建议:市监总局及时纠正贵州市监局查处六盘水车检行业垄断协议案处罚决定的三点错误,协助消费者依法获得合理赔偿

2025-01-14 00:04   北京  
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以下是笔者2025年1月13日写给市场监督总局国家反垄断局(fldj@samr.gov.cn)、竞争政策协调司(zhidaochu@samr.gov.cn)、反垄断执法一司(fldys@samr.gov.cn)的公开信,供关注中外反垄断法实践的网友参考。
希望在不久的将来,市监总局能够及时纠正贵州省市监局查处六盘水车检行业垄断协议案处罚决定的三点错误,及时主动协助当地广大消费者,依法获得合理赔偿。
根据广大贵州网友在笔者两篇文章评论区的留言(《贵州铜仁、榕江检察院促成车检费用调降,而六盘水网友反映反垄断执法后车检费用仍远高于周边城市》《贵州省查处六盘水23家机动车检测企业实施垄断协议案,但未没收违法所得,未处罚法定代表人、主要负责人和直接责任人员》),在反垄断执法处罚决定作出后,六盘水城区车检收费仍在400元以上;在铜仁检察院通过检察建议,要求有关部门查处当地车检企业价格串谋后,车检价格并未明显回落,也仍在400元以上,远高于云南、湖南临近地区。因此,建议六盘水、铜仁两地消费者综合比较各地定价,稳妥选择车检地点。
同时,笔者也再次呼吁贵州省消费者,尤其是过去三年里在六盘水、铜仁、黔东南苗族侗族自治州进行车检的广大消费者:
  • 及时保管好过去三年在违反《反垄断法》实施垄断协议的车检企业接受车检服务的收费凭证;
  • 及时通过拨打12315消保热线电话,或者12345市民热线电话(效果或更好),请求有关部门,及时协助消费者依法获得合理赔偿;
  • 及时致信本地检察院,请求其通过检察建议,责令相关企业向消费者返还不当得利,并召开听证会,敦促违法企业参考湖南、云南等车检市场竞争较充分的周边地区定价水平,设置合理的价格浮动区间,通过差异化服务,或者通过兼并重组提高服务质量、工作效率,争取合理的利润水平;
  • 酌情考虑通过微信小程序 国务院客户端 ,在互联网+督察渠道,呼吁有关部门协助消费者维权索赔。

此外,笔者也呼吁贵州本地律协,能够组织律师,根据《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》,为受到垄断行为侵害合法权益的广大消费者通过民事诉讼依法维权,提供帮助(相关讨论可参见《贵州网友热议六盘水车检价格垄断案,消费者可依法诉讼索赔,律师费用也可由违法者承担》)。
虽然许多媒体对六盘水、铜仁、黔东南苗族侗族自治州关注得很少,但是三地消费者依法维权索赔,不仅是维护自身合法权益,而且有助于震慑本地其他仍在涉嫌从事违反《反垄断法》行为的经营者,并为全国其他省市自治区消费者,在垄断纠纷中依法维权,探索路径,积累经验
笔者同时呼吁,更多大众媒体、自媒体可以关注和声援垄断纠纷中的消费者维权。由此可能为广大消费者拿回的合理赔偿总额,或将远超消费者人均获得的各类政府消费券金额。这同样有助于消费者改善生活,扩大消费,促进就业,而且可以通过让合规经营的企业获得更多收益,让违法企业付出应有的违法成本,加速市场优胜劣汰,避免劣币驱逐良币。


