促进民营经济发展壮大的长效制度分析

文摘 2024-12-11 12:29 天津

原文刊于《天津社会科学》2024年第6期，注释从略。

摘要:良好的制度是民营经济发展壮大的重要保障。发展壮大民营经济，除根据当前的突出矛盾和问题采取支持措施外，还必须将改革成果和好的做法转化为长效制度。促进民营经济发展壮大的长效制度建设的着力点是：聚焦公平竞争审查制度不完善、行政垄断等问题，完善各类所有制企业公平竞争的制度；聚焦产权不清晰、治理不规范、经营管理水平不高等问题，提升民营企业治理的合规性和科学性，建立中国特色现代企业制度；聚焦资本、人才、数据等要素，增强民营企业吸纳优质高端要素的制度。只有统筹推动公平竞争、产权保护、企业治理、资源配置等各项长效制度建设，形成制度建设合力，才能更好发挥制度的约束和激励作用，促进民营经济发展壮大

关键词:民营经济公平竞争中国特色现代企业制度要素配置

引言

党的二十大报告强调，“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”，并就完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度建设进行了部署。《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》进一步要求，坚持社会主义市场经济改革方向，持续破除市场准入壁垒，全面落实公平竞争政策制度，完善融资支持政策制度，依法保护民营企业产权和企业家权益，引导完善企业治理结构和管理制度，促进民营经济做大做优做强。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步深化改革推进中国式现代化的决定》指出，“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策”，并从长效机制和制度建设方面提出了要求。如何按照党中央、国务院决策部署推进制度体系建设，形成相对稳定且变化可预期的长效制度，成为促进民营经济发展壮大亟待解决的重要问题。

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善以及对民营经济地位认识的深化，党和政府出台了一系列肯定、鼓励、支持和引导民营经济发展的政策，清理和废除束缚民营经济发展的各种规定和做法，着力建立以公平竞争、产权保护和平等获取要素资源为基本要义的制度，有力地促进了民营经济发展。经济学理论认为，企业发展壮大受历史文化、企业家才能、地理位置、制度等多种因素的影响。其中，制度是影响企业发展壮大的关键因素，它决定企业与环境互动的规则，具有影响市场秩序、市场交易和激发企业发展能力的作用。诺斯将制度定义为约束人们从事经济社会活动的规则、程序和其他行为准则，并揭示了制度的质量与发展成果之间存在的强正相关关系。阿西莫格鲁等证明了制度通过向经济主体提供正确的激励和约束来促进个人和组织开展经济活动。曼尼什和鲍威尔进一步解释说，资本是增长的直接原因，制度是增长的根本原因，因为好的制度会带来更多的投资，支持自由形成的价格，使经济计算能够创造出最有助于提高生产力的新质资本。上述论点的逻辑是，制度通过创设规则、规制和治理架构，激励和约束行为人的行为。影响企业发展的制度主要包括公平竞争制度、产权保护制度、资源配置制度等，只有在这几方面同时进行互补性的制度变革才能给经济主体的创新创业活动带来足够的收益。

解决制约民营经济发展壮大的长期性和深层次问题，推动民营经济发展壮大，不仅需要着眼于对当前问题的应急性政策支持，更需要构建内生长效制度以提供稳定的规则保障。区别于应急性政策，制度不仅影响民营企业当下的经营状况，而且影响其未来的投资和发展。长效制度通过明确清晰的竞争、产权、治理、资源配置规则，界定行为人的选择空间，限制政府的自由裁量权，减少交易的不确定性，降低交易成本，为行为人提供稳定预期，为投资者和债权人提供保护，为企业家和投资者提供激励和约束。制度的长效性集中体现在相对稳定和变化可预期两个方面，制度只有相对稳定且其变化可预期才能对经济发展产生积极影响。尤其是推动民营经济公平参与市场竞争的相关制度必须持续稳定实施，将维护公平竞争的市场理念和市场秩序制度化，才能够为民营经济发展壮大营造良好条件。长效制度和短期制度在作用方面虽然存在显著差异，但长效制度的实施离不开短期制度的支持，短期制度能够提升长效制度的适应性和实用性。此外，长效制度并不是说制度一旦形成，就一成不变、一劳永逸，而是要根据经济社会发展阶段的不同特征和发展需要进行调整。概言之，只有持续坚持和完善促进民营经济发展的长效制度，才能释放积极稳定的制度信号，不断提振民营经济发展信心，促进民营经济发展壮大。

