《江海学刊》‖ 詹国彬 陈逸凡丨理解数字赋能行政审批制度改革：“技术—结构—制度”三维视角

改革开放以来，伴随着国家发展战略重心的调整以及经济管理体制的转变，行政审批制度改革逐渐成为推进国家行政管理体制改革的重要突破口。有数据显示，2002—2012年国务院先后推进六轮行政审批制度改革，涉及各类行政审批项目高达2000余项，行政审批事项由此大幅精简；然而，实践中重审批轻监管、审批过多过滥、审批程序繁琐、审批效率低下等旧疾和顽疾却依然存在。与此同时，以信息技术为重要支撑的数字化浪潮正席卷全球，不仅深刻影响和改变着人类生产生活方式，也为政府治理变革带来全新的思维和前所未有的契机。在全球化、信息化和数字化浪潮的相互交织和冲击下，传统行政审批模式已无法适应新形势和新需要，再造和重塑行政审批模式势在必行。

党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，要求进一步简政放权，创新监管方式，行政审批制度改革由此进入新阶段。习近平总书记多次强调，要进一步推进简政放权，深化行政审批制度改革，放宽市场准入，创新监管方式，最大限度减少政府对微观事务的管理，进一步激发市场活力和社会创造力。2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。此后，以简政放权、放管结合、优化服务为核心要义的“放管服”改革在全国各级政府广泛推进，对营商环境的优化和政务服务的改善产生了巨大影响。与此同时，在数字政府建设浪潮的叠加影响下，地方政府纷纷探索如何将数字政府建设与“放管服”改革有机结合起来，进一步推动行政审批制度改革的迭代升级，相继推出了一系列富有影响力的重大改革和创新举措。其中，最富影响力的当属浙江省推出的“最多跑一次”改革（2016年）、江苏省推出的“不见面审批”（2017年）和上海市的“一网通办”（2018年）等，苏浙沪两省一市的改革和创新实践由此也成为“放管服”改革中数字赋能行政审批制度改革的典型样本。

伴随着“最多跑一次”“不见面审批”和“一网通办”模式的持续扩散，全国范围内掀起了一场声势浩大的“放管服”改革运动，而数字赋能行政审批制度改革是其中最为引人瞩目的一项改革。本质上而言，数字赋能行政审批制度改革是一场以数字技术为驱动力、以政府组织结构变革为依托、以政府管理制度创新为手段、以人民为中心的政府改革运动。数字赋能行政审批制度改革在产生巨大社会影响的同时也迅速成为学术研究的热点，学术界围绕这一议题展开了持续深入的讨论，取得了丰硕的研究成果。审视既有文献，大致有两种研究进路：一是基于整体性政府、数字政府、政策创新与扩散等理论视角来解读数字赋能政府行政审批改革运动的理论机理，阐释数字赋能行政审批改革的政策意蕴；二是侧重于从实践维度考察数字赋能行政审批制度改革的重塑逻辑、数据共享、审批流程再造、政府绩效提升等具体议题，追踪和描述改革的举措、进展和成效。既有研究为我们理解这场改革的发生动因和运行机理提供了良好的洞见和启示，而缺憾和不足在于普遍拘泥于单一的理论视角来诠释和解读数字赋能行政审批制度改革的发生动因和内在逻辑，抑或侧重于从实践维度对改革成效、演进图景等加以追踪和描绘，存在一定的局限性。   

事实上，数字赋能行政审批制度改革不仅涉及数字技术的嵌入与应用，更涉及政府组织结构变革和一系列政府管理制度创新，采用任何单一的理论或研究视角加以解读都难免失之偏颇，无法从整体和系统的高度来理解和透视数字赋能行政审批制度改革的发生机理、运作逻辑和演进图景。鉴于此，本文基于“技术—结构—制度”互构视角，结合浙江省的“最多跑一次”改革、江苏省的“不见面审批”和上海市的“一网通办”等“放管服”改革的典型样本与创新实践，力图为揭示数字赋能政府行政审批改革的发生机理和行动逻辑提供一个更具包容性和解释力的分析框架；同时，立足新时代“放管服”改革的鲜活样本和典型模式，提炼和建构基于中国场景的公共管理理论和话语体系，为全球公共管理改革贡献中国经验和中国智慧。

自2001年国务院全面推行行政审批制度改革以来，历次行政审批制度改革的关注焦点是削减、合并与下放审批权力以及规范与精简审批过程，在精简行政审批事项、规范行政审批权力和提高行政审批效率等方面取得了显著进展，为进一步规范政府与市场关系以及加入WTO后对接国际贸易规则等方面作出了积极贡献。但是，既往的行政审批制度改革始终未能摆脱政府中心主义的改革思维和逻辑，改革的中心和焦点始终停留在政府身上，较少关注社会公众和企业的服务需求，行政审批制度改革因此呈现出不够坚决、不够彻底的特征，未能从根本上破除行政审批制度改革中的一些“难点”“痛点”和“堵点”。党的十八大以来，为进一步深化行政体制改革，推动政府职能转变，中央政府审时度势地提出了“放管服”改革，要求地方政府切实按照“简政放权、放管结合、优化服务”的目标推动新一轮政府改革。在中央政府大力倡导和推行“放管服”改革的背景下，地方政府为贯彻和落实中央政府的战略部署和改革精神，结合地方实际开展了卓有成效的探索和创新。   

