组织惰性的纾解：高校去行政化改革的治理逻辑

组织惰性的纾解：高校去行政化改革的治理逻辑

本文刊载于《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2024年第5期。

引用格式：别荣海.组织惰性的纾解：高校去行政化改革的治理逻辑[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2024(5):44-49.

“行政是国家的组织活动”，有什么样的行政实践，就有什么样的组织样态，提升公共组织部门的运作效能一直伴随行政改革的始终。作为检视组织效能的重要组成要素，组织惰性一直客观存在于组织架构之中并固化内存于现有的工作活动模式与工作习惯。因此，围绕特定公共部门，加快行政体制改革，有效地消除组织惰性存在的客观条件，是提升组织效率的关键环节。诚然，组织是治理得以实现的形式载体，高校内部治理的本质，就是高校这一组织内部各种力量之间的互动与博弈，是为保障高校内部各利益相关团体在学术管理、行政事务中所展开的组织过程与活动。高校内部治理能力是提升高等教育高质量发展的关键，无论是时代的要求、社会的期许还是高校自身的发展需求，都需要完善高校内部治理的改革，发展并完善具有中国特色的现代高校制度。

一、组织惰性：高校内部治理的一个解释性框架

组织的成长与发展是一个不断克服组织惰性的组织变革过程，组织惰性存在于组织实践之中，中国现代高校具有与生俱来的行政化色彩。行政独大的治理属性、自上而下的运行架构以及组织文化，在一定程度上挤压了下级部门的话语权和决策参与权。要消除科层制压力的组织惰性，就必须降低影响组织变革和持续成长的政治压力，围绕行政效率开展高校行政化改革的有效治理。

(一)组织惰性的理论起点

20世纪80年代以来，随着组织管理理论研究的兴起，组织惰性这一现象日益引起人们的关注，中外学者从不同研究角度解读组织惰性。Hannan与Freeman基于组织生态理论指出，组织中存在一定的结构惰性，即组织本身具有保持既有结构形态不变的一种特性。Miller和Tushman则从组织与环境的相互调适角度出发，认为组织惰性构成了组织行动与组织效率之间的张力。毫无疑问，在面对复杂的公共部门治理时，一个重要的问题在于如何克服公共资源低效率配置、消解绩效问责与激励制度之间存在的权责矛盾与系统偏误，“形成政策供给对政策需求精准的匹配，从而避免政策需求矛盾聚集而形成治理失灵”。总体来看，组织惰性理论基于组织资源的整合、组织模式结构流程的再造、组织文化的重塑、组织制度的演进，对组织变革与创新进行探讨，为组织管理的变革提供了崭新的视角。进一步而言，组织能够围绕影响自身结构惯性的因素，及时对外在环境作出应急的反应；有学者基于组织适应视角提出惯例惰性的认识理念，认为组织惰性是组织形成与发展过程中路径依赖惯例的结果，这种认知模式一旦产生，参与者可能会因过度依赖该模式而很难改变，甚至长期处于低谷状态。

(二)组织惰性：制约高校内部行政效能的多维呈现

组织惰性存在于组织的各个层面，且具有不同的表现形式和作用结果。一方面，高校的行政化倾向影响并形塑了公共治理形态、公共责任属性与决策执行机制的各个层面，对治理系统之间的相互依赖关系和联结机制产生了根本性影响，进而嵌套在教育治理结构和社会关系之中，以隐蔽的方式扩散到整体性的教育领域。另一方面，在教育去行政化改革的行政实践中，高校去行政化改革的一个重要理念是“为结果而管理”和“结果导向”。将行政绩效评估过程简化为“行政目标分解、具体绩效指标设立、评估组织实施”等环节的“链式工具”，忽略了“结果导向”的体制依赖困局。“结果导向”的政策执行，存在着指标失灵、目标偏移，以及地方政府部门间合谋应对上级政府考评等评估政策执行异化问题。

