农村宅基地的时空变化、驱动逻辑及减量治理

文摘 2024-08-11 21:27 天津

本文发表于《天津社会科学》2024年第4期，注释从略。

摘要:基于新中国成立以来三次全国国土调查等统计数据的分析发现，我国农村宅基地长期持续大幅扩张，粗放利用问题日益突出，并且地区间宅基地扩张分化明显，人均宅基地面积差异显著。农村宅基地的这些时空变化是取得无偿、管控不力、退出不畅的现行宅基地制度，各地不同的审批标准，以及农村人口和农民收入变化共同驱动的结果。在审批和监管环节日趋严格规范的情况下，宅基地制度改革试点地区主要通过有偿使用倒逼退出与有偿退出激励等途径推进宅基地减量治理并取得一定成效，但仍存在有偿使用倒逼力度不足、有偿退出补偿标准偏低且未考虑区位价值、有偿退出路径及配套政策有待完善等问题。为加强我国农村宅基地减量治理，应规范超占有偿使用制度，充分发挥村民自治功能，强化对宅基地超占部分退出的倒逼力度；加快推进全国统一的土地大市场建设，建立国家专项收储资金，以强化资金保障、提高自愿有偿退出补偿标准；丰富自愿有偿退出路径，加强退出保障政策的衔接和匹配，充分满足农民需求，解决退出农民的后顾之忧。

关键词: 农村宅基地时空变化驱动逻辑减量治理

农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，其利用状况对经济社会发展具有重要影响。一方面，农村宅基地与“三农”问题密切相关。对农民而言，农村宅基地及地上住房是居住生活的主要空间，也是其基本生活资料和基本财产；对农业而言，宅基地面积扩张往往伴随对耕地等农用地的占用，影响粮食生产及粮食安全；对农村而言，农村宅基地是村庄用地的主体，宅基地的面貌决定了村庄面貌。另一方面，农村宅基地与建设用地整体利用效率密切相关。在人多地少的基本国情下，我国长期实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，从严控制建设用地扩张。建设用地是经济社会发展的基础要素，而农村宅基地作为建设用地的重要组成部分，其利用状况不仅会直接影响建设用地的整体利用效率，还会通过挤压城镇用地等其他建设用地扩张空间对经济社会发展产生间接影响。

改革开放以来，在快速工业化和城镇化进程中，我国大量农村人口流向城市，但农村宅基地面积仍持续增加，“人走地留”“人减地增”现象突出，农村宅基地粗放利用问题日益显著。相关数据显示，我国乡村常住人口于1995年达8.6亿人的峰值，之后持续减少至2022年的4.9亿人，较峰值减少42.9％；乡村户籍人口于2000年达9.1亿人的峰值，之后持续减少至2022年的7.4亿人，较峰值减少19％。而根据自然资源部相关数据，我国以农村宅基地为主体的村庄用地面积从1996年的16.46万平方公里大幅增至2022年的21.37万平方公里，增长了29.8％，占建设用地总量的比重为50.9％，是城镇用地面积的1.89倍；常住人均村庄用地面积从1996年的193.4平方米大幅增至2022年的435.2平方米，是常住人均城镇用地面积的3.54倍。

在上述背景下，加强农村宅基地的管理日趋成为促进农村宅基地高效利用的核心内容之一，对此，相关研究沿两条路径展开：一些学者侧重从制度层面综合讨论现行农村宅基地制度存在的问题及其治理，或专门讨论2015年以来的宅基地制度改革试点情况；还有一些学者基于全国或样本地区村庄用地数据等讨论了我国宅基地的时空变化，并主要从经济社会层面分析其驱动逻辑。但总的来看，目前如何对我国宅基地存量进行减量治理的相关研究并不多见，而事实上，因分户等原因产生的宅基地增量需求属于合理增加范畴，对多占超占等存量宅基地的减量治理才是加强宅基地管理的关键。有鉴于此，本文将沿着“是什么”“为什么”“怎么办”的思路聚焦宅基地减量治理问题，首先基于自然资源部公布的农村宅基地数据并结合农村宅基地占村庄用地面积的比例反推历史数据，分析我国农村宅基地的时空变化，并从制度、审批标准、经济、社会等多个维度探究这些时空变化的驱动逻辑，进而在总结分析当前农村宅基地制度改革试点做法及成效的基础上，对如何进一步加强农村宅基地减量治理提出建议。