在“放管服”改革浪潮中，苏浙沪作为长三角经济圈中最为核心的成员，不约而同地选择了以数字赋能行政审批制度改革作为推进和落实“放管服”改革的重要突破口。浙江省率先将数字政府建设与政务服务改革深度结合起来，在深化和推进“四张清单一张网”的基础上，于2016年底首次提出并实施“最多跑一次”改革——群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门；“最多跑一次”改革是一种“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新，在全国范围内产生了深远影响。2017年，江苏省开始在全省范围内推广“不见面审批（服务）”改革品牌，省委省政府把“不见面审批”办事模式作为全省范围内一个普遍的制度安排，以此来提高行政审批效率、释放市场活力、优化营商环境。2018年，上海市则在充分发挥数字政府和经济社会发展优势的基础上，通过一系列的变革和举措形成了富有品牌效应的“一网通办”模式。“一网通办”的核心是业务流程的革命性再造，为实现“高效办成一件事”，对各部门内部流程和跨部门、跨层级、跨区域协同办事流程进行重构优化。“一网通办”改革的目标是在整合数据资源的基础上，从业务协同、流程优化、范围拓展三个维度提升全方位服务的能级，为市场主体提供更高效、便捷、精准的服务。“一网通办”是上海首创的政务服务品牌，入选2020年联合国全球电子政务调查报告经典案例，在全国乃至全球范围内均产生了重大影响和示范效应。   

不论是“最多跑一次”改革，还是“不见面审批”，抑或“一网通办”，本质上都是地方政府充分利用数字赋能效应实现行政审批服务一次性办理的目标，以求最大程度地提升行政审批服务效率，贯彻落实“以人民为中心”的发展思想与执政理念。数字赋能行政审批制度改革既是对行政审批制度改革的继承和深化，也是在数字化浪潮下对行政审批制度改革的迭代升级和超越。如果说传统行政审批制度改革是以审批权限的简化、删减、整合和优化为目标的单兵作战，那么，以“最多跑一次”改革、“不见面审批”和“一网通办”为代表的数字赋能行政审批制度改革则是一场具有整体性和全局性特征的大兵团协作，既涉及政府组织结构的调适、优化与重塑，也涉及数字技术的嵌入和应用，还涉及以跨层级跨部门协作为依托、以数据共享和数据挖掘为手段、以政务服务的高效处置为目标的系统性政府管理制度创新。如果说传统行政审批制度是以行政许可和行政审批权为中心的单维取向的“独奏式”改革，那么，“放管服”改革浪潮下的数字赋能行政审批制度改革则是一场融合了组织结构重塑、数字技术嵌入和管理制度创新的多维取向的“协奏式”改革。为系统全面地解读“放管服”改革浪潮下数字赋能行政审批制度改革，本文运用“技术—结构—制度”的三维视角，引入“技术嵌入—结构重塑—制度创新”这一分析框架（见图1）来解读这场既根植于中国场景又富有全球典范意义的政府改革。   

图1  “技术—结构—制度”三维视角下的数字赋能行政审批制度改革

自2001年国务院全面推行行政审批制度改革以来，历次行政审批制度改革关注的焦点是削减、合并与下放审批权力，规范与精简审批过程，而较少关注公众或企业的服务需求，导致公众与企业在政府部门办理业务时，切身感受与心理预期之间存在较大落差。在数字化时代背景下，苏浙沪(二省一市)所推行的数字赋能行政审批制度改革首先将改革目标定位于公众或企业的“用户体验”，主打“用户感知”，大力倡导引入互联网、大数据、云计算、人工智能等数字化信息技术，打造以用户为中心的数字政务拓扑网络，整合政府各个部门及其机构的资源、职能和权力，以超越传统行政体制的条块分割和层级节制，进而实现公众或企业在办理业务时，从材料收集到审批勘验、结果反馈等政务流程的一体化。此外，改革的最大亮点和创新点是在以公众或企业等社会主体的需求为导向的改革思路指导下，促使政府将社会主体与政府之间的制度性交易成本内化为政府部门间的沟通成本、协调成本与合作成本。地方政府将改革的“刀刃”向内，从政府自身的组织结构与行政审批制度着手，对传统的“一站式”审批制度进行全面、纵深的变革。

（一）技术嵌入：从控制导向的权力驱动走向效率导向的多元协作    

“信息系统是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术是当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。”自20世纪90年代以来，苏浙沪两省一市政府相继推行了多轮行政审批制度改革，在减少审批项目、缩短审批时间、提高办事效率等方面取得了良好效果。然而，受传统的“条块分割”管理体制、部门“信息孤岛”等因素影响，实践中仍然存在审批项目多、证明材料驳杂、流程繁琐等问题。现有的行政审批制度障碍及其所带来的部门利益冲突、中央“放管服”改革压力，以及两省一市本身所拥有的政府数字化转型理念、数字基础设施与经济条件等多重外部因素，助推两省一市政府引入互联网、大数据、云计算、人工智能等数字化信息技术来赋能行政审批制度改革。在一定程度上而言，数字赋能行政审批制度改革是将数字化信息技术嵌入行政审批制度中，以促进技术、组织与制度之间互构互建的过程。在这一过程中，作为“赋能者”的数字化信息技术主要体现为公共数据对接与共享技术、统一的政务服务网与网上办理技术和服务流程数智管理技术。借助上述三类数字化信息技术，苏浙沪两省一市政府实现了从传统的“人力审批”向“信息化审批”的转型，也实现了从“部门效率”向“整体效率”的飞跃，同时还促成了政府管理模式从控制导向下的权力驱动模式转变为效率导向下的多元协作模式。