因此，从组织惰性的视角审视高校内部治理行政化改革的过程，不但是用新的治理理念和制度去替代原有的理念和制度，而且也是一个不断克服组织惰性、激发组织活力，从而更加有效地达到组织目标的漫长演进过程。毫无疑问，高校的去行政化改革作为落实教育责任、改进与提高组织效率的重要手段，在高校改革中发挥了重要作用。通过消除组织惰性，有利于更加全面而立体地分析高校内部行政化改革的动力机制，重塑内部各治理要素之间的相互关系。

二、组织惰性嵌入：高校去行政化改革的困境审视

高校去行政化改革不是纯粹理性政策设计的产物，而是情境与行动交互作用和相互建构的结果。高校去行政化改革的核心就在于设计一个合理的激励机制，以消除高校内部存在的组织惰性，实现组织效率与社会目标之间的激励相容。事实上，由于高校上层的决策者与下级实践者之间的观念差异，教育质量效能往往得不到有效利用，高校内部的治理反而成为证明行政效率和合理性的手段。因此，需要解释高校行政化改革的微观机制及其影响，打开组织惰性这一“黑箱”，唯有真正理解公共组织发生的种种系统组织惰性，才能明晰高校治理转型的困境所在和未来方向。具体而言，可将高校组织惰性分为资源惰性、程序惰性、结构惰性和惯例惰性等四个维度。

(一)资源惰性困境

资源惰性指公共部门人财物信息等无法及时调整，而导致长远战略难以改变的惰性，从组织行动上希望维护原体制框架下的资源配置、利益分配格局。当组织面对科层制的行政压力时，往往理性地采用“组织外形化”的生存策略。即在内部改革过程中，高校内部政策的出台，表面上看并未受到各种形式的明确反对，但在实践推进中却举步维艰。当然，在高校内部行政化改革的过程中，弱化行政权力、提高学术地位被定为改革的目标，从形式上满足了权力再分配的目标要求，但是高校财力资源的分配与使用、科学研究的方向、内部教学科研资源的再分配、人事职称职务的安排等，都牢牢地掌握在行政力量手中，教授、专家等学术力量日渐式微。诚然，高校内部行政力量对既得利益和资源的固守，势必会导致行政化改革进入“路径锁定”状态，从而导致高校内部的行政化改革举步维艰。

(二)程序惰性困境

程序惰性是针对公共组织的动态能力而言的，高校内部行政管理的程序惰性导致了组织效率和效能低下。组织流程中存在的程序惰性，会成为行政化改革推进过程中必须突破的阻碍。当前，高校内部行政组织改革同时面临两大问题：一方面，要顺应国家“放管服”改革的趋势，在保障和提高服务效能的目标指引下，减化或压缩服务环节，优化工作流程；另一方面，伴随着高校对外事务及内部事务日益繁杂细致，职业化与专业化分工愈演愈烈，内部行政部门的分工与设置呈现精细化、扩展化的发展趋势。在面对复杂性和综合性日益提高的事务时，为了协调多部门关系，必然导致管理流程和程序日益复杂，直接导致了行政效率低下。诚然，高校推行行政化改革，仅凭少数部门无法推进改革进程，需要多部门联合发力，围绕学术、科研、教学、行政资源的优化整合，提高治理效率与组织流程再造的刚性需求。

(三)结构惰性困境

结构惰性是指组织本身保持既有的结构形态不变的一种特性，表现为组织的行为能力对其所处的环境变革反应滞后的状态。组织结构惰性的形成受到组织内部因素的影响，一旦组织决策的结构具有信息不对称性，下层的决策执行者就会基于既有的惯性和经验开展行动，这也构成了组织变革再分配过程中的阻力，进一步降低组织变革的动力与效力。对于高校而言，内部治理活动依托一定的组织结构开展，涵盖了包括各层次和组织之间的责权利关系，如政治权力、行政权力、学术权力、民主管理权力等。对于高校内部而言，存在校、院、系等不同等级的权力关系，这一治理结构基本涵盖了高校内部参与治理的各个组织群体。因此，唯有通过规范解析结构惰性困境的技术内涵，围绕高校内部不同行政层级对教育政策的组合进行分解和演绎，才能有效消除结构惰性的困境。

