《江海学刊》‖ 皇甫鑫 陈国权丨广义政府：对“党和国家”的一种理解

问题的提出

在政治学和公共管理学研究中，“国家”是一个极为重要又极其复杂的概念，有关“国家”研究的文献汗牛充栋。已有文献对国家的起源与内涵、国家的构成与特征、国家的类型与职能以及国家能力等问题展开了系统研究。实际上，“国家”是一种公共价值。公共价值的实现需要组织载体，即“国家的具象形态”，“国家”在人类社会发展长河中存在着诸多“具象形态”。从国家的政体形式来看，可以分为君主制国家（等级君主制、专制君主制、君主立宪制等）和共和制国家（议会共和制、总统共和制、委员会共和制、社会主义共和制等）。从国家的结构形式来看，可以分为单一制国家、联邦制国家和邦联制国家等。随着世界各国政治形态的演进，政党成为当前各国政治的“主角”，政党与政党制度对传统的国家概念和国家运行逻辑带来了巨大冲击，产生了公共价值组织载体的新形态。在我国，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了国家治理现代化的重大命题，将全面深化改革的总目标设定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。   

当前，厘清主体问题是推进国家治理现代化的必然要求。《决定》发布之后，随之而来的是实务界和理论界对“国家治理现代化”的井喷式研究。通过对这些文献的分析发现，在不同语境下“国家治理现代化”中“国家治理”一词的语义并不相同。仅从“国家治理”的官方英文翻译来看，就存在“country’s governance”“national governance”“the governance of China”“govern the state”“state governance”“country governing”等多种翻译方式。客观来讲，这些翻译都不存在知识性错误，只是有着不同的内涵所指，country更多指疆域意义、nation更多指民族意义、state更多指公共权力意义等。“国家”这一概念在不同学科的不同研究中会有不同界定，如果不加区分地运用，可能会带来研究对话的失效。在政治学与公共管理学的研究中，应主要从公共权力体系与运行的角度审视国家治理现代化的主体问题，即公权力的组织载体问题。

在政治学与公共管理学研究中，“国家”的组织形式通常指立法机关、行政机关、司法机关共同组成的公权力体系，对国家体制的讨论也多集中在对三者关系的多种配置方式上。然而，无论从中国近现代史还是当代政治实践来看，立法机关、行政机关、司法机关所组成的公权力体系显然不能构成完整的中国“国家”概念，实质上只是宪法意义上的国家机关概念。正如恩格斯所言：国家的本质特征是和大众分离的公共权力。在当前的中国政治实践中，党（本文专指中国共产党）实质地行使公共权力，领导国家建设、参与国家治理、推动国家发展。也有学者敏锐地指出：“理解当代中国，必须从理解中国共产党开始。当代中国的政治体制，是围绕着中国共产党及其延伸制度形成并运转的。”因此，必须“将政党带进来”，将中国共产党视为公权力体系的重要组成部分，才能构成一个与中国实践相一致的“国家”概念。在当前的政治实践中，常以“党和国家”这一概念指代公共权力意义的“国家”（state），如“党和国家领导人”、《深化党和国家机构改革方案》、“健全完善党和国家监督体系”等。与我国不同，西方国家治理的重大表述中没有出现“党和国家”等相似词汇。究其根源，主要在于政党的地位、性质、目标、功能以及执政党对国家治理的作用机制不同。在中国情境下，对“党和国家”这一概念的深刻认知是理解中国公共价值承载形式、公权力体系、政治体制以及国家治理的重要切口。

“党和国家”：

理解中国国家治理的关键

在当代中国治理实践中，“党和国家”是一个频繁出现、极为重要又内涵丰富的词汇，关涉“党”指什么、“国家”指什么、“党”和“国家”是什么关系以及公共权力的边界等问题。厘清“党和国家”概念对于推进国家治理现代化具有重大意义。总体而言，实践中“党和国家”这一词汇存在以下两种不同维度的语义。

第一，组合概念的“党和国家”，既包括党的组织，也包括国家组织，意指中国共产党各级各类组织和宪法意义上的国家机关（立法机关、行政机关、司法机关、监察机关等）在称呼上的组合体，二者各有其组织体系和制度体系，即党有党规、国有国法，党有各类职务职责，国家系统亦然。例如，《深化党和国家机构改革方案》中的“党和国家”意味着这次改革既包括党的机构的改革，也包括国家机构的改革。就具体方案来看，这次改革包括党中央机构改革、全国人大机构改革、国务院机构改革、全国政协机构改革、行政执法体制改革、跨军地改革、群团组织改革、地方机构改革（党政群等），涵盖方方面面。   