一、我国农村宅基地的时空变化

1949年以来，我国共开展了三次全国国土调查（不含港澳台地区），第一次是1984—1996年的全国土地调查，第二次是2007—2009年的全国土地调查，第三次是2017—2019年的全国国土调查，分别以1996、2009、2019年为统计节点。按照2008年国务院公布的《土地调查条例》要求，我国每十年开展一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。目前自然资源部在2019年第三次全国国土调查的基础上更新数据至2022年。从数据可及性看，自然资源部公开发布了2019—2022年农村宅基地数据，之前年份仅公布了村庄用地数据。基于此，本文以第三次全国国土调查统计的农村宅基地占村庄用地面积的比例反推其他主要年份农村宅基地面积数据，并结合农业农村部的宅基地宗数和国家统计局的人口数据等相关数据，分析我国农村宅基地的时空变化。

（一）农村宅基地总量大幅扩张，一户多宅、超占和闲置问题突出

从宅基地的占有情况看，我国农村宅基地总量大幅扩张，人均宅基地面积持续攀升。根据自然资源部相关数据及作者推算，1996—2022年，我国农村宅基地面积从9.56万平方公里增至12.52万平方公里，增幅为31％，年均增长约1％。分阶段看，1996—2009年、2010—2019年、2020—2022年年均增速分别为0.89％、1.72％、-0.55％，2010—2019年农村宅基地扩张明显加速，2020—2022年为历史上少有的减量期，这可能是因为2020年下半年各地先后启动的全国农村乱占耕地建房专项整治和耕地“非农化”“非粮化”整治等工作。通过专项整治，2020、2021年我国农村宅基地分别较上年减少0.05万、0.17万平方公里，2022年较上年小幅增加0.004万平方公里。此外，相关机构公布的部分年份的农村宅基地宗数也可反映出农村宅基地的总量扩张情况。根据《中国国土资源统计年鉴》相关数据，2010—2015年，全国宅基地使用权应发证宗数从21752.3万宗增至24539.7万宗，增长12.8％。根据《中国农村合作经济统计年报》相关数据，2020、2021年全国（不含西藏）农村宅基地宗数分别为26842万、27419.7万宗，其中2021年较2015年原国土资源部数据增长11.7％。在农村宅基地总量大幅扩张的情况下，农村常住人口和户籍人口分别从1996、2001年开始不断减少，导致我国人均农村宅基地面积大幅增加。1996—2022年，以乡村常住人口口径计算，我国人均农村宅基地面积从112.3平方米增至255.1平方米；以乡村户籍人口口径计算，人均农村宅基地面积从105.8平方米增至169.2平方米。

从宅基地的使用情况来看，一户多宅、超占、闲置等问题突出。首先，由于建新不拆旧、继承及私下交易等原因，一户多宅现象日益突出。根据第二次和第三次全国农业普查数据，2006—2016年，我国拥有两处及以上农村住房的农户数占比从6.8％升至12.5％。其次，农村宅基地超占问题普遍存在。按照自然资源部统计的农村宅基地面积和农业农村部统计的宅基地宗数计算，2021年我国（不含西藏）农村户均宅基地面积约为455平方米，远超大部分省市规定的每户宅基地面积不超过300平方米的控制标准，总体超标程度超过50％。最后，农村宅基地闲置问题大量出现。国内部分机构和学者基于抽样调查数据估计我国农村宅基地闲置程度大致在10％～20％。如，有研究者以地上房屋倒塌或无房屋以及地上房屋连续两年居住月数不足一个月定义闲置，并基于全国28个省级地区140个村庄的调查数据估计，我国2018年闲置宅基地宗数比例为10.7％农业农村部抽样调查数据显示，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1％，对此，陆铭指出，从农村居民不断减少，存量宅基地面积不降反增的事实出发，结合其他研究和他自己的调研感受，可能18.1％低估了宅基地闲置率。受数据所限，我们以无人居住超过半年为标准简单估算我国农村宅基地闲置程度。先依据乡村常住人口和家庭户均规模计算乡村常住家庭户数，再基于“一户一宅”假设求得闲置比例（即把农村宅基地宗数超过乡村常住家庭户数的部分视为闲置），计算得出2021年全国（不含西藏）农村宅基地闲置比例约为33.1％。