(四)惯例惰性困境

惯例惰性是一系列被制定出来的规划、守法程序和行为道德伦理。惯例惰性主要包括制度惰性与文化惰性两个方面。制度惰性是指组织困于既有的制度安排，无法落实新目标开展而导致的效率衰减现象。在长期以来的高等教育制度安排中，学校的行政部门属性浓厚，政府对高校实行比较严密和系统的管理，科层制行政体系在学校内部各方面管理工作处于中心地位，部门行政化成为高校内部各层次管理人员处理管理事务的基本特色，这种长期延续的行政管理制度体系为高校内部行政化改革带来了巨大阻力。而文化惰性指组织受组织文化的影响而无法实现组织创新发展的现象，包括组织在长期运行过程中形成且被组织成员普遍认同的规范、价值和方针。具体而言，组织文化是一把双刃剑，当高校管理文化呈现积极向上的特点时，可为高校进行高度协调提供良好的文化基础，反之因循守旧、行事拖沓的文化惰性因素将会阻碍高校的改革与发展。

三、组织惰性的治理：高校内部行政化改革的困境归因

总体来看，要从高校内部行政化改革的“事实”与“价值”矛盾推论中，发现组织中的惰性“悖论”现象。高校去行政化改革嵌入在行政系统当中，内部去行政化适应了教育治理的结构性需求。必须从行政化改革组织惰性的文化要素中，挖掘行政化改革组织惰性的制度要素。从行政化改革组织惰性的外部压力要素，认识高校内部去行政化改革的社会身份与组织形态。

(一)管理文化传统：行政化改革组织惰性的文化要素

在组织的生命周期中，一个成熟的组织往往已经形成了自身独特而稳定的组织文化，组织文化在组织变革中既有积极的作用也有消极的作用。高校的传统管理文化在保持稳定运行、内部行动的一致性与协调性方面发挥着积极的作用，但也存在行政化改革过程中面临的文化惰性。马克思认为：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。一切已死的先辈们的传统，像恶魔一样纠缠着活人的头脑。”高校里“先辈们文化的传统”，作为长期以来的非正式规则，已经成为高校组织内部人员管理习惯与管理行为的重要组成部分，且具有顽强的生命力，但行政化的传统管理文化不可避免成为改革的阻力。

(二)制度建构的路径依赖：行政化改革组织惰性的制度要素

在公共组织学的范式内，组织成员的行为总是在现有环境约束下进行优化选择，因此制度和惯例的变迁对于初始的制度与惯例具有很强的依赖性。“一个体系一旦形成，就为自身的延续和变化提供了源泉。当组织变得越来越庞大，越来越复杂，就形成了自己的工作模式。”可见，将技术作为高校创新的内在因素，并将价值作为高校创新的外在因素，无论基于“事实”与“价值”的分离，还是“事实”与“价值”融合所作出的二分解释框架，均不能挖掘出行政化改革中组织惰性的制度框架。在某种意义上，我国高校治理体系以“行政化”为根本制度特征。在决策执行过程中，以简单的行政控制、科层传递为主，行政程序主要遵循自上而下的体制与程序，高度行政化是高校治理体系的制度化缺陷，一系列正式与非正式的制度体系确保了高校长期、顺畅地处于行政化的运行状态。这种长期以来涵盖高校内外部治理活动的庞大制度体系，演化出了刚性而保守的制度环境。