尊敬的市监总局领导,
尊敬的市监总局反垄断执法一司领导,

笔者注意到,2024年12月31日市监总局官网发布了,2024年11月6日贵州市监局查处六盘水市中心城区机动车检测企业达成并实施垄断协议案的23份行政处罚决定书。当日市监总局通过视频号发布的普法动画短片《反垄断合规小课堂之机动车检验行业》,有助于公众了解该案的法律适用,对普及反垄断法知识,威慑该行业同类违法行为起到了积极的作用。
但是,在学习了六盘水市中心城区机动车检测企业达成并实施垄断协议案(以下简称“该案”)的处罚决定书后,笔者发现该案存在以下三方面问题,希望市监总局作为行政复议机关,能够及时考虑纠正贵州省市监局在该案中存在的法律适用问题。
一、没有没收违法所得,也没有说明违法所得无法计算理由
该案共涉及违法23家违法企业,但无论它们参与违法行为持续时间长短,它们都没有被贵州市监局没收违法所得。而不没收违法所得的理由统一为:“本案违法所得无法计算。”但是,没有一份处罚决定具体说明为什么该案无法计算违法所得。
而且,在以往其他省份在车检行业的反垄断执法处罚决定中,2024年8月公开的湖南湘西自治州车检机构垄断协议案就曾经没收了违法所得,2019年4月,湖北省市监局在查处咸宁机动车检测机构实施垄断协议案时也依法没收了违法所得。可见,部分省份反垄断执法机构是可以在执法中计算违法所得的,但是贵州省市监局没有学习湖南、湖北同行的做法
2020年以来,同样是查处横向垄断协议的案件,已有12个案件曾公开对违法者没收了违法所得:
  1. 重庆市巴南区八家保险公司达成并实施垄断协议案
  2. 安徽省蚌埠市安液清洁能源有限公司与蚌埠市鑫源气体有限公司达成并实施垄断协议案
  3. 2022年公开的黄山市黄山区太平湖游船发展有限责任公司等七家公司达成并实施垄断协议案
  4. 2021年公开的丰城市预拌混凝土协会及其会员企业垄断协议案
  5. 梧州黄埔化工药业有限公司等3家企业达成并实施垄断协议案
  6. 津市市监局对天津天药药业股份有限公司等3家企业达成并实施垄断协议案
  7. 山东省市场监管局对淄博联和水泥企业管理有限公司及相关企业达成并实施垄断协议案(只对销售平台企业没收了违法所得,对参与垄断协议的水泥企业没有没收违法所得也没说明理由)
  8. 四川省水泥协会组织6家水泥经营者达成并实施垄断协议案
  9. 浙江省嘉兴市二手车行业协会组织9家二手车交易市场企业达成并实施垄断协议案
  10. 对安徽交运集团滁州汽运有限公司定远驾驶员培训分公司等四家驾校垄断协议案
  11. 湖州市二手车交易市场企业达成并实施垄断协议案
  12. 石嘴山市11家二手车交易市场经营者垄断协议案 (该案为中央扫黑除恶专项斗争督导领导小组办公室边督边改组移交的线索)

倘若默许反垄断执法案件——均可以——用极为苍白的措辞——“本案违法所得无法计算”——作为放弃依法没收违法所得的理由,那么就极其容易导致执法人员或滥用职权,徇私舞弊,或受到其他行业主管部门、地方政府的影响,以此为借口,通过放弃没收违法所得,纵容违法者保留大量违法收益,尤其是在反垄断执法机构没有责令违法者限期向受到违法行为损害的经营者、消费者返还不当得利时。

2019年5月22日,国家市场监督总局官方刊物《中国市场监管报》发表了对国家市场监督管理总局原反垄断局局长的专访《细化措施落实竞争政策 突出重点加强反垄断执法》,其中提到:

关于没收违法所得和罚款基数问题。执法实践中,计算违法所得往往难度较大,但要应算尽算,不能计算的要充分说明理由。罚款基数应为企业上一年度的全部销售额,而不是涉案产品的销售额。就此问题,市场监管总局已经专门请示全国人大常委会法工委,并得到明确答复目前,市场监管总局正在研究制定垄断案件行政处罚裁量工作规则,统一执法尺度。
https://www.cqn.com.cn/cj/content/2019-05/22/content_7136594.htm
但是,五年多过去了,截至2025年1月12日,市监总局尚未就反垄断执法工作中没收违法所得的问题制定统一的规则,更没有能在车检行业垄断协议案件查处上统一执法尺度。如此拖延,无疑会损害我国反垄断执法机构的公信力,并极有可能在是否没收违法所得问题上,诱发关键岗位滥用职权,徇私舞弊的情况。
因此,笔者呼吁市监总局,在加快制定垄断案件行政处罚裁量工作规则的同时,及时对六盘水市中心城区机动车检测企业达成并实施垄断协议案不予以没收违法所得的具体原因予以调查和问责,并责令贵州省市监局参考其他省份反垄断执法案件中计算违法所得的方法和经验,及早没收该案违法者的违法所得,维护社会公平正义。
二、既没有查处组织实施垄断协议的人员,也没有处罚相关经营者法定代表人、主要负责人和直接责任人员
根据现行《反垄断法》第五十六条第一款第二句规定:经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的,可以处一百万元以下的罚款。
在贵州省市监局对六盘水市中心城区机动车检测企业达成并实施垄断协议案作出的23份处罚决定中均有载明,该案涉案企业曾推选联营管理层人选,由该联营管理层组织实施垄断协议,并获得工资收入(如黔市监价处〔202425号):

推选联营管理层人选并领取工资,联营管理层负责组织推动联营及日常事务协调处理。……联营管理层每月领取个人工资,具体负责去各企业场地检查价格执行情况、收取当日营业款按比例核算调剂、协调解决审车平台审核问题等。联营管理层多次电话调度调整价格事宜,通过联营确保六盘水市中心城区23家企业的5-9座小型普通客车检测价格在420元/台以上。

https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzcf/art/2024/art_c096431514684cefb2e1deb42a67330f.html