现有文献主要从税费结构、融资问题、所有制结构创新、营商环境培育、协调民营企业和国有企业发展关系等角度，对促进民营经济发展的长效制度进行分析；也有文献从提高民营企业内生发展能力的角度出发，提出需增强民营经济要素吸引能力和民营经济创新能力、推动民营企业体制创新、建立现代企业制度等。总的来看，现有文献侧重就制约民营经济发展的重要因素进行分析，但对民营经济发展所需的制度以及如何将好的政策措施转化为长效制度等方面的研究仍不够深入。公平竞争制度、企业治理制度和要素配置制度是关系民营企业外部环境建设、内生发展能力培育和市场竞争能力提升的重要制度，而且制度建设的系统性表明，促进民营经济发展的各项长效制度具有一定的关联性，只有协同推进才能增强制度合力，放大制度效果。因此，本文将在总结梳理改革开放以来与中国民营经济发展相关制度建设的基础上，提炼民营经济发展壮大所需要的制度架构，探讨公平竞争、企业治理、要素配置等制度对民营企业发展的激励和影响，进而提出促进民营经济发展壮大的长效制度建设的着力点，以期更好促进我国民营经济高质量发展。

一、聚焦多种所有制经济优势互补、共同发展要求，健全民营企业与其他所有制企业的公平竞争制度

公平竞争是维持市场经济秩序的基础原则，是有效配置资源，保护社会免受有害竞争行为影响，提高市场运行效率和质量的重要保障。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展与完善，中国已经形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，公有制经济和非公有制经济相辅相成、相得益彰，共同促进中国经济发展。由于企业性质和发展历史的影响，不同所有制企业在规模、技术、经验和企业文化上的差异，成为影响企业竞争力的重要因素。公平竞争并不是否认和改变这种差异，而是强调坚持对各类所有制企业一视同仁，保障民营企业享有与其他所有制企业同样的市场竞争地位。垄断和不正当竞争行为、对市场准入和退出的不当限制、变相指定交易和地方保护、选择性司法和行政监管等是当前制约我国民营企业享有公平竞争地位的主要障碍。为此，应聚焦公平竞争审查制度、行政垄断等对民营经济造成的歧视，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法，为民营企业与其他所有制企业的公平竞争提供制度保障。

（一）聚焦主导厂商损害竞争的行为，完善公平竞争制度，规范竞争执法行为

竞争是厂商之间复杂的集体互动过程。在竞争性市场，交易各方市场势力大体平衡，没有哪个厂商能够独立支配市场，有效率的厂商都能从互动交易中获得合理收益。在垄断和寡头垄断市场，产品和服务价格主要由市场势力较大的厂商决定，这些厂商具有制造市场进入壁垒、控制价格以维持较高利润的能力。垄断和不正当竞争行为扰乱了市场竞争秩序，是民营企业特别是中小型民营企业发展壮大的主要障碍。垄断的利益是可见而直接的，并且往往集中在少数大型企业，垄断一旦形成需要依靠外部力量加以打破。反垄断制度旨在限制和纠正厂商不正当竞争行为对市场秩序的有害影响，维护公平竞争，保障各类企业参与市场竞争的权利免受垄断行为的损害，使交易者尤其是中小企业和消费者能够在市场上有自由选择交易的权利，从而提升市场效率和消费者福利。反不正当竞争制度即是为保护善意经营者免受不诚实、不守信等不正当竞争行为的损害，维护市场公平竞争秩序而制定的法律制度。

改革开放以来，我国的市场竞争制度建设可以分为三个阶段：（1）萌芽阶段（1978—1991年），党的十一届三中全会以来，随着企业自主权的扩大和市场调节作用的发挥，竞争逐步全面展开。1980年10月，国务院常务会议通过的《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》提出，在社会主义公有制经济占优势的情况下，允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间，发挥所长，开展竞争，并从为竞争开辟场所、调整不合理的价格、打破地区封锁和部门分割、严格遵守国家政策法令、加强领导和统筹监督等方面作出了规定。这就以行政法规的形式建立了规制广告、价格、行政垄断的制度架构，构建了改革开放初期的竞争制度，为民营企业开展市场竞争奠定了基础。易言之，这一时期我国对反垄断和反不正当竞争进行了探索，初步构建了促进市场竞争的政策架构。（2）确立阶段（1992—2011年），1992年召开的党的十四大将建立社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标。1993年12月施行的《中华人民共和国反不正当竞争法》建立了反不正当竞争制度，加强对价格歧视、掠夺性定价、价格卡特尔、并购交易的规制，明确打破地区、部门和行业垄断，禁止价格垄断。2008年8月，《中华人民共和国反垄断法》实施，标志着我国反垄断制度框架的正式确立。反垄断和反不正当竞争制度和执法规则的确立，对保障民营经济公平竞争地位、规范市场秩序起到了重要作用。（3）完善阶段（2012年以来），以2013年11月审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为统领，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。2021年1月，《民法典》正式施行，强调保护一切市场主体的平等法律地位和发展权益，强化对民营企业的平等保护。2022年6月修正的《中华人民共和国反垄断法》确立了公平竞争审查制度，规定了平台经济领域反垄断具体适用规则，强化了竞争政策的基础地位，公平竞争、平台经济领域反垄断规则更加明确，反垄断和反不正当竞争制度更加完善。