(三)环境选择：行政化改革组织惰性的外部压力要素

新制度组织理论强调，公共组织外在的压力加速了组织惰性的生成，具体可通过“强制同构、模仿同构和规范同构”三种方式对组织惰性进行注解。新制度组织理论很好地解释了行政化改革面临的组织惰性压力，任何类型的高校都是遗传与环境的产物。高校行政化改革面临的组织惰性有三种来自环境的压力：一是强制同构压力。高校开展行政化改革，它所处的外部制度环境会诱使组织产生相似的制度、结构和行为，当其他高校都处于行政化的管理体制运行过程中，若某一高校特立独行地展开行政化的改革将会变得举步维艰。二是模仿同构压力。在原有行政化管理体制运行中，当高校发现其兄弟院校在校内资源的分配、学校教学科研发展等并未出现损失，此时同类高校只会持续模仿相似组织的行为与做法，进而失去行政化改革的动力。三是规范同构压力。在高等教育系统中进行整体性和系统化的教育改革是一项伟大的行动，同类高校之间总是在不断地共享着彼此的管理观念、思维方式和制度体系，每一所高校既审视自己又观察其他高校的管理行为，由此高校的行政化改革变得寸步难行。

(四)稳定固化的社会身份与组织形态：行政化改革组织惰性的结构要素

如前文所言，高校稳定的社会身份与组织形态固化了组织的结构惰性。随着组织年龄的增加，其惰性也越来越大，变革的成本也越来越高。长寿且稳定的社会身份使得高校具有非同寻常的结构惰性。同时，高校基于学科和科层两个子系统，交叉组建了科层化的组织结构和科研教学管理结构。这两种结构相互交叉融合，形成了极其稳定的内部管理结构，数量众多的组织成员稳定处于固化的岗位，部门之间的沟通协调日益复杂低效。长期存在的科层建制和传统管理模式，加剧了组织人员身份与利益的固化，管理职能的条块分割更多地形成了隐性管理壁垒。组织职能的碎片化又导致不同岗位的人员陷入单向思维的管理定势，高校行政化改革势必会引发组织内部的人员及职能结构的重组，容易产生内部对抗，加剧组织惰性的形成。

四、组织惰性的纾解：高校去行政化改革之道

组织变革就是超越组织惰性，将组织从当前状态推移到一个更好的状态，超越组织成长过程中固有的惰性态势。高校内部治理的行政化改革，也是调整内部不同群体利益的过程，因为涉及利益与资源的重组与再分配、人员组织体系架构的再调整，必然会遇到原有既得利益群体的阻碍，导致多数高校的主动性与积极性不高。因此，高校在行政化改革过程中面临的组织惰性是复杂而立体的，要在明确惰性困境及其动因之后，以系统的思维统筹改革行动。

(一)充分发挥领导集体的先导作用

习近平总书记强调：“领导干部要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点。”在高校治理现代化进程中，能否推进高校变革、克服组织惰性、对内外环境作出积极谋划与改变，是对高校领导干部智慧的一种考验。我国现行的高校领导管理体制是党委领导下的校长负责制，整个学校在党政领导下运转，党政部门、书记、校长等党政领导对行政化改革的态度将直接决定改革的成败，更是行政化改革中组织惰性消解的关键要素。作为推动行政化改革的倡导者与带头人，不但要对阻碍现代高校治理体系建设的危机保持警惕，而且要科学制定推动行政化改革的战术措施。同时要结合本校特色及办学发展阶段，系统研判高校发展目标、存在问题与内外环境变化的辩证关系，科学运用组织变革理论，逐一克服行政化改革的组织惰性要素，杜绝组织惰性带来的形式化、官僚化影响，全面激发高校的发展活力。