但是,上述管理层人员的违法收入没有被没收,也没有被处罚。相关违法企业的法人、有责人员以及违法企业的有责管理人员也均没有依据2022年修订后的《反垄断法》第五十六条第一款第二句被处罚。


虽然,根据该案处罚决定记载,该案违法行为开始于2021年,但是,该案违法行为持续到2024年被立案调查前。因此,反垄断执法机构可以根据2022年6月修正并于2022年8月1日正式生效的现行《反垄断法》,查处该案所涉违法企业的法定代表人、主要负责人和直接责任人员。
如果,该案联营管理层人员并非涉案企业的法定代表人、主要负责人和直接责任人员,则应当按照现行《反垄断法》第十九条及第五十六条第二款进行处罚。

《反垄断法》第十九条 

经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。

《反垄断法》第五十六条第二款

经营者组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助的,适用前款规定。

https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/fgs/art/2023/art_f0fae9eb3a684fc39e84d89eabfc2caa.html
但是,不依法对上述人员进行处罚,也不说明不处罚的理由,则不仅涉嫌违反《反垄断法》,还涉嫌违反《行政处罚法》第八十三条。

《行政处罚法》第八十三条 

行政机关对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

https://www.jyg.gov.cn/mzj/zfxxgk/zfxxgknb/art/2022/art_e300355296e34cef97cb48c5ff3fddf9.html

三、对并未通过返还不当得利,消除违法行为后果的经营者予以从轻处罚,对被约谈后仍未整改的违法者没有从重处罚
根据现行《反垄断法》第五十九条,消除违法行为后果是确定垄断协议案件中从轻设置行政处罚的考量因素之一。

《反垄断法》第五十九条

对本法第五十六条、第五十七条、第五十八条规定的罚款,反垄断执法机构确定具体罚款数额时,应当考虑违法行为的性质、程度、持续时间和消除违法行为后果的情况等因素。

https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/fgs/art/2023/art_f0fae9eb3a684fc39e84d89eabfc2caa.html
根据,《南方都市报》记者黄莉玲在微信公众号【反垄断前沿】发布的报道《合谋不打“价格战”,贵州23家机动车检测企业涉嫌垄断被罚175万》以及整理的表格,该案多家违法企业被按《反垄断法》第五十六条设定的行政处罚下限,即上年度销售额1%或2%进行处罚,最高处罚力度,也不过是上年销售额的4%。
但是,该案处罚决定中,没有一则明确载明,违法者存在“通过返还不当得利,消除违法行为后果”的情节。截至目前,也没有看到任何媒体公开报道介绍,贵州省市监局曾经责令该案违法企业向任何一位受到违法行为侵害的消费者进行赔偿,或者返还不当得利。在这种情况下,依旧按照1%至4%上年度销售额计算罚款,明显背离了公平正义的基本原则,以及公众对于“法治”一词的朴素理解。
值得一提的是,2014年9月8日,城市快报记者姚华发表文章反垄断调查显效中介费恢复原标准 大中介还差额》,对天津物价局查处天津市三家房产中介企业违反《反垄断法》实施垄断协议时,责令违法者向消费者退还差价的情况下进行了报道。

“本市二手房中介机构不仅将中介费恢复到原收费标准,大型中介公司还做出差额补偿承诺。以链家为例,对于8月1日后的成交客户,该公司承诺在7个工作日内返还客户已缴纳的差额部分。考虑到涉案企业消除了违法行为的负面影响,最终该案并没有没收涉案企业违法所得。

http://news.enorth.com.cn/system/2014/09/08/012132718.shtml
因此,笔者建议市监总局责令贵州市监局,参考天津物价局2014年查处房产中介价格垄断协议案的经验,责令六盘水车检企业,参考其他相邻省份竞争较为充分的车检服务市场的平均价格,向合法权益受到损害的消费者退还差价。
值得注意的是,该案处罚决定中载明(如黔市监价处〔202425号),违法企业在被有关部门约谈后,仍旧继续实施违反《反垄断法》,通过统一定价,限制价格竞争行为的情节。

涉案23家企业2021年11月15日至2021年11月30日联营试运营,2021年12月1日开始正式联营。一是2021年11月15日开始,23家企业统一将5-9座小型普通客车检测收费标准调整到450元-500元;2023年9月,在当地有关部门接到举报对企业进行约谈后,联营管理层通知涉案23家企业统一将价格调整到420-480元。

https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzcf/art/2024/art_c096431514684cefb2e1deb42a67330f.html
但是,贵州省市监局并未对被约谈后仍旧继续实施违法行为的经营者给予从重处罚。这样的做法既不符合《反垄断法》第五十九条的原则性规定,也是对《反垄断法》第六十三条的无视。

《反垄断法》第六十三条 

违反本法规定,情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的,国务院反垄断执法机构可以在本法第五十六条、第五十七条、第五十八条、第六十二条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额。

https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/fgs/art/2023/art_f0fae9eb3a684fc39e84d89eabfc2caa.html

