，研究选取国家层面的体育产业政策作为研究对象，以避免受到地区差异和地方政策的局限性影响，这样的选择有助于确保研究的广泛适用性和普遍性。最后是多样性原则，研究根据《党政机关公文处理工作条例》规定，政策的遴选类型包括通知、意见、办法、规划、条例、计划、报告、决定、纲要、法律和规定等，这些文本类型能够全面反映党和国家对体育产业的政策目标，这样的多样性选择有助于全面深入地了解体育产业政策。遵循上述政策遴选标准，选取2001—2020年体育产业政策文本共计71份(表1)。

(二)样本选择及内容编码

在政策文本遴选的基础上，还需对政策文本内容做具体化处理，定义分析单元、建立类目系统、编码分析。分析单元可以是一个词、一句话、一个段落、一个章节，根据分析的具体需要，本文将分析单元定义为单项条款或章节。在二维分析框架的基础上建立类目，严格遵循“政策序号-具体章节-具体条款”的分析类目进行文本编码，并将相应的编码分别归类到不同维度中，进而形成体育产业政策文本内容分析单元表(见表2)。

(三)研究结果与分析

1.X轴：基本政策工具分析

在2001—2020年期间体育产业政策文本中，环境型政策工具占比为69.37%，需求型政策工具为6.23%，供给型政策工具为24.4%。研究结果表明体育产业政策工具的使用存在失衡现象，这是因为体育产业目前还处于逐步成熟的发展阶段。

2.Y轴：产业价值链分析

体育产业的发展与相关的政策工具是相辅相成的，有效的政策工具促进体育产业的发展，体育产业的发展也为价值链各环节政策工具的调整提供基础。在2001-2020这20年中，政策工具在投资和消费两个方面的应用出现了不平衡的现象。其中，投资方面的政策工具使用频率较高，而消费方面的使用则相对较少，但随着时间的推移，消费环节对政策工具的运用逐渐增加。政府对体育产业进行多层次干预，从投资到消费环节，再到技术研发和产业结构调整，为体育产业提供创新研发的资金，相互的作用机制增加了研发环节政策工具与消费环节政策工具的使用。这种全方位的政策支持，也有助于平衡政府角色和市场机制，从而更好地应对不断变化的体育产业环境。政府在政策制定过程中要充分考虑可持续性和长期效益，以确保体育产业的健康稳定发展。

3.体育产业政策文本二维分析

在2001—2020年体育产业政策发展阶段中，产业价值链各环节政策工具的使用频次极不均衡，投资环节使用政策工具最多，为39.04%；研发与消费两个环节使用政策工具频次相近，分别为21.93%与23.37%；生产与销售环节使用政策工具频次较少，分别为4.58%与11.08%。体育产业生产中投资环节对供给型政策工具使用最多，为29.11%。首先是由于体育产业从研发到生产再到最终投放市场的过程中，各环节所产生的价值都依托于研发环节的资金投入。体育产业使用供给型政策工具促进产业的资金投入，并获得理想的产业资金转化，促使政府不断通过政策工具为产业拓宽资金来源，吸引社会资金投入到体育产业的生产发展中，促进体育产业投资体系的完善。反观体育产业的生产与销售环节所利用的供给型政策工具相对较少，在大力促进投资环节政策工具使用的同时应加强对其他环节的供给型政策工具的使用，促进体育产业各环节均合理使用供给型政策工具，推动体育产业均衡发展。

环境型政策工具在生产环节的运用相对不足。这种不足可能对体育产品的质量和产量产生负面影响，从而限制整个产业的全面发展。为促进体育产业的均衡发展，政府和相关部门需要更全面地考虑政策工具的内容，确保在投资、研发、生产和消费等各个环节中合理使用这些工具。特别需要关注生产环节的需求，以便为产业链的良性发展提供全方位的支持和保障。政策的实施也需要与市场需求和产业发展相结合，以确保政策的针对性和有效性，使体育产业更好满足消费者需求。