第二，整体概念的“党和国家”，强调中国共产党与宪法意义上的国家机关之间的整体性关系，集中体现为治理主体的整合、治理职责的归总、治理功能的统筹分工。例如，当前健全完善党和国家监督体系意在构建党的监督体系和国家监督体系的有机整体关系。在全面推进纪检监察体制改革之前，我国的权力监督体系存在一定的遗漏，一些切实行使公权力的人员并未纳入被监督的范畴之内；此外，监督力量较为分散，除了纪委扮演反腐败和权力监督“主角”之外，行政监察机构、预防腐败机构、检察机关都承担相应的反腐败职能，这些力量呈现出分散化、碎片化、重叠化、多主体分治的特征，不仅降低了监督的权威性，还使得多个监督主体之间分工不明确、协调不畅通，造成权力运行成本过高、综合效能低下等问题。近年来，随着纪检监察体制改革的深入推进，强化“监督合力”受到高度重视，新成立的监察委员会将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权以及职务犯罪预防等部门的职能整合起来，与党的纪委合署办公，增强了党和国家监督体系的整体效能。更进一步，试图以党内监督贯通其他诸如人大监督、行政监督、政协监督、群众监督、媒体监督等各类监督力量，形成监督合力。再者，就《深化党和国家机构改革方案》的具体内容和方向来看，也具有较强的整体性特征，突出体现在“党”与“国家”之间的统筹分工与职责协同上。正如习近平总书记在十九届三中全会上所作的《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中所言：“各级各类党政机构是一个有机整体。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须统筹考虑党和国家机构设置，科学配置党政机构职责……党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，使党和国家机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。”2023年，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》进一步强化了党和国家的整体性关系，提出要“统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构”。在这次机构改革中，新组建的党中央职能部门——中央社会工作部划入了原来由民政部指导的城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策等职责，划入了原来由中央和国家机关工作委员会、国务院国有资产监督管理委员会党委归口承担的全国性行业协会商会党的建设职责，划入了原来由中央精神文明建设指导委员会办公室承担的全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责。这些改革举措强化了党和国家的整体性关系。可以说，中国共产党将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层“基因”植入了政府体系，形成了系统性、整体性和协同性的治理结构。 

政治实践与学术理论的呼应：

“党和国家”与广义政府

对“国家治理”的理解可以从多重维度展开。一方面，“国家治理”指政治统治，即在疆域内如何建立和行使统治权；另一方面，“国家治理”指公共（事务）治理，即公权力主体如何提供公共产品、公共服务、公共秩序。在当代中国政治实践中，中国共产党的统一领导既是政治统治层面的既定前提和客观要求，也是历史和人民的选择。然而，需要特别注意的是，中国共产党不仅具备传统政党所具有的统治属性，还具有较强的治理属性，呈现出“治理型政党”的特征。换言之，中国共产党在实践中切实履行着公共（事务）治理职能，这也是本文对“党和国家”进行分析的出发点和落脚点。当然，统治与治理并非相互割裂的关系，政治统治为公共（事务）治理提供基本的秩序条件，公共（事务）治理能力和绩效的提升会增强政治统治的合法性。就改革的实践趋向而言，整体化是当前“党和国家”关系发展的重要特征。那么，在公共（事务）治理的理论层面刻画“党和国家”这一实践概念就成为廓清中国公权力体制的内涵外延、厘清国家治理现代化主体问题的必然要求。

将中国共产党带进“国家”概念受到了学界的普遍认同。但需要特别注意的是，中国共产党拥有庞大的组织体系，不能将所有的组织都带入公权力意义上的国家概念。中央组织部公布的最新版《中国共产党党内统计公报》显示，截至2022年12月31日，全国共有党的各级地方委员会3198个，党的基层组织506.5万个，共计500多万个党组织。显然，这500多万个党组织具有不同的职能和责任，有些直接行使公共权力，有些仅发挥组织党员、引领治理的作用。基于国家—社会的分析框架，以党组织所嵌入的组织特性为基础，可以将这500多万个中国共产党组织划分为从国家性质党组织到社会性质党组织的连续谱，这些党组织分别嵌入宪法意义上的国家机关、社会体系中。其中，国家性质党组织主要指在实质上履行国家公共职能、承担国家公共责任、行使国家公共权力、参与国家公共管理的党组织，如党的中央委员会和各级地方党委、纪委、在国家机关中设置的党组等。与之不同，社会性质党组织主要指在本质上不行使国家公权力的党组织，最典型的是民营企业、社会组织中的党组织等。   