综上,笔者建议市监总局对贵州省市监局对六盘水市中心城区机动车检测企业达成并实施垄断协议案作出的全部23份处罚决定,是否符合《反垄断法》和《行政处罚法》进行审查,并纠正其中存在法律适用错误的情况,同时调查是否有地方政府、行业主管部门干预、阻挠、妨碍贵州省市监局反垄断执法人员依法行政的情况,保障执法人员的合法权益。
另外,从贵州六盘水市本地网友在笔者《贵州省查处六盘水23家机动车检测企业实施垄断协议案,但未没收违法所得,未处罚法定代表人、主要负责人和直接责任人员》一文后的留言来看,在贵州省市监局查处了六盘水市中心城区机动车检测企业达成并实施垄断协议案之后,当地车检企业仍普遍将车检费用维持在400元以上。所以,不排除相关企业仍旧存在秘密地价格串谋,限制价格竞争行为,希望市监总局要求贵州省市监局予以核查,或者由市监总局派员亲自进行核查。对于,处罚决定作出后,依旧从事违法行为的经营者,应当按照《反垄断法》第六十三条予以从重处罚。
另外,2024年9月12日,《检察日报》记者史尚文、林鑫的报道《“价格联盟”打破后,检测费用亲民了 贵州铜仁:遏制机动车检测领域价格垄断行为》和2024年7月《法治日报》记者王家梁、王鹤霖发表报道《“车检收费降了,再也不用为省钱异地车检”贵州榕江检察用检察建议打破价格垄断》,分别介绍了贵州铜仁市、黔东南苗族侗族自治州也存在车检行业价格垄断协议。但是,前者仅按《价格法》进行了处罚,处罚力度远比适用《反垄断法》要低得多,而且没有没收违法所得,也没有责令违法者向受到损害的消费者进行赔偿。而截至目前,贵州省市监局没有公开披露,是否已经对黔东南苗族侗族自治州车检企业实施的垄断协议立案调查。
此外,笔者在发布文章《贵州铜仁、榕江检察院促成车检费用调降,而六盘水网友反映反垄断执法后车检费用仍远高于周边城市》后,有铜仁市本地消费者留言反映,当地的车检费用并没有真正降低,而是仍旧维持在400元以上。因此,不排除铜仁市车检企业与六盘水车检企业一样,存在着被有关部门约谈后,仍旧秘密实施价格串谋,并未依法进行整改的情况。
另外,早在2016年贵州发改委就曾在国家发改委督办下,查处了贵州毕节市车检行业的垄断协议,但同样既没有没收违法所得,也没有责令违法者向合法权益受到损害的消费者进行退赔。

贵州省毕节市城区5家机动车检测机构自2015年12月起,多次商议统一机动车检测收费标准,于2016年2月1日签订协议书,统一收费标准,并规定了不执行约定的处罚措施。贵州省发改委在查明案件主要事实后,依据在达成并实施垄断协议中发挥的不同作用及垄断行为的性质和持续时间等因素,对涉案机动车检测机构分别处以上一年度销售额1%至6%的罚款,共计27.69万元。

https://www.gov.cn/xinwen/2017-01/04/content_5156481.htm
上述事实让笔者担忧,贵州省车检行业的价格垄断协议,并非仅仅是个别市、州、县的孤立案件,而是全省范围普遍存在的问题,甚至很可能是从2015年以来一直绵延至今的。
这一定程度上,可能与贵州发改委查处毕节市车检行业的垄断协议时,既没有没收违法所得,也没有责令违法者向受到损害的消费者进行赔偿,导致违法成本过低,诱发更多贵州省内车检企业铤而走险,继续实施垄断协议有关。
但是,也不排除存在相关行业主管部门,涉嫌违反《反垄断法》,滥用行政权力参与协调组织这些经营者实施垄断协议有关。对此,建议市监总局能够及时进行排查,若确实存在行业主管部门滥用行政权力组织经营者实施垄断协议的情况,应当及时制止,并建议相关行政机关的上级单位依据《反垄断法》第六十一条第一款,对有责官员公开进行问责处分。

《反垄断法》第六十一条第一款

行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。

https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/fgs/art/2023/art_f0fae9eb3a684fc39e84d89eabfc2caa.html

以上是笔者粗浅建议,供您参考。
谨上


【延伸阅读】

上图拍摄于北京市西城区达智桥胡同12号杨椒山祠

绍耕的竞争法冷思考
刘旭,字绍耕,自2006年起至今发布竞争法博客文章千余篇、微博两万余则。开设该公众号普及竞争法知识,研究国内外反垄断法、反不正当竞争法实践,谏言竞争法立法、执法、诉讼与合规,监督国内反垄断法落实,助力中国市场经济的法治化。
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