需求型政策工具在体育产业的各个阶段没有得到充分的运用，特别是在生产环节的支持较为不足。政府在支持体育产业发展时应该采取更加综合和平衡的政策，特别是在需求型政策工具的运用上。政府需要更深入地了解体育产业的产业链结构，有针对性地制定和实施政策，以确保各个环节都能得到充分的支持。政府还应该注重政策的协同作用，使不同类型的政策工具相辅相成，推动体育产业的高效发展。

三、体育产业政策工具使用过程中的困局审视

(一)供给型政策工具应用不足

在审视2001-2020年体育产业政策发展的过程中，供给型政策工具的使用占比为24.4%，此数据也反映出这种工具在实际应用中的不足。具体来看，供给型的政策手段主要集中在对竞技体育人才的培养以及对竞技运动场地的建设上。但是，此政策在科技支撑、信息服务和公共服务上的运用还比较少，体育产业相较于发达国家仍存在较大差距，这体现在体育产业对政府支持手段的高度依赖，反映出体育产业发展的不成熟以及亟须进一步完善的现状。所以在制定和设计体育产业政策时，应兼顾供给型政策工具内外部结构的合理使用，以最大化地发挥其推动作用，促进体育产业的健康持续发展。同时，要关注政策工具的合理分配和运用，在科技支撑、信息服务和公共服务上增加投资力度，解决目前存在的问题，为体育产业的健康发展提供强有力的保证。

(二)环境型政策工具应用过度

2001-2020年期间，体育产业政策经历了从起步走向成熟的发展过程，为体育产业的快速发展提供了坚实的政策支持。其中，环境型政策工具所占的比例达到了69.37%。在各类政策工具运用中占据绝对优势，由此可以看出，政府过分强调环境政策工具的运用，造成其过度使用，体育产业对政府的依赖性揭示了其发展阶段的不足，尤其是在产业发展不够成熟的情况下，需要政府的引导和扶持，其本身的经济特征并不能成为推动体育产业发展的主动力，这就要求政府发挥作用，采取策略性举措，以推动体育产业的发展。因此，国家在宏观层面上采取了策略性的措施和调控手段。换句话讲，政府采用政策手段，是为体育产业扫清发展道路上的障碍，为其营造一个健康、良性的发展环境。此外，环境类的政策工具只是一种短期的政策工具，它会间接地影响到体育产业的发展，所以在设计和制定体育产业的政策时，还需要站在更高的层次上，将影响到体育产业发展的其他方面的因素都考虑进去，只有这样才能更好地促进体育产业的长期健康发展。

(三)需求型政策工具应用缺位

观察体育产业政策2001-2020年期间的发展情况，可以看出，需求型政策工具只占6.23%，这意味着在实际应用中需求型政策工具存在严重缺失的问题。因此，在当前的形势下，需要加大对需求型政策工具的合理运用，以推动体育产业发展。通过对相关文献进行梳理发现在需求型政策工具中，对外交流工具的运用占据绝对优势，但其他仍存在缺失。其中，政府购买、外包等政策手段能有效缓解体育产业发展中出现的一些问题，从而促进体育产业的稳定。通过研究发现需求型政策工具对体育经济增长有着重要影响，同时也证明了需求型政策工具具有一定的有效性。然而，在实际应用政策工具的过程中，存在着明显不足，这在很大程度上削减了需求型政策工具的牵引作用。

需求型政策工具的不足并不意味着它对这些政策工具毫无价值，反而具有重要影响，从而为下一步研究指明方向。在后续政策设计和制定时，要对政策做出合理化调整和针对性研究，继而最大限度地发挥政策效能，促进体育产业的发展。

(四)政策工具在产业价值链各阶段应用失衡

从产业价值链的角度来看，可以清楚地看到政策工具在产业价值链各个环节中的分布是不均匀的，其中，与“投资”环节相关政策工具的使用率高达39.04%，“消费”环节使用率为23.37%；与“研发”相关的政策工具使用率为21.93%，与“销售”相关的政策工具使用率为11.08%，而与“生产”相关的政策工具使用率最低，仅为4.58%。由此可见，这与当前体育产业发展所面临的诸多问题有关，如体育产业规模偏小、活力不足以及管理体制尚待完善等。