显然，不能将所有的党组织都带进“国家”，将“社会性质党组织”纳入公权力意义上的“国家”概念是不准确的，只可将国家性质党组织带进“国家”。更进一步，在理论上不能用“党和国家”直接指代中国公权力体系的“国家”概念。基于此，公权力意义上的“国家”（state）是指国家性质党组织和宪法意义上的国家机关组成的整体性关系体。为了在理论上准确地概括这一整体性关系体，我们试图提出“广义政府”的概念，将其作为对“党和国家”的一种基于公权力体系与运行的理论理解。需要说明的是，“广义政府”是从公共（事务）治理的角度对“党和国家”概念的理解，广义政府公共（事务）治理绩效的提升会增强中国共产党长期执政和领导的合法性基础。已有研究多将党和国家的权力结构分开来讨论，分别讨论党的权力配置体系和国家的权力配置体系，例如，党的系统内部党委与纪委之间的关系、国家系统内部立法机关与行政机关之间的关系以及公检法机关之间的关系等。这些讨论非常重要，为我们认识党的系统的运行逻辑与理解国家系统的治理规律奠定了基础。然而，理解当前的中国治理实践不能忽视党和国家关系的整体性特征。作为一种整体性关系体，广义政府的整体化主要体现在组织、人员、制度层面。在组织层面，中国共产党与宪法意义上的国家机关对公共职责进行分工配置，不重复设置；借助党组织嵌入、归口管理、动员治理、思想政治教育等方式在广义政府体制内统一意志与行动。在人员层面，广义政府体制内国家性质党组织的工作人员既是党员也是国家公务员，宪法意义上的国家机关的工作人员既是国家公务员，大多数也是党员，且两类人员可以根据需要相互流动。在制度层面，广义政府内部国家性质党组织和宪法意义上的国家机关共同接受国家财政的支持，在实践中党规与国法的衔接也是其整体性的体现。 

现代化进程中的

广义政府及其优化

国家治理现代化包含国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两大方面。国家治理体系现代化重在国家治理结构、组织、制度的健全完善，从而更加适应现代复杂社会的治理需求；国家治理能力现代化的关键在于国家治理结构、组织、制度的有效运行。国家治理体系与治理能力的现代化是一对相辅相成、相互促进的概念，国家治理现代化关乎是否有合适组织以合适方式做出合适决策。在公权力层面上，国家治理现代化主要体现为广义政府体系和能力的现代化。

（一）现代化进程中的广义政府

现代化是一个流动的、多元的概念，不存在一成不变的现代化面貌，通往现代社会的途径也多种多样，我们首先要了解现代化的包容性和相对性特征。此外，现代化包含经济、社会、国家治理等多重面向，国家治理现代化在现代化多重面向中发挥着基础性和框架性作用。就国家治理现代化而言，世界各国既有各自特色，也有共同特征。例如，政治制度化、政治法治化、政治稳定化、政治民主化、行政高效化等是各国国家治理（政治）现代化的应有之义。又如，尽管现代化的发展模式具有多样性，但现代化的一般性价值却是全人类共同追求的，社会主义核心价值观所倡导的诸如民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治等价值皆应当成为各国现代化的共同价值追求。同时，各国可以探索适合自身国情的国家治理现代化体制、机制、制度等。在我国，国家治理现代化在公共（事务）治理层面就主要体现为广义政府治理的现代化，而广义政府体制的良好运行是实现以上公共价值的关键抓手。   

由于广义政府是由国家性质党组织和宪法意义上的国家机关二者共同组成的公权力体系，两个组织系统客观上分别存在政党与国家两种不同的治理属性和治理逻辑。就治理属性而言，国家性质党组织以党章和党规为治理依据，更加注重意识形态的统一性，强调整体利益以及下级对上级的服从，下级组织的权力通常源于上级组织的授予；与之不同，宪法意义上的国家机关以法律法规为治理依据，更加注重法律和制度的严明性，强调各层级国家机关的属地责任，各级组织的权力通常源于同级人民代表大会的授予。就治理逻辑而言，国家性质党组织更加注重治理的稳定性逻辑，通常体现为权力的集中配置和约束先行；而宪法意义上的国家机关更加注重治理的有效性逻辑，通常体现为权力的下放和因地制宜。需要说明的是，广义政府内部国家性质党组织和宪法意义上的国家机关虽然具有不同的治理属性和治理逻辑，并不意味着二者间是冲突和互斥的关系。反之，在广义政府的治理过程中，可以充分发挥其灵活性特征，根据治理需求合理调适以何种逻辑为主导以及在两种逻辑之间寻找到协调平衡的状态。