1.推动数据互联、互通、互认，注重数据对接与共享技术。将数字化信息技术嵌入行政审批制度的过程是一场通过打破信息壁垒、推进数据对接与数据共享，从而实现资源整合的改革过程。在这一过程中，苏浙沪两省一市政府分别制定了《“不见面审批”标准化指引》《打破信息孤岛实现数据共享推进“最多跑一次”改革工作要点》《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》等一系列政策，强调加快引入数据对接与共享技术的紧迫性，并规定了公共数据的获取、归集、共享、开放与应用，以及电子材料的法律效力等内容。例如，江苏省发布的《关于全省推行不见面审批（服务）改革实施方案》提出，至2017年10月底前，实现80%的审批服务事项“网上办”的目标，并明确了“3550”目标，即企业3个工作日内注册开业、5个工作日内获得不动产权证、50个工作日内取得工业生产建设项目施工许可证。根据调查数据显示，2017年10月31日，江苏的省、市、县三级行政机关公布的不见面审批（服务）项目达104174项；2017年底前还出台了第二批省级“不再审批（服务）”项目清单。   

2.搭建统一的省（市）政务服务网，升级网上办理技术。政务服务网站是数字赋能行政审批制度改革的承载者和运行平台，而完备、可靠的网上办理技术则是支撑苏浙沪两省一市各级政府部门实行数字“一体化”在线审批和提供优质政务服务的网络基础与技术支撑。两省一市政府在数字赋能行政审批制度改革中，纷纷开始设计和建设具有自身特色的政务网站，并进行因地制宜、因时制宜的探索与实践。其中，江苏省所推行的“江苏政务服务网”以政务办理流程集成化的形式不断促进数据共享与系统兼容、优化服务流程与并联审批方式、升级网上办理功能，从而最大限度地减少了用户在业务办理时“见面”的必要性，使用户足不出户便能迅速地完成审批流程；浙江省所打造的“浙江省政务服务网”则通过合并已有业务专网、禁止新建业务专网，并根据相关政策文件的硬性指标，对业务流程进行了刚性约束；而上海市所推出的“一网通办网”则通过筛选和整合全市的数据资源、传输信道和通信标准，促进线上服务功能的扩展与一体化运行，以推动不同职能部门的无缝衔接，最终实现政务服务办理的“全流程在线”。

3.推进数字技术与服务流程深度融合，推行数智管理技术。在数字赋能行政审批制度改革中，苏浙沪两省一市政府通过引入数字化信息技术来促进服务流程标准化、精确化、可视化，通过将先进的信息技术嵌入政务服务办理“材料收集—审批勘验—结果反馈”的全流程中，形成“单个事项、实时处理、进度可视化、流程可追溯、差评即整改”的智能化闭环式管理。例如，江苏省为持续深化“放管服”改革成效，推动解决一批重点领域、重要环节和群众所反映的突出问题，着力优化政务服务环境、提高行政审批效能，在基于“互联网+督查”的模式上，别出心裁地设计并开放了“江要督”平台，对全省群众在申请行政许可事项过程中的“难点”“痛点”“堵点”和中小微企业“贷款难”“贷款贵”“新官不理旧账”等行政不良现象进行督查，以进一步优化服务流程；浙江省政府为了跟踪政务服务项目进展与办理情况，在浙江政务服务网上设置了“好差评”版块，让用户通过线上数字渠道对所办理的政务服务项目进行评价，并设立了差评整改闭环制度，要求被评价对象对差评结果进行整改，并回复评价对象；上海市为打通用户与政府之间的信息壁垒，将“政民互动”板块嵌入一网通办服务网站，并将用户咨询和普遍关注的问题以可视化的方式实时、公开、透明地对全社会加以展示。   

（二）结构重塑：从强调纵向管控的条块林立转向横向合作网络

改革开放之初，我国政府形成了“条块式”组织结构。虽然“条块式”组织结构具有统一领导、专业分工、层级控制等优势，但是也容易造成政府各职能部门相互割裂、各自为政、行政效率低下、政府回应性差等问题。在信息时代背景下，政府越来越强调利用信息技术来驱动政府治理体系发生革命性变革，以打破传统的科层制体系，构建网络化、以技术为依托的新组织框架。邓利维指出，真正的信息技术变化所产生的影响相对较小，影响信息技术效用的关键因素之一是变革政府部门组织机构。在数字赋能行政审批制度改革中，苏浙沪两省一市政府在保持其固有的“条块结合、以块为主、融条于块”的权力结构特征、行政审批制度、行政服务中心机构设置基础之上，大胆地利用信息技术来打破公私部门间、政府部门间的边界，以信息流动替代层级关系，形成了以实体机构与虚拟机构相结合、整体性治理结构、扁平化结构等为主要特征的新的组织结构形式。