（二）地区间宅基地扩张分化明显，人均宅基地面积差异显著

2022年，我国东部、中部、西部、东北地区的农村宅基地面积分别为3.6万、4.01万、3.96万、0.96万平方公里（见表1），占全国总量的比重分别为28.8％、32％、31.6％、7.7％。与1996年相比，各地区农村宅基地面积分别增加31.1％、29.7％、42.5％、12.4％，各地区增量占总体增量的比例分别为28％、30％、38.6％、3.5％。分阶段看，1996—2009年，我国农村宅基地规模扩张的主力是东部地区，其增量占总体增量的比例为42.4％；2010—2019年，农村宅基地规模扩张的主力变为西部地区，其增量占总体增量的比例为45.4％；2020—2022年，农村宅基地规模减小的主力为东部和中部地区，减量占比分别为50.2％、41.8％，这可能与不同地区开展农村乱占耕地建房专项整治等工作的进度及力度有关。

从人均宅基地面积来看，不同地区间差异明显，东北地区人均宅基地面积长期高于其他地区。如表2所示，按照常住人口口径计算，2022年我国东部、中部、西部、东北地区人均农村宅基地面积分别为225.9、279.4、250.7、316.1平方米，分别较1996年增长121.1％、136.9％、124％、97.5％。其中，内蒙古、新疆、辽宁常住人均农村宅基地面积约为370～422平方米，上海、广东、海南、北京不到170平方米，其他省级地区约为180～320平方米。按照户籍人口口径计算，2019年东部、中部、西部、东北地区人均农村宅基地面积分别为169.3、160.3、160.5、192.4平方米，分别较1996年增长81.8％、42.9％、59.7％、28.8％。其中，新疆户籍人均农村宅基地超过300平方米，广东、海南、广西等10个省份不到150平方米，其他省级地区约为150～235平方米。

二、农村宅基地时空变化的驱动逻辑

农村宅基地规模的持续大幅扩张，与宅基地管理制度以及农村人口和居民收入变化等因素直接相关。本文主要从宅基地制度、各地宅基地面积审批标准以及农村人口和居民收入变化等方面分析我国农村宅基地时空变化的驱动逻辑。宅基地审批标准虽然也是宅基地制度的组成部分，但其决定逻辑与宅基地其他制度存在明显差异，因此单独予以分析。

（一）现行农村宅基地制度是宅基地总量持续扩张的制度根源

新中国成立后的人民公社化运动将我国宅基地产权制度从农民私有转变为集体所有、农户使用的“两权分离”，奠定了现行宅基地制度的基本框架，其基本特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿取得、长期占有，规划管控、内部流转”。现行农村宅基地制度在保障农民户有所居方面发挥了重要作用，但也是我国农村宅基地总量持续大幅扩张的制度根源。具言之：

第一，农村宅基地的取得和使用基本无偿，导致许多农民存在“不占白不占”“能多占绝不少占”等心态，难以自觉集约利用宅基地。在宅基地的申请资格方面，根据农业农村部2020年编印的《农村宅基地管理法律政策问答》，无宅基地的、因子女结婚需分户的等符合条件的农村村民可以以户为单位申请宅基地，以保障户有所居。此外，早期政策曾允许城镇非农业户口使用集体土地建房，但在1999年被明确禁止。在宅基地数量方面，要求限定面积、一户一宅。1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》要求，“社员建房用地，由省级人民政府根据山区、丘陵、平原、牧区、城郊、集镇等不同情况，分别规定用地限额”；1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，首次以中央文件形式提出“一户一宅”的要求，即“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地”；1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定“一户一宅、限定面积”，即“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。在宅基地的使用费用方面，除部分时间进行有偿使用试点和部分地方自行探索外，我国对宅基地基本实行无偿使用原则。根据农业农村部《中国农村合作经济统计年报》，2021年全国建房农户向村集体交纳的建房费用为1.92亿元，向有关单位或部门交纳的行政事业性费用为0.85亿元，上述费用均摊到每户后基本可以忽略。在上述福利制度安排下，农民在宅基地取得和建设过程中存在多占心理。一方面，符合条件的农民在申请宅基地时，如果经济条件允许，往往倾向于按照限定的最大面积申请宅基地，即使这种面积超过了自身的实际需要。另一方面，在建设宅基地时，如果超标建设、建新不拆旧等违规情况出现但未被及时有效制止，农民在法不责众的心理下便会互相效仿，形成不合规、不合法的宅基地扩张。当然，建新不拆旧情况还存在农民出于成本的考虑。农村老宅基地多以便于农业经营等考虑选址，交通相对不便、建房成本高，因此在更新住房时很多农户的理性选择是在交通沿线异地建新，且多不愿意在新房建设完成后主动付出成本拆旧。