(二)筑牢高校治理文化的基础作用

高校的行政化改革是高校现代化治理的重要内容，不仅是高校治理的实践，也是一种理念与文化的创新。文化是高校治理的“无形环境”，高校治理结构、过程存在于组织文化中……治理绩效的提升不在于设计出多么精良的治理制度，而在于高校参与者能够有效解释高校文化；从组织行为学的视角来看，文化具有“治理性”。作为一种浸润于组织成员内心的共享性心理图式，文化隐藏在组织治理的结构和过程之中，潜移默化地影响着组织成员的行为。在符合组织文化要求的前提下，保证了组织成员开展高度自觉性的活动，彰显着文化独特的内在作用机制。显然，制度和文化是高校治理的基础，高校治理存在以制度为核心的显性结构及以文化为核心的隐性结构。真正实现有效治理，既要完善高校治理结构，又要重视组织文化建设。高校治理过程中，文化彰显了师生对高校本身的总体认知、理想信念和习俗传统，嵌入在高校治理的方方面面，渗透在高校治理的整个过程中，发挥着潜移默化的治理功能。因此，为了有效地动员高校组织内部各类人员积极投身于行政化改革，就要塑造高校的文化内涵，打造高校行政化改革的文化治理环境。

(三)彰显战略规划的统筹作用

高校的行政化改革并非一蹴而就，改革的目标不可能通过短平快的手段措施快速实现，而是具有行动对象的复杂性、实现路径的模糊性和推进过程的不确定性，从而使得改革过程充满挑战与风险。行政化改革过程中面临的资源惰性、程序惰性、结构惰性、惯例惰性困境，表现形式多样、独具特点，从推动改革的横向时间截面角度看，这些惰性表现既相互独立又交叉融合，从纵向时间序列看，有些是持续地存在，因而要做到逐一化解与统筹推进并行。依据高校在不同行政化改革时期要解决的问题，都需要高校作出改革的战略选择与规划，将改革的愿景与蓝图，通过行政化改革的战略规划，实实在在地细化至具体的改革内容，进而形成系统的改革路线图，将行政化改革措施系统性地嵌入高校不同发展时期的战略规划，不断挖掘消解惰性困境的有效途径。

(四)推进依法治校的改革

高校内部治理是“学术为根本”“法治为保障”的治理。因此，克服行政化改革过程中的组织惰性，需要高校采取依法治校的硬手段，重塑高校治理文化的软环境，利用法治思维和法治方式对行政化改革给予强有力的支撑，充分认识高校固有利益的各种惰性因素，消解行政化改革的各种显性和隐性矛盾。克服行政化改革过程中的组织惰性，需要有法可依、有章可循，通过一系列的科学治理规则，建立高校内部决策权、执行权和监督权，促使各项权力既相互制约又相互协调，确保高校内部行政力量、学术力量、学生群体等多元治理主体的权利分配。要通过各种法律法规、规章制度的制定与实施，充分发挥高校内部的学术委员会章程、教授委员会章程、教职工代表大会制度的作用，完善治理机构设置和治理主体职责分工，不断规范治理主体议事规则，有效填补治理权责实施过程中的漏洞，保障治理规则的合法呈现与有效实施。

五、结语

创新是组织发展与革新的基础，围绕高校组织改革的压力，消除去行政化改革过程中的组织惰性，建立创新型高校文化，是去行政化改革的关键要素和前提。随着现代高校办学规模的扩张，需要重新认识高校内部治理中不断出现的组织膨胀与扩张的发展趋势。如果治理结构内部要素和运行机制不能适应高校内外环境的变化，去行政化改革将会是无效率或是低效率的。因此，要设置与去行政化改革相适应的治理结构并制定相应的制度体系，进一步协调治理结构之间的关系，确保高校体制科层治理的内容范围与形式，不断克服既有治理结构的惰性空间，进而提升高校组织变革的效率。同时，要在高校内部培育乐于创新的文化，摒弃懒惰保守的心态，探索高校治理的科学内涵，更新推进行政化改革的新政策，敢于直面行政化改革带来的沉没成本，打破组织约定俗成的运行模式，通过创新高校治理文化，强化高校内部各利益主体参与公共事务决策的思想意识，提升员工参政议政的主观能动性与治理能力，促使高校师生的高度行动自觉。总体而言，消除组织惰性就是对高校体制进行根本性变革，唯有提升高校的组织效能、效率，通过变革高校的组织目标和权力结构，利用组织文化完成对组织惰性的纾解，才能持续提升高校内部改革的效率。