1.以“一窗受理、集成服务”为抓手，构建整体性治理结构。在数字赋能行政审批制度改革中，苏浙沪两省一市政府利用互联网、大数据、云计算和人工智能等数字化信息技术所赋予的突破时空限制、全天候服务等优势，实现了“一站式服务”转变为“一窗受理、集成服务”的新政务服务模式，在实践层面构建了“整体性治理结构”。其中，“一窗受理、集成服务”是指政府改变传统的按部门职能分设窗口的做法，围绕“一件事”来将分设的窗口整合为综合窗口，实行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的工作模式。在“一窗受理、集成服务”模式中，政府通过全面梳理、整合部门间权责与职能关系、优化与强化横向部门间协调与合作，可以为公众或企业提供整体性的、无缝隙的服务。以江苏省为例，省政府围绕“一件事一次办”，将办事窗口分为“个人”和“法人”两大板块，个人“一件事”窗口涵盖了一个普通公民从“出生—教育—就业创业—社保就医—结婚—退休养老—身后”的全流程，而“法人”窗口则覆盖一个企业从“准营—创新—运营—退出”的全部环节。除了按“生命周期”对服务窗口进行设置外，江苏省政务服务网还建立了“主题”“部门”“群体”等多元化的集成化服务窗口，实现了从“多地、多窗、多次”向“一地、一窗、一次”的服务模式转变，进而推动政务机构向整体式的组织结构变革，形成了基于“一件事一次办”项目的整体性治理结构。   

2.推进“互联网+政务服务”建设，促成实体政府与虚拟政府的相互融合。数字赋能行政审批制度改革在保留传统科层组织结构的同时，开辟了一个回应公众、企业利益诉求的新的虚拟空间或办事地带。在实际运作中，苏浙沪两省一市政府主要依托“互联网+政务服务”建设，采取线上集中办理、线上线下联动、政务信息共享、集成化服务、并联审批等办事方式，构建起将科层体系下的实体政府与网络空间中的虚拟政府相互配合的新型政府结构，有效克服了实体政府组织机构在物理空间上的分散化分布，以及科层式结构所导致的公共服务审批项目多、证明材料驳杂、流程繁琐、行政效率低下等问题。例如，江苏省依托完备的数字基础设施、雄厚的数字资源和灵活的通信网络，聚焦群众和企业办事的“难点”和“堵点”问题，以数字技术为突破口，逐步优化各级政务服务中心，打造功能齐全的公共资源交易中心和便民服务中心，全力推进政务服务线上线下深度融合，打造“全景式”的服务环境；浙江省则基于省、市、县、乡四级联动的浙江政务服务网，通过实行审批事项集中进驻、集中提供网上服务、政务信息集中公开、数据资源集中共享等措施，极大简化了政务审批流程；上海市逐步串联起线下政务服务点与线上政务网络的业务对接，通过资源整合和重新配置，推动政务服务流程集成化、科学化、人性化，实现了“一网通办”。   

3.打造“省—市—县—乡（街道）”四级联动体系，促进政府组织结构扁平化。数字化信息技术是影响组织结构的重要因素，具有促进政府纵向结构扁平化与横向结构一体化的重要功能。信息技术嵌入行政审批制度中，不仅可以拓宽信息传递渠道、加速信息流动，促进政府在纵向事权上的扁平化，而且有助于在横向结构上打破部门信息壁垒、促进部门间沟通与协作，从而拓宽政府管理幅度，形成以事项为中心的部门一体化体制。在数字赋能行政审批制度改革中，苏浙沪两省一市政府在保留原有制度结构（正式机构设置、职能规定、权力关系等）的基础上，利用信息技术再造行政审批流程（如串联审批、并联审批），改变了政府部门在处理同一件事务时的信息沟通方式、合作方式与操作流程，构建了多元主体间基于共同利益、信息而形成的事权结构，有效实现了纵向事权结构的扁平化、横向部门结构的一体化。以江苏省“不见面审批”改革为例，省政府依托先进的数字化信息技术，通过打造集成化政务服务窗口的方式，将原本离散的部门职能、流程和权力重新整合，并围绕具体的办事项目，以及用户的实际需求和使用偏好进行合理的重塑与配置，在优化服务流程的同时拓宽了政府部门的管理幅度，推动组织结构向扁平化方向转变。

（三）制度创新：从“以政府为中心”转向“以人民为中心”

在推进数字赋能行政审批制度改革过程中，苏浙沪两省一市在延续以往的行政审批制度改革的基础上，引入了“鼓励自主探索与创新、试点突破后再推广”的行动策略，涌现了一系列行之有效的制度创新。譬如，江苏省政府在开展“不见面审批”改革时，聚焦“用户感知”，针对以往服务流程申报材料驳杂、审批流程过长、服务反馈不佳等问题，采用数字化信息技术进行重点突破，并选取南京市栖霞区进行了试点，仅用20分钟就完成了全国第一张“不见面审批”的营业执照，开创了我国政务服务“远程办照不见面，见面办证无纸化”的新模式；浙江省针对“最多跑一次”改革中面临的法律法规、规章制度限制问题，选择了以桐庐县为试点城市，推行“最多跑一次”改革与法规规章衔接的绿色通道试点，实现了政务服务流程的标准化建设；上海市则针对数据资源碎片化的问题进行了重新整合，通过统一认证、统一客服、统一支付和统一物流的方式，为“一网通办”改革扫清了信息壁垒。长三角地区在数字赋能行政审批改革中的一系列创新性制度安排，主要涵盖了政务信息开放共享、审批流程再造、线上集成化服务、审批标准化、“综合窗口”办理五大关键领域。   