尽管竞争制度建设总体上促进了竞争，但近些年来资本在我国部分产业的控制能力和经济总产出的集中度逐渐上升，一些产业已经发展成由少数大型公司主导的市场结构，其中平台经济领域的垄断问题尤为突出。互联网平台在规模效应、范围经济、网络效应等方面具有显著优势，能够以较低或零边际成本扩大辐射范围，易形成集中化、寡头化的市场格局，由此对其他中小企业和消费者福利造成威胁。当前平台经济领域反垄断面临诸多挑战，如传统反垄断理论不能有效界定平台企业垄断行为，难以应对数据滥用、拒绝交易、限定交易、搭售、自我优待等新型垄断行为的现实挑战等。另外，执法机构能力缺乏、监管滞后和执法难度加大等也使得平台经济领域反垄断面临实践挑战。

为解决主导企业采取限制竞争行为维护其现有地位的问题，规范市场竞争秩序，使民营经济免受垄断行为的损害，必须从制度上进一步规范竞争执法行为。一是健全对大企业反竞争行为的监管制度。数字化技术发展及其引发的新一轮工业革命，导致市场集中度和大企业市场势力上升且变得更加持久，中国民营企业多为中小企业，在与大型平台企业、金融企业、渠道企业、外资企业、国有企业等的交易和竞争中处于弱势地位。为此，必须加强对大企业垄断和不正当竞争行为尤其是拒绝交易、限制性合同和掠夺性定价等限制民营企业进入市场的行为加强监管和执法。二是完善竞争中性制度。竞争中性制度要求政府在最大可行范围内确保竞争中性，即政府政策和行为在竞争上保持中性，平等对待各类所有制企业，避免任何企业因其所有权、国籍或法律形式被授予任何不当优势。尽管中国经济体制中关于公平正义、公平竞争、多种所有制经济共同发展的理念与要求完全符合竞争中性要求，并在显性制度层面建立了较为完善的竞争中性制度，但中国民营企业在实现竞争中性的过程中还面临一些隐性劣势。这些隐性劣势一般不表现为明文规定的政策或法规，而是通过理念、社会文化和政府部门的具体行为等对民营经济发展造成不利影响。发展壮大民营经济，需要健全各种所有制企业依法公平参与市场竞争的制度，为民营企业与国有企业、外资企业等各类市场主体营造更加公正、透明的竞争环境。应将竞争中性作为改革的理念、方向和内容，使不同所有制企业受到相同规则和宽严程度相当的规制，尤其要从制度上解决好部分民营企业监管负担加重、运营和合规成本增加过多的问题。三是更加关注市场竞争的分配效率。生产效率和分配效率是经济学中两个重要但各有侧重的概念。长期以来，竞争制度侧重关注生产效率，即如何通过技术进步和管理优化有效利用资源，把生产推进到生产可能性边界上，以最低成本生产产品和服务。分配效率则强调资源在不同企业间的配置，主要关注具有交易关系的厂商和消费者能否获得合理利益，强调参与交易的各厂商之间的利益分配以及这些厂商与消费者之间的利益关系。充分有效的市场竞争可以激励企业努力提高生产效率，并按符合市场预期的价格提供产品和服务。如果一些厂商利用市场势力压制竞争，并将价格提高到合理水平之上，就会使市场均衡向有利于拥有市场势力的厂商方向移动，降低分配效率。当前，我国很多领域的分配效率都在向有利于大型企业尤其是数字平台类企业的方向偏移，民营企业在与这些企业合作和竞争过程中普遍处于不利地位。因此，反垄断和反不正当竞争政策分析在继续关注市场的竞争性的同时应该更加重视分配效率，尤其要关注大型企业和平台企业在多大程度上扭曲了价值分配，侧重纠正数字平台凭借垄断地位损害平台内经营者及相关企业利益的问题，以提高平台内经营者和消费者等弱势方的利益。