尽管体育产业已经取得了很大的进步，但公众对于健康的生活习惯和体育活动的关心仍然在增加，然而，公众对体育资源的需求仍然没有得到充分的满足。因此，如何通过技术创新促进体育产业化进程，已成为当下亟须解决的问题。近年来，随着网络技术的快速发展，体育产业正在逐渐走向智能化，无论是在科技助力奥运的大背景下，还是新冠疫情的防控阶段，线上推广全民健身活动都表现得尤为突出。在这种形势之下，体育产业面临着从传统转向人工智能、大数据以及物联网转型升级的机遇，并逐步实现由产品提供商到服务提供商再到服务提供者的角色转换。这种转变促使智能体育和互联网体育研发成为体育发展的新趋势，这种转变也是体育产业在产业价值链中研发环节所占比重迅速增加的关键因素。在此大环境下，以“生产—消费”为主线，结合当前实际情况，构建并完善基于智能体育的“生产—消费—创新”产业链已显得非常必要。但是，“生产”这一环节在整体产业价值链中的占比偏低，这导致了产业价值链中资源使用的不均衡，进而对体育产业的长期稳定发展带来了挑战。

四、体育产业高质量发展的政策纾解

(一)发展完善供给型政策工具，满足现实需求

以内部使用情况的角度考量供给型政策工具，其中在基础设施建设、财政投入以及人才培养方面占据较大的比例，而占比较小的是科技支持、信息服务与公共服务等方面的政策工具，需要从内部使用情况上进行增强。依赖于政府发展的体育产业模式在市场经济的高速发展背景下逐渐出现弊端。究其原因，在于政府资源配备与人民群众需求之间的不匹配，人民群众的体育消费需求无法大幅度提升，限制了体育产业的发展。所以，必须根据当前的体育产业发展需要，遵循市场发展规律，对体育产业的供给结构进行优化，使之成为一种推动力量。从两方面对体育产业供给结构进行优化，其一，从科技支持政策工具使用量的提高出发。体育产业在科学技术的高质量发展中逐渐与科技领域建立了较强的联系，科学技术更是与体育产业下属的各个领域进行融合，毫无疑问，加强对科技支持政策工具的应用，对于促进体育产业高速发展具有重大意义。其二，注重运用信息服务的政策手段。现在，我们正逐步进入大数据时代，在5G时代背景下，社会的生产与生活发生了巨大的变化，线上网络平台成为人们信息交流的主要阵地，公众能够更加准确、快捷地获得所需要的相关体育信息，以此来调动群众参加体育的热情，从而发掘并释放出体育消费需求，促进体育产业的发展。

(二)适当调控环境型政策工具，合理减缓配置

环境型政策工具在体育产业政策发展中占据了重要地位，策略性措施占比较大。在发展体育产业中过多实施策略性方法，并不利于其高质量发展，环境型政策工具在体育产业的发展过程中不断地变化，更是作为一种短期的政策手段。从两方面对环境型政策工具进行优化：其一，在应用程度上减少策略性措施政策的运用。随着体育产业的可持续发展，策略性措施和政策工具的过分运用逐渐导致体育产业的实际发展状况与政策不能完全匹配。所以，我们必须立足于实践的角度，结合现实，在减少策略性措施政策工具运用与增加针对性和操作性方法的基础上进行体育政策的设计和制定。其二，提高税收优惠政策工具的占比。从国内的基本情况出发，以国外成功案例为模板，借鉴发达国家体育产业的发展模式，通过大量的调查与访问，制定适合体育产业发展的税收优惠政策，在人民群众大力支持下，运用到体育产业的各个领域并加速体育产业的全方位发展。