在实践中，广义政府体制的运行既有其独特优势，也有尚待完善之处。就其优势而言，由于广义政府是由国家性质党组织和宪法意义上的国家机关统合而成的整体，在实际运行中便具有二者的优势。其中，政党治理会带来较大的政治势能以提升决策效率以及决策的执行效率，这与我国当前所处的发展阶段和发展环境是相适应的；与此同时，政党治理可以通过“群众路线”“工作组”“动员治理”等方式在一定程度上打破科层体制的束缚，弥补科层制带来的诸如部门藩篱、沟通不畅、信息阻滞、回应性差等问题。此外，我国巨大的治理规模隐含着强烈的协调需求，而广义政府的协调能力较强，可以在党政之间、部门之间、上下级之间形成较大的治理合力。当然，客观来讲，广义政府体制也隐含着一些潜在风险，需要妥善处理。例如，要谨防政党逻辑与国家逻辑之间的相互冲突，避免治理问题过度政治化，从而损失治理的效能；反之，在面对腐败治理等政治议题时，也要避免以传统的治理逻辑应对。总之，需要处理好广义政府体制双重逻辑的适配，依据公共议题的基本属性配置相应的权力运行逻辑，从而避免历史上曾经出现的以党代政、党政不分抑或过度分开等问题。此外，广义政府体制还要着重解决的一个问题是平衡诸多公共价值。就广义政府的运行过程而言，平衡效率与约束是实现上述多重公共价值的前提和基础。客观来讲，效率与约束是一对辩证统一的关系，过强的权力约束会压缩权力作为的空间、增加权力运行的成本，从而降低权力运行的效率；但一味地激发权力运行效率，无视权力的约束问题，则会造成权力运行失范甚至导致严重的腐败问题。因此，在广义政府治理过程中，需要探索廉能兼容的政治生态。这意味着，广义政府的运行不仅要具有较强的回应性，更要在廉洁、公正和责任感的基础上进行。  

（二）价值平衡视角下广义政府体制的优化完善

平衡效率与约束的公共价值，是广义政府优化过程中需要着重考虑的问题，同时也是广义政府治理现代化的关键问题。如前所述，政治现代化内含政治制度化的标准，而政治制度化需要解决政治结构及其功能是否科学有效的问题，这提醒我们需要关注制度和结构分化的合理性。制度和结构的分化是现代国家治理趋向理性化的结果，但分化的形式不同依然会产生不同的结果导向。

制度和结构分化的最初形态是分工，分工是治理复杂化的产物。在人类社会，分工的实践形式多种多样，有基于性别的家庭分工、基于工种的职业分工、基于产业的经济分工等。在公共领域，分工之后必然会带来公共职能的划分和公共职责的分置，而权力是履责的工具，因此，事务的分工最终会形成权力的划分，即分权。以分工为基础的分权的实践形式多种多样，如中国古代君与相的分权、三公九卿的分权，西方所经历的君主与议会的分权、世俗与宗教的分权等。走入近现代，西方从人的主体性出发探索基于自然状态、自然法与社会契约论的国家建构，提出了以保卫人的自由为目标的分权形式，如洛克的立法权和行政权（外交权）的二分以及孟德斯鸠的立法权、行政权、司法权的三权分立。西方的分权实践客观上推动了人类社会的进步，在政治体制上实现了从君权神授、君权为主到人民主权、民权为主的历史性变革。当今，我们可以从两个维度来理解西方的立法权、行政权、司法权三分：一是形式，二是实质。从形式上来看，立法权、行政权、司法权的三分仅是一种公权力的配置结构，不含价值取向。从实质来看，却内含价值取向，关乎能否在权力主体之间构成相互制衡关系，关乎公共权力能否被有效限制，是否可以确保“有限政府”的形成。显然，实质维度的“有限政府”理念并未被大多数国家所接受，而形式维度的立法权、行政权、司法权的三分却被大多数国家接受并被提升至推进国家治理的有效思路。在我国，立法机关、行政机关、司法机关是国家机关，在国家治理中发挥着至关重要的作用。然而，各级党的委员会、监察委员会等在国家治理过程中发挥关键作用的主体无法涵盖在立法、行政、司法的框架内；立法、行政、司法的结构关系也并非西方三权分立体制所强调的相互制衡关系。基于此，党和国家在实践探索中逐渐形成了决策、执行、监督的权力配置体系，提出要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，这可以成为当前广义政府体制优化的重要思路。这一思路不仅关乎决策体系、执行体系、监督体系的合理性，也关系决策能力、执行能力、监督能力的有效性，需要从决策体系、执行体系、监督体系各自的内部建设、相互关系以及具体机制层面来优化完善。   