（二）聚焦行政机关对市场竞争的不当干预，全面落实公平竞争审查制度

行政行为尤其是监管公正与否，是影响各类所有制企业公平竞争的重要因素。2016年6月，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》发布，列出四类公平竞争审查标准。2017年10月发布的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》详细列举了违反公平竞争审查原则的具体行为，提高了公平竞争审查制度的可操作性和实施力度。2022年6月，公平竞争审查制度被写入修订后的《中华人民共和国反垄断法》，表明公平竞争审查制度拥有了法律依据和保障。公平竞争审查制度通过加强各类市场主体公平准入和退出、平等获取生产要素、政府公正监管和同等保护生产经营主体等标准，约束行政垄断行为，促进市场公平竞争。公平竞争审查制度规定，中央和地方政府制定涉及市场主体的法规、政策时，需要根据审查标准逐条检验，如果政策内容妨碍市场公平竞争，除例外规定外，均需要重新修正，直到符合审查标准后才能够出台。但是，在实际实施过程中，地方政府公平竞争审查制度的落实程度存在显著差异。一方面，公平竞争审查制度可能与地方政策存在冲突，在政府绩效、财政压力和短期回报的影响下，地方政府有背离落实公平竞争审查制度的激励，在授予经营者特许经营权方面偏好本地经营者，对域外经营者则限定其经营、购买、使用本地经营者提供的商品和服务。另一方面，公平竞争审查制度是一种自我审查，缺乏有效的硬约束机制，可能会造成制度效力偏低的问题。

因此，为保障民营企业公平参与市场竞争，还应加强公平竞争审查制度的硬约束机制建设，具言之：第一，加强地方政府自我审查的法律制度建设。重点解决审查执行不力、监督机制薄弱、问责机制缺失等问题，确保审查主体、对象、程序等均在法律框架下运行，推动公平竞争审查制度与地方政府绩效评价和法治政府建设挂钩，提高地方政府主动自我审查和监管的积极性。推动政策制定部门和审查部门分离，避免政府为获取短期经济绩效而对企业产生所有制或规模歧视。第二，加强反垄断执法机构监督和责令相关部门限期整改的权力。完善公平竞争审查制度的法律基础，增加其在反垄断法中的具体实施细则，以及具体实施部门的权责归属，提高制度执行部门的审查效率。第三，推动地方政府落实第三方审查要求。2019年2月，《市场监管总局关于发布公平竞争审查第三方评估实施指南的公告》发布，指出鼓励支持政策制定机关在公平竞争审查工作中引入第三方评估，选取“与政策制定机关及评估事项无利害关系”的机构，如政府决策咨询及评估机构、高等院校、科研院所、专业咨询公司等进行第三方审查。此方式一定程度上能够推动公平竞争审查制度的真正实施，但更关键的则在于建立激励地方政府主动寻求第三方审查的相关机制。为提升审查效果，应进一步规范第三方审查的具体要求，明确审查的具体内容、实施流程和反馈机制等，形成具有监督约束力的第三方审查机制。

（三）落实“全国一张清单”管理模式，完善市场准入负面清单制度

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式列出在中国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，在清单以外的行业、领域和业务等各类市场主体都可依法进入，相关政府不得随意干预市场主体的进入行为。市场准入负面清单制度具有促进竞争的效果，能够改善要素配置效率，促进民营经济高质量发展。2014年7月，国务院发布《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，提出制定市场准入负面清单。2015年10月，国务院发布《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，就市场准入负面清单制度的适用条件、适用对象、实施程序以及与现行制度的衔接等内容作出了详细规定。2016年3月，国家发展改革委决定在天津、上海、福建和广东试行市场准入负面清单制度，并在2017年进一步将试点范围扩大到辽宁、吉林、黑龙江、浙江等11个省（市）。2018年12月，国家发展改革委、商务部印发《市场准入负面清单（2018年版）》，开始全面实施市场准入负面清单制度，2019年至2022年均对清单进行了更新。

建立市场准入负面清单制度的初衷是放宽政府对市场准入的限制，破除市场准入壁垒，推动各类经营主体依法平等进入清单之外的领域。在实际改革过程中，部分地区和部门利用个别调整权限，制定了相应的市场准入清单管理制度；一些地区和部门对市场准入设置了复杂和差异化的前置条件和审批标准，增加了企业的制度性交易成本，限制了民营企业和其他所有制企业、本地企业与外地企业平等进入清单之外的行业。此外，由于登记注册数据标准和企业名称、经营范围、资格清单、电子证书、信用信息等缺乏全国统一标准，也造成了市场准入事实上的不统一。