1.建立政务信息开放共享制度。数字赋能行政审批制度改革是以优化公众或企业的“用户感知”作为改革目标的，这就要求政府必须依靠互联网、大数据、云计算、人工智能等数字化信息技术，让数据代替人来“见面”，最终实现群众少见面、少跑腿，甚至是不见面、不跑腿。由此可见，数字赋能行政审批制度改革的破题之举在于打破信息壁垒、实现信息共享。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》（下文简称《意见》），向全国推广了六项地方先进经验，浙江省、江苏省和上海市的创新实践案例位列前三名。《意见》中强调要学习优秀案例的先进经验，“着力提升‘互联网+政务服务’水平。打破信息孤岛，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用”。应该说，苏浙沪两省一市政府在探索政务信息开放共享方面走在了全国前列，为其他地区提供了宝贵的经验。

2.强化行政审批流程再造制度。为进一步节约公众和企业的时间成本，提高用户体验感，两省一市政府通过减层次、减材料、减时限、减环节等方式再造和优化行政审批流程。政府对审批事项的关键环节、关键流程等进行了评估与革新，推出了一系列创新性做法，包括网上审批、集中审批、多评合一、联合勘验、联合审图等。例如，2017年6月江苏省出台的《关于全省推行企业投资项目多评合一的指导意见》明确了各项目评估的牵头部门，对中介服务的供给方作出了明确的规定，并要求所有投资项目所涉及的节能评估、地质灾害危险性评估、水资源论证、排污口设置论证、取水许可、环境影响评价、气候可行性论证、安全评价和文物审批等事项须统一受理、同步评估、同步评审、同步审批和统一反馈，将整个周期严格控制在40个工作日内。   

3.推行线上集成化服务制度。两省一市政府不仅在政务服务中心推行“一窗受理”制度，而且开通网上“一窗受理”平台，以信息技术为纽带，将不同职能部门的服务项目进行集成化处理，大大简化了群众与企业在进行业务办理时的操作流程。一方面，政府以具体的政务服务为中心，将该服务所包含的各大事项进行统一打包，并对涉及这些事项的有关职能、流程和权力进行整合，进而发挥政府部门的整体效能；另一方面，以用户体验为核心，通过可视化技术，打造人性化、精准化、可视化的终端操作系统，根据用户的需求和偏好进行科学分类。以江苏省“集成化服务”为例，用户可以按照“主题”“部门”“生命周期”或“群体”等标签选择所要办理的服务窗口，每一个窗口都通过形象的漫画符号和简洁的文字进行标注，并明确注明了每项服务集成办理所需的时间、跑动次数、环节数量和申请材料等信息。

4.设立“综合窗口”办理制度。针对传统的“一站式”审批制度所存在的审批事项简单聚合、审批要素形式化集中等问题，苏浙沪两省一市政府在不触动执行者实质性审批权力的情况下，以便民服务中心为突破口，在打破原有的职能部门分设办理窗口的组织架构的同时，创造性地提出了“综合窗口”办理制度，即前台综合受理、后台分类审批和窗口统一发证的“一窗办理、集成服务”的新服务模式。例如，江苏省依托一体化政务服务平台和各级大数据信息共享平台，并汲取长期以来基层政务服务“全科+专窗”“全科社工”等改革经验，通过建设“审批服务一窗口”，集中、高效地处理审批流程，以便推进政务服务走进基层，方便群众或企业有事“就近办”。

5.引入审批标准化制度。在数字赋能行政审批制度改革中，苏浙沪两省一市政府针对传统行政审批中存在的“墙上制度”“千种规范”现象，采用信息技术推动政府部门围绕“一件事”来重新梳理审批项目及服务流程，明确材料配置、法定依据与审批标准，采用信息技术手段将审批标准明确化、固定化，从而形成一套数字化、标准化的行政审批服务体系。例如，2018年9月，江苏省出台了《“不见面审批”标准化指引》，对“不见面审批”的实现方式、基本流程、规章制度进行了详细规定，并确立了在全省范围内实现“不见面审批”事项的“三级六同”，即省、市、县三级行政单位在事项公布、实现方式、基本流程、申请材料、办理时限、缴纳费用等六个方面实现标准统一。   

（四）数字技术、组织结构与制度创新：互动与融合

数字赋能行政审批制度改革实质上是将数字化信息技术深度嵌入行政审批管理制度的过程，在此过程中数字技术是行政审批管理制度变迁的“赋能者”。为实现将公共数据对接与共享技术、统一的政务服务网与网上办理技术、服务流程数智管理技术等三类信息技术嵌入行政审批制度，苏浙沪两省一市政府采取党政主导、省域统一规划、“高位推动”与“先试点后推广”等策略来打破部门“信息烟囱”、明确部门间职责分工与协作机制。例如，在改革中，两省一市政府为了将职能离散、权限分散的各类政务服务重新整合，省级政府纷纷将体制改革上升到政府改革的“一号工程”，并由省级领导挂帅，形成了强有力的领导机制与议事协调机制以及以“领导机构—协调机构—牵头单位”为中轴的领导结构，以整合资源与协同行动、跨越信息共享与在线协作活动中的障碍。需要指出的是，技术只是赋能者，而不是决定者。数字技术是被执行的技术，是在既定的组织结构与制度框架中被执行，现行科层制组织结构、行政服务中心机构设置与行政审批制度必然会影响数字技术赋能行政审批制度改革的效果。