第二，农村宅基地的管理较为薄弱。首先，农村宅基地问题较为复杂，面积超标、一户多宅、非本集体经济组织成员占用等历史遗留问题较多，并且直接涉及农民的切身利益，管理难度较大。其次，在保障农民户有所居的前提下，中央政府对农村宅基地管理的核心目标是保护耕地和控制建设用地总量，但因早期卫星遥感技术水平有限导致相关部门对宅基地等各种土地利用类型的底数及变化情况不够明晰，加之粮食安全压力相对较小等，因而对控制宅基地扩张的重视程度相对不够。例如，2009年第二次全国土地调查发现我国耕地面积数据比基于第一次全国土地调查数据逐年变更到2009年的耕地数据多了2亿多亩；基于2019年第三次全国国土调查的村庄用地数据比2016年土地变更数据多了2.7万平方公里，年均增加0.91万平方公里，远高于2009—2016年年均增加0.1万平方公里的增速。显然，这种激增不是真实情况的反映，土地调查数据不准确是其中重要原因。最后，地方政府和村集体疏于管理。村干部对本村宅基地违规建设问题最为清楚，但由于沾亲带故和选举等原因，他们一般不愿意主动制止村民的违规行为或将违规行为上报，甚至部分村干部自身就存在违规建设问题或与违规建设存在利益关系，因此常常听之任之。地方政府出于经济增长、社会稳定等方面的原因，如果未收到上级明确指令，也大都不愿意耗费大量精力和成本整治复杂敏感的宅基地违规问题。不过，随着土地调查技术手段的进步、中央对粮食安全问题的高度重视，以及中央对农村宅基地管理的日趋重视及由此形成的对地方政府的压力传导，近年来各地对农村宅基地问题的管控力度都明显加强，新增违规问题已大幅减少，如前述2020—2022年全国宅基地的减量发展即为明证。

第三，农村宅基地退出不畅，导致大量土地资源闲置。现行宅基地退出模式主要有被动退出和自愿退出两种。其中，被动退出是指在公共利益需要等情形下，政府对宅基地实行征收或农村集体主动收回宅基地。从实践看，被动退出主要以政府主导的土地征收、土地整治等方式展开，这种退出通常是政府出于获取城镇建设用地指标和“农转非”土地增值收益需要，补偿标准往往较低，很难充分尊重和考虑农民的意愿、需求，容易引发激烈的征地拆迁矛盾以及农民“被上楼”等问题。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条首次以列举方式明确界定了可基于公共利益需要实行土地征收的情形，尽管仍存在模糊之处，但相较之前已使得基于公共利益征地的范围明显缩小。但是，从过去多年的发展实践来看，仅靠被动退出无法遏制农村宅基地扩张。

自愿退出指宅基地权利人主动申请退出。从现实看，随着老人去世后其宅基地由子女继承以及农民进城长期居住、购房甚至落户等情况大量出现，许多农民的宅基地长期闲置，尽管部分农民出于乡土情结及风险保障等因素退出宅基地的积极性较低，仍有部分农民愿意暂时退出甚至永久退出宅基地。但是我国现行宅基地自愿退出机制存在三大不足，严重制约了农民的退出意愿和退出行为。其一，退出对象受限。出于保障农民住有所居的考虑，政策长期只允许拥有一户多宅的农民退出其多宅部分宅基地，2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》首次明确允许进城落户农民依法自愿有偿退出其宅基地，其他情况的闲置宅基地退出仍缺乏法律依据。其二，退出方式单一。在农村宅基地权利封闭状态下，宅基地权利人一旦退出就不得再申请宅基地，即只能永久退出，这导致部分权利人在考虑退出时非常谨慎，一些考虑暂时退出的权利人只能选择不退出。其三，退出价格较低。当前农村闲置宅基地的主动有偿退出主要有两类情形：一类为集体内部转让，即转让给本集体经济组织内部符合宅基地分配资格的成员，但在绝大多数成员拥有宅基地的情况下，宅基地需求少、价格低，使得很多人不愿转让。根据《中国农村合作经济统计年报》相关数据，2020、2021年全国宅基地转让数量分别为64.1万、54.1万宗，均仅占全国宅基地宗数的0.2％。另一类是有偿交给集体，但全国绝大多数村集体经营收益不足，没有能力对自愿退出的闲置宅基地给予合理补偿。根据《中国农村经营管理统计年报》相关数据，2018年全国经营收益为0元、不到5万元、5万～50万元的行政村个数占比分别为35.8％、27.9％、29.1％，50万元以上的村个数占比仅为7.3％。