解决这一问题的关键是严格落实“全国一张清单”管理模式。一是对于垄断和寡头垄断不再具有合理性的领域，及时取消市场准入的数量限制，允许新的经营者进入，重点拓宽民营企业投资参与基础设施建设的渠道和途径，放宽民营企业参与铁路、电信、电力、油气、公用事业等领域工程建设的资质和条件，解决民营企业经营者数量少导致的竞争不足问题，形成国有企业和民营企业、在位企业和潜在进入者相互竞争、兼有规模经济和竞争效率的市场结构，使社会主义市场经济更具活力。二是清理地方政府自行设置的带有准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性，配合公平竞争审查制度共同破除阻碍民营经济发展的准入壁垒。三是优化市场准入审批程序，以准入后监管取代准入前认证。一些地区在落实市场准入负面清单制度过程中，在行政审批等环节设定或变相设定准入障碍，甚至针对民营企业设置不合理准入限制。这类前置条件增加了市场准入审批的复杂性和任意性，构成事实上的企业市场准入壁垒，加剧了市场分割和资源误配，不利于市场要素的自由流动。简化准入前认证程序能缩小民营企业市场准入时间并降低企业制度性交易成本。加强准入后监管可以从合规管理、风险监测与评估、信息披露、社会监督等方面完善监管制度，尤其要通过加大对违规行为的惩罚力度，纠正企业危害公众安全、公众健康和自然环境的不合法不合规做法，促使企业自我审查，达到促进行业健康发展的目标。

二、完善产权和治理结构，引导民营企业建立中国特色现代企业制度

企业产权及治理结构决定股东、董事会和高级管理层之间的权力配置及决策关系。中国特色现代企业制度是在社会主义建设和改革开放实践中探索出的一项重大制度创新，是现代企业制度与社会主义基本经济制度有机结合的创新。这一制度除具有产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学等一般特征外，还在公司治理中体现党的领导等特殊要求，进而形成具有中国特色的企业治理结构和经营管理体制。建立中国特色现代企业制度，内在地要求发挥党的领导在企业治理中的重要作用，推动民营企业不断优化公司产权结构和治理结构，激励民营企业建立高效的经营管理机制，提升综合竞争实力，进而促使更多民营企业进入世界一流企业行列。

（一）健全党的领导嵌入公司治理的制度

建立党组织并将党的领导嵌入企业领导和公司治理结构，有利于民营企业了解和贯彻党的方针政策，遵守国家法律法规，妥善处理好各方利益关系，助推中国式现代化进程。我国民营企业需根据《中国共产党章程》《公司法》相关规定建立党组织，结合企业发展实际需要进行党组织建设，将党的领导落实在企业政治方向、价值追求、守法合规、政策沟通、经营决策、民主管理、员工诉求和冲突化解等方面，尤其要通过领导工会、共青团等群团组织团结和凝聚职工群众，强化依法经营意识，维护各方合法权益，解决好企业生产经营和党建工作“两张皮”的问题，把党组织作用落到实处。与此同时，企业党组织也可以通过与上级党委的工作联系，搭建企业与政府各部门之间的沟通桥梁，支持企业参与政府政策咨询，畅通企业了解政策信息的渠道，助力民营企业实现发展目标，履行社会责任。

（二）引导民营企业明晰产权结构

明确界定和可执行的产权是塑造市场秩序、促进投资创业和企业发展的基础，是投资者和企业生产经营活动得以开展的重要保障。产权不仅指所有权，还包括基于所有权形成的对财产占有、使用、处置、收益的权利。因此，“明确界定”是指产权主体及各项权利的行使规则有清晰的规定，“可执行”是指权利人能够按法律和公司章程规定行使财产所有权及附属的各项权利，这取决于国家法律保护私有产权以及政府执行这些法律的程度。产权界定越清晰，可执行性越明确，经济计算就越合理。

从《中国统计年鉴》规模以上工业企业的数据看，2022年中国32.58万家私营企业中，有限责任公司和股份有限公司分别为30.01万家和1.41万家。这两类公司制企业的产权应该是清晰的，但是由于我国民营企业的血缘、亲缘和地缘（简称“三缘”）性质，其在创办之初和公司制改造过程中往往难以对企业产权归属和权责进行清晰的界定。很多民营企业形式上已转变为公司制企业，实际上还是业主制企业，产权还处于家族控股阶段，存在个人财产和企业财产划分不清、家庭成员间产权模糊以及部分产权没有分配到个人等问题，家族控股人由于担心失去对企业的绝对控制权而不愿意推进产权改革。产权不清晰导致民营企业经营受到“三缘”的干扰，难以按照市场经济规则做出最优决策。随着企业经营规模的扩大，缺乏资本且难以通过金融贷款和证券市场融资的民营企业，本可以通过股份制方式吸纳其他投资者入股，共同经营企业。但是，由于企业产权不清晰、治理机制不健全，原有大股东担心失去控制权，外部投资者担心入股后承担原有大股东的道德风险成本，由此导致很多民营企业面临资本短缺的制约。因此，要从制度上建立清晰的产权结构，为产权所有人进行经济计算提供明确的选择集合、稳定的预期。一是通过清产核资、界定产权等方式明确界定自然人特别是家族成员之间的产权，明确区分自然人财产与企业法人财产。二是有效管理企业创始人和控股股东的自利行为，严格其权力行使的程序和要求，避免其绕过股东会、董事会行使出资人权力，严格其对其他股东的诚信义务，严惩其利用特殊地位谋取额外利益的行为，解决各类股东特别是中小股东的权益保障问题。三是鼓励民营企业积极引进外部投资者，通过产权受让、合资合作、相互持股等方式实现企业产权多元化。