就组织结构而言，信息技术是组织结构变革的触发器。在将信息技术嵌入行政审批制度的过程中，两省一市政府在既有的科层制组织结构、行政服务中心机构设置的基础上，构建起与信息技术相契合的类矩阵式结构、实体组织与虚拟组织相结合的新结构形式，以实现高效能的行政审批体系建构。在数字赋能行政审批制度改革中，传统的科层制组织结构、行政服务中心结构的刚性和韧性使其在信息技术的冲击之下保留了基本骨架结构，但是同时也容纳了一定程度的改造或变革。如果将组织结构区分为制度结构、工作结构与信息结构三类，那么在传统的科层组织中制度结构、信息结构与工作结构三者则处于重合的状态。将数字技术引入行政审批制度改革后，政府在保留原有制度结构（正式机构设置、职能规定、权力关系等）稳定性的基础上，利用信息技术对柔性的工作结构、信息结构进行了重塑与改造。例如，通过重新界定“一件事”、再造行政审批流程（如串联审批、并联审批、多审合一），改变了不同政府部门在处理同一件事务时的信息沟通方式、合作方式与操作流程。   

在数字赋能行政审批制度改革中，苏浙沪两省一市政府在汲取以往的行政审批制度改革经验及教训的基础之上，通过主动改变自身内部条件或者在外部环境诱导下自发推动了大量的制度创新。一方面，以往的多轮行政审批制度改革与“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”等新兴改革初始路径所潜藏的行政服务中心机构设置、缩减审批事项、优化审批流程等要素在建设数字政府、网络强国机制的触发与巩固下，让行政审批制度随时间发展而打上路径依赖的烙印。另一方面，改革者在面临行政审批制度障碍时，秉持“以人民为中心”的价值理念，以优化“用户感知”的改革目标为战略导向，从政务信息共享、审批流程再造、线上集成化服务、审批标准化、“综合窗口”办理五大关键领域出发，推行了一系列卓有成效的制度创新，推动了政府行政审批制度改革的迭代升级。

实践表明，以“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”为典型的地方政府改革创新不仅有力地推动了向服务型政府的转变，同时也在很大程度上重塑了政府、市场和社会之间的关系，对于促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大的现实意义。但是，数字赋能行政审批制度改革亦面临诸如资源要素不足、组织结构固化、新旧体制摩擦等因素的制约和挑战。

（一）数字赋能行政审批制度改革的制约因素

1.数字技术嵌入的资源要素不足。数字技术是驱动数字赋能行政审批制度改革的动力源泉，然而技术赋能的效果在很大程度上取决于行政生态中是否存在足够的资源要素，能够为技术驱动提供适宜的“土壤”。就目前而言，全国大多数地区仍不具备充足的行政资源，数字技术的潜力还有待进一步挖掘。一方面，行政组织内部的权力资源离散，难以形成合力。行政审批涉及多个领域，需要众多专业化的职能部门运用权能相互配合才能够合理完成。然而，审批权背后涉及政府部门的实际利益。有学者从经济学的角度对每项审批权的经济价值进行了评估，即每颁发一个证件、审批一项流程的经济价值都相当于该证件或流程所涉及项目年收入的15%—25%。因此，多一道审批，就多一道设租，也就多一道利益。政府职能部门出于部门利益的考量，不愿意出让自己的审批权力以简化审批流程，致使改革阻力重重。另一方面，部分地区的信息资源无法满足技术赋能的现实需要，造成技术赋能效果差强人意。信息资源不同于其他行政资源，信息是被收集、筛选、整理和定义过后的有效数据，这就要求地方政府具备完善的数字基础设施、标准化的信息交互规范、高素养的信息从业人员，而上述条件都需要长期的积累和大量的人力物力投入才能够实现。概言之，资源匮乏已成为数字赋能行政审批制度改革的一大重要限制因素。   

2.组织结构固化掣肘数字赋能效果。组织结构关系到正式机构设置、职能规定、权力关系和信息交互方式等重要内容，是决定行政审批制度改革成效的关键因素之一。就组织结构而言，信息技术是组织结构变革的触发器，审批模式的数字化转型对组织结构造成了一定冲击，组织结构能否适应数字化信息技术赋能审批流程制度改革，将成为改革顺利推行的“胜负手”。一方面，传统的科层体制专业分工、各自为政的部门运作模式严重掣肘了数字赋能的顺利推进。对于科层制而言，其层级节制的组织结构决定了在部门间存在大量相互独立的数据标准和数据系统，并形成了相对独立、封闭的审批办理流程和业务信息系统。由于差异性的存在，各部门在进行信息交互时只能以纵向的形式逐层推进，不同的操作系统、信息接口和开发语言使横向的业务系统难以形成有效的信息共享，信息传递速率难以满足改革需要。另一方面，在信息系统整合的过程中，各部门未能实现动态协作。虽然随着数字赋能行政审批制度改革的推进，建立了统一的信息数据库和信息交互系统，但仍然没有改变组织结构碎片化的问题，难以实现政务服务的集成化。受限于信息获知的片段性，群众或企业需要先后进入不同的窗口办理流程，即便是同一项服务的相关事项，仍需要到不同的行政部门进行办理，只要其中的某一项审批事项无法满足，则整个业务流程被迫中断。   