(三)填补需求型政策工具缺失，激发市场活力

由于市场环境的变动，体育产业在发展的同时也呈现出强烈的不确定因素。运用以需求型为导向的政策工具是政府常用的一种稳定市场的手段，通过加大需求型政策工具的运用，可以更好地实现政府和市场的有机融合，从而推动体育产业的创新性发展。本研究发现，体育产业政策工具中的需求型政策工具应用途径相对单一。积极利用需求型政策工具对体育产业的高质量发展和社会经济的高质量发展都具有至关重要的意义。弥补缺乏以需求型为基础的政策工具使用需要采取下列措施：其一，将应用政府采购的政策工具作为第一考量。经过长期的持续努力，体育产业已经取得了长足进步，但是不得不承认体育产业目前还存在总体规划不完善、重点任务不清晰、产值规模不大和产业结构不平衡等问题。而需求型政策工具的广泛应用能加强体育产业的市场化水平，规范其市场管理，完善其市场制度，同时也能极大地促进大众体育消费的积极性，保证体育产业的健康发展。其二，加强对政府外包政策工具的应用。服务外包可以改善服务品质，提高效率，在服务外包的过程中会形成一个竞争机制，这种竞争机制的出现，可以让市场、社会各方面都积极地参与到体育行业的发展中，从而达到更好的资源分配。通过服务外包，既可以得到政府的扶持，又可以凝聚全社会的力量，推动体育产业的健康持续发展。

(四)优化政策工具组合，均衡覆盖产业价值链

要想更好地了解中国体育产业政策的特点和有关政策工具的运用情况，就需要把政策的工具维度和产业价值链维度紧密地结合起来，这样才能促使体育产业政策更好地发展。只有从提高政策工具和产业价值链两方面入手，才能不断地优化体育产业的内部结构，促进竞技体育事业的整体匹配发展。

第一，重点在生产、销售以及消费环节中提高供给型政策工具的应用。目前在产业价值链的三个环节中政策工具的参与使用相对较少。在信息科技高速发展的背景下，将大数据运用于体育产业已经是大势所趋，因此需要对产业价值链上各种政策工具的运用进行相应的调整。应将新技术与新媒体相结合，促进体育产业跨行业多元发展，提高体育产业的活力，为体育相关产业的生产和营销开辟新道路，以新角度新方式促进大众体育消费。

第二，在生产环节中加强环境型政策工具的应用。产业价值链中的生产环节可以通过前期的投资和研发环节把无形资产转变成满足人们多样化需求的各类产品和服务，这一点在体育产业中也是一样，所以只有注意利用环境型政策工具在生产环节中的运用，才能促进体育产业各个环节的良好运转。

第三，填补产业价值链各个环节中需求型政策工具使用的缺失。在整个产业价值链上，以需求为导向的政策工具的利用率很低，这就造成了整个产业价值链没有得到很好的利用。导致当前社会缺乏使用以需求为导向的政策工具，为此，有必要加大对产业价值链各个环节中需求型政策工具的使用，使其发挥更大的作用，以实现对体育产业发展的拉动效应。

五、结语

体育产业政策工具的使用存在一些失衡情况。首先，在政策工具分类上，供给型政策工具在体育设施建设、人才培养和资金投入等方面占据绝对主导地位，而科技支持、信息服务和公共服务工具的应用相对较少。其次，在环境型政策工具中，策略性措施工具的运用较多，而税收激励、财政支持、产权保障等手段运用较少。从总体来看，需求型政策工具的使用率并不高，表现为更多地运用外交沟通手段，而对于贸易控制手段的运用却远远不够。其次，在产业价值链的维度上，政策工具在投资环节的应用占比最大，而在生产与销售环节的运用相对不足，研发与消费环节的政策工具分布较为合理。因此，要推动供给型政策工具的均衡发展，以谋求实际需求。在经济发展的大环境下，适度调整环境政策工具的使用效率。同时，提高体育产业供给侧质量，补充需求型政策工具的劣势，以更好地满足市场需求。在优化内部组合的基础上提高政策工具的适用度，从政策工具的角度出发，优化体育产业的结构，发展体育产业的优势环境，充实体育产业的市场比重，以调整政策工具与产业价值链两个维度的双重效应为根本，实现体育产业的高质量发展。