（三）推动民营企业完善治理制度

公司治理是指导和管理企业的规则、实践和流程系统。近几十年来，公司治理的重要性显著提高，良好的公司治理通过将股东、董事、管理层和员工的利益保持一致来促进企业发展。现代公司治理主要有股东中心型、经理中心型和董事会中心型三种基本类型，民营企业治理选择何种类型取决于其所有权构成及所有权和控制权的分离程度。对于所有权由家族控制的企业，需要明确家族成员的角色、权利和责任，由家族成员通过管理职位、所有权或家族角色行使管理权。由于所有者和经理层属于同一家族成员，家族成员可以以正式和非正式方式参与决策。董事会和关键管理职位引入外部人才的民营企业，需要处理好所有权与管理权、家族成员与外部管理者的关系。对于已经进行了公司制改造，实现了股权多元化但存在控股股东或股东数量较少的民营企业，可以采用经理中心型治理模式。由于股权多元化后，股东不再是传统意义上的所有者，企业不为任何单一股东所有，需要依靠有效的激励机制和外部控制机制来约束和协调经理层的行为。对于已经实现股权多元化且不存在控股股东的上市公司，可以采用股东中心型治理模式。这种治理模式强调股东在公司治理中的中心地位，董事会和经理层作为代理人代表股东进行决策，需要充分考虑股东利益最大化目标。董事会中心型治理模式介于以上两种类型之间，这种治理模式认为股东是董事会和经理层履职行为的主要受益人，但不是唯一受益人，企业决策应该考虑各利益相关者的利益，与盈利无关的社会利益也是其决策考虑的因素之一。

无论选择何种治理类型，理顺股东、董事会、监事会、经理层之间的关系，保障其依照法律和公司章程履行职责，都是完善民营企业治理制度的重要内容。部分民营企业不能区分管理与治理的区别，法人治理结构在具体实施过程中难以发挥作用，主要体现为控股股东行为不规范，绕开董事会和股东会越权决策；董事会中创始人和控股股东权力缺乏有效的制度约束，制衡力量偏弱；监事会由企业内部人控制，无法起到有效的监督作用；高级经理人员选聘不规范，董事会集体作用发挥不够；党组织职能定位不明确，不能有效发挥作用等。由于缺乏民主决策机制和有效的内外监督机制，一些企业因管理者个人能力与自利行为等因素违反科学决策要求，提高了决策的风险性和盲目性。法人治理制度缺失，破坏了股东会—董事会—监事会的权利制衡机制，不能有效保护中小股东和债权人利益，降低了治理效能。除此之外，缺乏科学有效的制衡机制，甚至会导致企业做出损害利益相关者利益的决策。为形成科学、民主的权力配置和决策程序，防止大股东“一言堂”，民营企业需要构建股东民主决策、独立董事和监事民主监督、职工民主参与的治理制度，并且要求企业能够兼顾社会责任。因此，应当科学确定股东会、董事会、监事会等各自的职责及议事规则，引导企业治理朝着有效制衡和兼顾利益相关者利益的方向发展，兼顾中小股东、员工、债权人、客户和社会公众利益，避免大股东和控股股东过度追求自身利益。