3.双线流程并行造成新旧体制摩擦。目前，许多地方政府都推行了“线上+线下”双线流程并行的行政审批制度，这一制度在一定程度上的确为改革争取了过渡时间，发挥了一定的缓冲作用，但同时也引发了管理混乱、成本增加的双体制风险。一方面，制度之间存在冲突性和不一致性，主要体现在审批标准、审批流程和审批时效等方面，相较于线上行政审批的数字化流程，线下的行政审批制度还是以人工办理为主，其审批的时效性和便利性难以满足群众的需求。一旦新旧制度间存在摩擦，势必导致审批过程混乱、审批成本的增加。另一方面，新旧体制衔接过程中存在严重的信息壁垒，导致数据流通性差。数据是联通线上和线下两种审批制度的桥梁和纽带，当群众或企业在办理行政审批时，数据的流通性决定了流程处理的效率。如果线上和线下审批制度未能充分实现信息的共享与互通，容易导致“信息壁垒”的形成，最终沦为一座座“信息孤岛”，导致审批结果出现各种偏差。

（二）数字赋能行政审批制度改革的优化路径

1.构造适宜数字赋能的行政生态环境。从政治权力视角看，行政审批制度改革的实质是政府与社会、市场在权力上的重新设定与配置。如何科学设定政府与社会、市场的边界，优化权力配置是决定数字赋能行政审批制度改革成败的关键。对此，政府首先应制定权力清单、优化权力配置、加强权力协同，整合行政审批中的权力资源，形成跨部门、跨层级乃至跨地区政府间的协作合力，同时，以数字技术为突破口，逐步推行数据留痕管理，加强对权力运行的监督，以保证政府权力不被滥用。其次，针对数字技术嵌入的资源要素不足问题，一方面，需要加大财政投入，逐步完善数字基础设施建设，构建起安全、高效、稳定的信息系统，同时，加强信息的审核与筛选，提高信息质量，为行政审批提供准确、可靠和稳定的信息支撑；另一方面，需要加大信息开放与共享力度，建立一体化的信息共享平台。   

2.推动多元一体化协作以释放整体效能。数字赋能行政审批制度改革不仅仅是一场技术层面的革新，更是关乎组织结构与体制机制的变革。在实践中，必须打破传统科层制下的纵向一体化结构，通过数字技术的嵌入和组织变革推动最大程度实现跨部门、跨层级乃至跨区域政府间的协同合作，共同推动审批流程的优化，提高用户的办事体验，激发和释放整体性政府治理效能。为此，首先需要推动多元主体的协同参与。行政审批流程涉及政府的各个层级和多个部门，每个层级和部门都有相对独特的职责与主体优势，通过技术赋能，逐步建立起跨部门、跨层级的协作平台，从而实现信息资源的整合与共享，突破信息孤岛的封锁与桎梏，发挥各个部门的相对优势，以减少资源浪费、提高行政审批效率。其次，注重行政审批流程的规范化。通过建立统一、标准的通信标准、开发语言和技术规范，确保各层级、各部门能够在改革中步调一致，减少审批流程中因信息不确定与理解歧义所造成的偏差，以提高审批的可预测性与透明度。最后，要加强公务员队伍的思想教育与文化熏陶，确保组织结构变革的持续性。积极引入新技术、新方法和新理念，建立完善的反馈机制与持续改进机制，推动组织结构的持续性变革，为改革提供稳定的组织保障和内生动力。

3.加大中央政府顶层设计与统筹协调力度。一方面，进一步加强中央政府顶层设计，构建全面、系统、科学和富有前瞻性的改革蓝图。明确改革的战略定位、框架设计与实践方案，制定与数字赋能相适应的制度规范，推动实现技术与制度间的互促互构。同时，以技术为纽带，促进制度改革柔性落地，防止数字化转型引起新旧制度间出现强烈的摩擦和冲突。另一方面，中央政府应加强统筹协调，突破行政壁垒阻隔，促进地方政府之间的合作。有学者指出，即便长三角地区的自主性合作越来越密切，但仅仅依靠地方政府间进行区域合作来完全消除“行政沟壑”的设想也是不切实际的。因此，中央政府应该更好地发挥其顶层设计与统筹协调的作用，逐步建立起全方位的动态协调机制，以消除地方政府因横向行政关系缺乏刚性约束而形成的“地方本位主义”痼疾，推动地方政府创新与制度变革的良性耦合，不断推动行政审批制度的深化和优化。