在实践中，可以根据治理场景与目标的需求，适配委员会制的决策机制或者首长负责制的决策机制、牵头合作执行机制或者独立负责执行机制、双重领导以同级为主的监督机制或者双重领导以上级为主的监督机制。此外，还要保证决策组织制度、执行组织制度、监督组织制度的执行效力，将制度运转起来并转化为治理效能，在广义政府的整体性特征之下提升治理灵活性和有效性。此外，需要在决策权、执行权、监督权之间构建既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，以协调提升效率，同时以合理制约防止权力滥用专断。在具体机制层面，广义政府体制的优化需要探索问责与容错兼具的政治制度，这是现代治理的一个复杂而精妙的设计。其中，问责制度的建立有利于实现政府官员和机构对其行为负责。然而，单纯的问责可能导致过度保守和不当的风险规避举措，容错机制的引入就变得至关重要。容错在某种意义上是对问责的补充，旨在发挥对担当作为的激励作用，从而实现容错与问责的衔接与优化。容错机制可以赋予政府官员在追求创新和效率时必要的操作空间和非主观的犯错机会，这种机制鼓励政府官员尝试新的方法和策略。然而，容错机制并不意味着对失败的无限容忍，而是在问责框架内提供一定的自由度，允许并鼓励官员在不违反法律和伦理标准的前提下进行创新尝试。因此，要实现效率与约束的平衡就要明确问责和容错的边界。清晰的问责框架和标准可以确保官员了解哪些行为是可接受的，哪些行为是需要被问责的。同时，适度的操作空间应当在问责标准内部被赋予，以鼓励官员在不损害公共利益、不违背道德准则的条件下进行创新。  

总结与讨论

厘清主体是推进中国国家治理现代化的必要前提。与西方国家不同，中国共产党在中国国家治理中发挥着至关重要的核心领导作用，事实上承担着传统政党和国家的双重职能。中国共产党治国理政的实践给传统的国家研究提出了新要求。

在中国，立法机关、行政机关、司法机关、监察机关等国家机关不能完全包含中国所有的公权力主体，政治实践中中国共产党的国家公权力属性不容忽视，中国共产党实质上行使着诸如公共机构的人事安排、重大事项决策等重要的国家公权力。因此，只有将中国共产党带进“国家”才能在理论上形成完整的中国“国家”概念。虽然在实践中常用“党和国家”来指代中国真实的“国家”概念，然而，在理论层面需要进一步清晰其内涵外延。在公共（事务）治理层面，我们认为中国真正的国家概念和国家治理的真正主体是国家性质党组织和宪法意义上的国家机关所组成的统合整体，即“广义政府”。   

广义政府具有较强的整体性特征，主要体现在国家性质党组织与宪法意义上的国家机关之间存在治理主体的整合、治理职责的归总、治理功能的统筹分工等，二者共同在决策、执行、监督的统一结构与过程中运作。当然，由于广义政府是由国家性质党组织和宪法意义上的国家机关共同组成的公权力体系，就必然存在着政党与国家两种不同的治理属性和治理逻辑，但这并不意味着二者之间是冲突和互斥的关系。反之，在广义政府的治理过程中，可以充分发挥其灵活性特征，根据治理需求合理调适以何种逻辑为主导。在广义政府权力运行内部，效率与约束是两种关键价值，如何在二者之间取得平衡是优化广义政府治理的关键，在实践中可以从决策体系、执行体系、监督体系各自的内部建设，相互的关系建设以及具体机制层面来做一些完善。

此外，广义政府与社会的关系也值得我们特别关注。当前，广义政府与社会的关系总体上是合作导向的，在广义政府的动员下，社会参与国家公共治理过程。为强化社会对广义政府的监督和约束，我国正在探索一条党的自我监督的路径，以党的自我监督健全完善党和国家监督体系，从而使得权力受控和防止权力滥用专断。当前，我国自我监督的路径已经呈现出了较大力量，一批贪污腐败的官员落马，既有“大老虎”也有“小苍蝇”。但客观来讲，自我监督还有进一步完善的空间，监督缺位、监督错位、监督越位等问题仍不同程度地存在。总之，当前探索党和国家监督体系的核心意义就在于健全完善广义政府的监督体系，这需要厘清广义政府的基本特征以及监督体系的主体、要素，探索如何将自我监督与社会监督有机结合起来，构建一个更加有力高效的权力监督体系，从而以中国式监督推进中国式国家治理现代化。   

*本文系国家社科基金重大项目“新时代党和国家监督体系的理论建设与制度完善研究”（项目号：22ZDA039）的阶段性成果。

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