（四）引导民营企业建立高效的经营管理体制

现代公司制企业经营管理体制的一个普遍特征是所有权与经营权的分离以及在此基础上的专业化分工。中国民营企业在发展初期采取了所有权与经营权合一的经营管理体制，这种体制在企业规模较小时具有决策效率高、适应外部环境变化能力强的优势，但也存在经营管理随意性过大，专业化、制度化、科学化程度偏低的弊端。公司制改造后，随着企业规模的扩大和外部资本的进入，企业治理又面临风险管控、母子公司管理、财务管理、职业经理人选聘和企业文化建设制度不完善等新的问题。一方面，所有权和经营权合二为一使一些企业无法实现从家族治理向法人治理的转变，企业治理的不稳定、不透明导致家族成员纠纷，引发企业决策上的短期行为和长期战略管理意识的缺乏。部分民营企业在人才引进与培养、技术创新机制、企业文化建设等方面缺乏完善的制度安排。另一方面，民营企业同样面临委托代理问题。解决上述问题需要按现代公司制企业治理的方向和要求，稳步推进经营管理体制改革。一是产权多元化的企业，应转变家族式管理方式，推动企业所有权和经营权分离，形成能够吸纳外部职业经理人的现代企业治理架构。当所有者及其家族成员经营能力不足或缺乏管理企业的意愿时，应考虑聘用职业经理人负责公司运营。同时形成一套能够有效激励和约束职业经理人的管理机制，以解决委托代理问题。职业经理人负责制定、管理和执行公司的战略，在董事会的监督下管理经营公司，管控风险，并及时让董事会了解公司的运营状况。二是规模较大的民营企业应定期加强企业发展的风险管控和战略研究，健全专业化职能部门和团队，提高企业决策的科学性。三是鼓励民营企业采取现代化管理方法和技术手段，对企业生产和经营管理各环节进行数字化改造，提升管理效率。

三、优化资源配置，建立助力民营企业吸纳高端优质要素的制度

金融资本、人才、数据等高端优质要素的吸引力和吸纳能力不足，是制约民营经济发展壮大的重要原因。经过多年改革，我国对政府投资项目、土地出让、税费减免、资质许可、人力资源政策等方面区别对待各类市场主体的显性政策措施的清理基本完成。但是，由于民营企业大都缺乏核心技术，处于传统制造业和先进制造业的中低端环节，附加值低，对高端优质要素的吸引力明显弱于国有企业和外资企业。发展壮大民营经济，必须以相对稳定、务实可行和可预期的制度形式加快形成高端优质要素的统一市场，破除要素市场分割和多轨运行，激励资源要素向企业流动，增强民营企业吸纳高端优质要素的能力，确保民营企业依法平等获取资本、人才、数据等高端优质要素。

（一）健全银行信贷和资本市场支持民营经济发展的制度

为解决融资难、融资贵这一长期以来制约民营企业发展的难题，应健全银行信贷和资本市场支持民营经济发展的制度，优化民营企业融资环境，提高银行信贷资金和资本市场对民营经济发展的支持力度。一是健全民营企业融资增信机制。重点完善中小型民营企业信用评级和评价体系，规范信息披露和财务管理制度，鼓励银行信贷机构提前介入，指导企业按银行信贷风险管控条件披露信息，简化贷款审批程序。同时，加强对银行机构的信贷监管，指导商业银行开发适合民营企业的信贷风险评估机制和信贷产品，加大对民营企业的信用贷款发放力度。二是拓宽企业融资渠道，支持符合条件的民营企业通过信贷融资、债券融资、上市融资和再融资等多种融资渠道获取资本要素，引导产业引导基金、股权投资基金等投向成长型民营企业，鼓励金融机构发展信用贷和中长期贷款。三是完善金融资本要素市场化配置制度，推进线上线下企业金融服务中心建设。线上依托现有的服务企业平台网络，引导民营企业金融服务项目网上集聚，打造一站式企业金融服务平台；线下加强金融机构与民营企业对接，引导企业主动发布投融资需求，鼓励金融机构尤其是省级以下金融机构开发适合本地区民营企业需求的金融产品，银企双方开展有效对接。

（二）优化民营企业人才队伍建设制度

民营经济发展壮大离不开高水平人才支撑。现实中，民营企业用工稳定性不如国有企业，除少数高级职业经理人和高级别管理人才外，对各种经济管理和技术技能人才的吸引力偏弱，人才流失和短缺成为制约民营企业发展壮大的突出问题。解决这一问题可以从以下几方面入手。一是加强人才供给，形成系统化的人才培养和使用制度。切实加强党委、政府对人才工作的统一领导，支持民营企业参与国家和省级有关人才专项，加快培育各类性质单位、各类企业统一的人才市场，畅通企业、社会组织人员进入党政机关、国有企事业单位的渠道，拓宽高层次人才向民营企业流动的渠道。当前，尤其要支持和引导树立正确的人才观念，加大对民营企业优秀企业家和科技人员的宣传力度，扭转对民营企业的偏见，为民营企业人才队伍建设创造良好的环境和条件。二是政府和企业共同努力，推动人才向民营企业流动。加强政府对民营企业高层次人才的支持，引导民营企业突破家族管理的束缚，营造积极向上、开放包容的工作氛围。通过长期产学研合作形成企业、高校、科研院所之间的人才交流和培养机制，为企业输送高素质人才。这方面，尤其要加强民营企业院士专家工作站、博士后工作站等的建设，密切民营企业与科学界的联系，拓宽民营企业引进高层次科技人才的渠道。由政府引导建立财政与企业共同投入、社会参与、持续稳定的人才投入体系，重点支持民营企业聘用高水平科技人员、海外留学归国人员、高级经营管理人员和开展高技能人才培训及继续教育。三是健全人才管理服务制度，为高层次人才工作安居提供坚实保障。健全人才管理机制，应着眼于吸引人才、留住人才，健全专业技术职称、职业资格认定认可、技术工人评价选拔、社保衔接等人才管理制度，完善考核评价和激励机制，强化劳动者权益保护，为高层次人才及其直系亲属提供政务、住房、生活、就医、就学等方面的服务支持。