（一）未来前景

数字赋能行政审批制度改革旨在贯彻落实“以人民为中心”的价值理念，将信息数据技术与政务服务相连接，突破传统职能分明的科层制体制禁锢。数字赋能行政审批制度改革在很大程度上重塑了政府、市场和社会之间的关系，对推进国家治理体系和治理能力现代化有重大的现实意义。与此同时，改革亦面临着诸如组织结构调适、跨部门间合作、数据准备和数据共享等多重因素的制约和挑战。具体而言，一方面，应立足“互联网+政务服务”这一抓手推进政府各职能部门间的数据信息共享，促进政府组织结构的调整与流程再造，精简和优化办事流程，减少行政审批制度改革的“弯路”，这是未来改革的难点。另一方面，数据共享是一把“双刃剑”，数据共享过程中存在心理壁垒、体制壁垒、技术壁垒、法制壁垒，这是改革需要直面的痛点。此外，政府权力运行的碎片化与传统的科层制组织结构之间的不协调也在一定程度上影响并掣肘着改革向纵深推进，行政审批权力与审批利益之间的壁垒、条文适用范围的冲突以及监管体系的缺位是制约改革的堵点。因此，打通和纾解改革过程中的难点、痛点和堵点，既是深化数字赋能行政审批制度改革的关键所在，也是新时代推动政府治理迈向现代化的必由之路。

放眼未来，以“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”等为典型的数字赋能行政审批制度改革应何去何从呢？首先，立足顶层设计，统一标准。建议由国家发展改革委、其他相关部委以及“放管服”改革的先进省市如浙江省、上海市、广东省、江苏省等的领导一起组建改革领导小组，系统梳理政务服务事项、政务流程、行政审批类法律法规，科学设计制度体系并统一标准，用以指导和引领地方政府改革实践。其次，全力推进数据共享，进一步强化行政审批监管。数字时代要求政府部门必须加强数据共享，打破技术壁垒，实现政府政务服务数据的公开化、透明化。同时，需要加强行政审批事中事后监管，建立跨部门联动的行政审批监管机制，确保行政审批的公开透明。最后，要全力贯彻“以人民为中心”的价值理念，明确政务服务的本质是为人民服务，切实将“以人为本”的理念落实到政务服务的全过程中，不断优化简化政务服务流程，让政府改革的红利最大程度地惠及广大群众。当前，数字赋能行政审批制度改革仍然有很大的发展空间，这场轰轰烈烈的改革是在数字时代背景下由我国地方政府自主自觉探索开展，最终扩散至全国的政府改革运动，通过发挥技术、组织和制度等多重因素间的交互融合和叠加效应，实现公共价值创造和公共价值的最大化，对进一步提升政府治理体系和治理能力现代化水平有重要价值和深远意义。   

（二）全球意蕴

改革开放以来，中国政府在吸收和借鉴全球公共管理改革经验的同时，始终本着“立足中国、放眼全球”的理念自主自觉地推动中国公共管理改革与创新，同时注重结合中国国情开展卓有成效的本土化研究，形成了扎根中国大地、富有中国特色的公共管理理论。以“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”等为典型的数字赋能行政审批制度改革在很大程度上实现了从以政府为中心到以人民为中心的治理范式转变，促成这一治理范式转变的根源在于：一方面，在全球化、数字化的时代背景下，公共事务治理愈发呈现复杂化、动态化和不确定性，以政府为中心的分部制（分散化）治理模式不仅造成了公共事务治理的低效率和治理成本的显著攀升，而且加大了公共事务的治理难度；另一方面，传统的公共管理范式已经无法适应数字时代发展的需求，后新公共管理时代大多数国家的公共治理体系或是以科层制为基础追求效率的公共行政范式，或是基于市场与竞争追求公共利益的新公共管理范式，其主张的企业化运作模式使得各分散化的组织过度关注和强调办事效率，忽略了公共事务治理的整体性、有效性和公共性，无法彰显公民的主体地位和价值皈依。总之，在全球化、数字化、复杂性和不确定性相互交织叠加的治理环境中，既有的以政府为中心的治理模式面临巨大挑战，变革和寻求新的治理范式乃是大势所趋。   

数字赋能行政审批制度改革将“以人民为中心”这一理念贯彻到底，通过政务服务平台，让人民群众减少办事流程，有助于提高政府的公信力与政府权威。以“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”等为典型的改革是数字赋能行政审批制度改革在中国场景下的具体创新和应用，通过数字技术的有机嵌入推动并实现整体性政府治理，堪称数字赋能政府改革的鲜活样本和成功典范，有力推动了以政府为中心的治理范式向以人民为中心的治理范式转变，即便是从全球范围来看，也堪称公共管理改革与创新的成功典范。在此意义上，以“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”等为代表的数字赋能行政审批制度改革既是中国的，更是世界的；既是中国公共管理理论和实践的创新，也是全球公共管理理论的创新与发展；同时，也为数字化时代全球公共管理改革与创新贡献了中国方案、中国智慧和中国理论，具有重要的标杆效应和创新价值。

*本文系国家社科基金重点项目“数字赋能促进公共服务高质量供给及其实现路径研究”（项目号：21AGL032）的阶段性成果。

周锦丨数字时代城市人文经济高质量发展：理论逻辑与实践路径

黄雪英丨情感计算在数字行政治理中的应用、风险及规制

魏小萍丨数字劳动分配正义问题探析

张爱萍 余晖：数字化交通平台搭售：特征、机制与反垄断治理