（三）完善民营企业参与国家重大项目建设的制度

民营企业是社会主义市场经济的重要市场主体，也是国家重大工程和科技攻关项目建设的重要力量。当前我国仍处于基础设施建设和提升阶段，正在加快进行以信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施为主的新型基础设施建设。为此，应按照党的二十届三中全会提出的完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制要求，切实落实《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》（2023年7月）、《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（2023年12月）等文件，在国家重大工程和补短板项目中，选取具有一定收益水平、条件相对成熟的项目，形成鼓励民间资本参与的重大项目清单；支持民营企业参与重大科技攻关，牵头承担工业软件、工业互联网、新型储能等领域的攻关任务；充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，优先选择民营企业参与政府和社会资本合作项目。

当前，亟须发挥民间资本参与国家重大工程项目建设的优势，拓宽民营企业参与国家重大项目建设的渠道，将支持企业参与国家重大工程项目的有效政策措施转化为长效制度，鼓励民营企业根据国家发展需要调整发展方向。一是建立健全重大项目发布和重要政策宣传推介机制，使民营企业及时了解政策、用好政策。宣传渠道可以线上线下联动。线上借助主流媒体持续推出政策宣传专题、专家解读、在线答疑等，并积极运用互联网新媒体，以图文结合、视频等多种形式深入宣传政策内容，提高政策宣传的覆盖范围。线下组织专家与企业家对接座谈活动，进行有针对性的宣讲和解读。通过线上线下联动实现宣传内容传达准确、宣传对象无遗漏，并形成规范化、常态化的宣传路径和方式，让相关主体第一时间掌握最新政策动态。二是搭建政策咨询服务平台。以满足民营企业政策咨询为出发点，搭建国家基础设施和科技攻关项目咨询服务平台，为民营企业及时了解和申报各类国家基础设施和科技攻关项目、创新载体建设等提供便利，并与相关政策执行部门联动，搭建便利、快捷、高效的政策服务通道。三是健全市场主体投资建设新型基础设施的常态化制度。放宽准入领域、创新参与方式、降低投资门槛，拓宽民营企业参与各类政府投资项目的条件和渠道。支持民营企业与其他所有制企业采取合资共设、股权转让、增资扩股等方式，共同参与重大项目投资建设，优先支持民营企业牵头参加产业化应用目标明确的国家重大基础设施和科技攻关项目。发挥民营企业响应市场需求能力较强的优势，支持民营企业与国有企业、科研机构、国家实验室联合进行技术攻关。引导掌握一定核心技术且具有较强技术创新能力的民营企业，围绕重点领域、重点方向开展技术攻关，专注于构建核心竞争力。

（四）健全民营企业充分利用数据要素的制度

数据要素对于民营企业优化资源配置，提升战略管理和精细化管理能力，更好应对市场竞争具有重要作用。完善民营企业数据要素利用的制度，一是发挥数据赋能效应，完善政府公共数据和平台企业数据开放制度，建立民营企业运用公共数据服务体系，推动数据资源开放共享，支持民营企业对公共数据进行整合分析和二次开发，建立民营企业开展数字化共性技术研发、参与数据中心和工业互联网等新型基础设施投资建设和应用创新的制度。二是完善数据产权和保护制度，建立健全数据确权交易和监管制度，搭建“数据—创新”联合协作平台，完善优化产品性能、质量和交易数据，鼓励各类企业在遵守数据安全和隐私保护的前提下进行数据共享，提高民营企业汇聚和使用数据开发产品和服务的能力。三是以数据要素集聚的先发地区民营企业为样板，带动后发地区民营企业数字化、智能化改造，应用现代数据分析和精准数字化生产控制技术，提高利用数据的技术能力和管理能力，充分激活数据要素价值。

本文系国家社会科学基金重大项目“中国式创新的综合优势、模式演进及体制机制的经济学研究”（项目号：22＆ZD052）的阶段性成果。

（本文作者：刘戒骄江西服装学院商学院教授、中国社会科学院工业经济研究所研究员；刘冰冰中国社会科学院大学应用经济学院博士生；翟羽佳中国社会科学院大学应用经济学院博士生）

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