（二）宅基地面积审批标准不同是地区间人均宅基地面积存在明显差异的主要原因

从相关政策文件看，各地区主要根据人均耕地资源、地形、地理位置、占用土地类型、每户人口数等不同情况，分别规定宅基地用地限额。实践中，农民一般按照审批标准上限申请宅基地，相关部门通常也按此审批。具体来看，各省级地区宅基地面积审批标准的直接依据大致分为如下四类：（1）依据人均耕地资源确定，有天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、江苏、河南、甘肃、新疆等9个省级地区。比如，1992年《天津市土地管理条例》规定，“人均耕地面积不足一亩的，每户用地面积不超过零点二五亩；人均耕地面积在一亩以上的，每户用地面积不超过零点三亩”。（2）依据地形及地理位置确定，有北京、山东、黑龙江、吉林、安徽、广东、广西、云南、贵州、陕西等10个省级地区。比如，1999年《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，“新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下”。（3）依据占用土地类型确定，有浙江、江西、湖北、湖南、西藏、青海、宁夏等7个省级地区。比如，2000年《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，“宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米；山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米”。（4）主要依据户或户人口确定，有上海、福建、海南、重庆、四川等5个省级地区。比如，1999年《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》规定，“宅基地面积标准为每人20平方米至30平方米；3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。其中，民族自治地方农村村民的宅基地面积标准可以适当增加”；“新建住宅全部使用农用地以外的土地的，用地面积可以适当增加，增加部分每户最多不得超过30平方米”。

总的来看，全国31个省级地区规定的每户宅基地面积审批标准上限均值为294平方米，中位数为240平方米。从地区看，东部、中部、西部、东北地区农村宅基地审批标准上限的均值分别为221、236、366、360平方米，中位数分别为200、225、305、350平方米。从省级地区看，14个省级地区每户宅基地面积审批标准上限不超过200平方米，21个省级地区的审批标准上限低于300平方米。人口密度低、人均耕地资源多、荒地比例高的地区，宅基地面积审批标准往往较高，比如宁夏、西藏、青海、甘肃及东北三省等地每户宅基地面积审批标准上限为330～540平方米，内蒙古最高可达600平方米，新疆最高可达800平方米（见图2）。

（三）农村人口和农民收入变化是农村宅基地时空变化的直接驱动因素

从人口角度看，虽然我国农村常住人口进入持续减少阶段，但由新出生人口成年结婚导致的分户行为长期存在，由此就会产生持续的新增宅基地需求。从收入角度看，随着收入水平的不断提高，农民对住房的改善需求逐渐上升，由此导致宅基地占地面积和建筑面积均明显扩大。根据国家统计局住户调查数据，我国农村居民人均住房建筑面积从1978年的8.1平方米持续增至2021年的50.2平方米。

在人口和收入的共同作用下，改革开放四十多年来我国农村经历了1986—1988年、1996—2000年、2008—2016年三轮建房潮（见图3）。其中，第一轮建房潮主要源于改革开放初期部分农民的收入提高，先富起来的一批人率先改善住房；第二轮建房潮与1962—1975年出生的第二次“婴儿潮”存在较大关系，特别是与1970—1975年左右出生人口的结婚成家有关；第三轮建房潮则与1981—1991年第三次“婴儿潮”基本对应。

收入因素的影响更直接体现在不同地区农村住房的建设时序方面，这也是前述东部、西部地区先后成为全国农村宅基地扩张主体的原因。根据2020年第七次全国人口普查数据，东北、东部地区20世纪80年代建房的乡村家庭户数占比分别为19.9％、17.8％，明显高于中部地区的10.9％、西部地区的8.8％，这主要是因为该时期东北地区居民因计划经济惯性仍保持较高收入，东部地区居民则因率先发展收入率先提高。20世纪90年代，东北、东部地区的农户建房数占比继续保持领先态势，但与中部、西部地区的差距明显缩小。2000年以后，随着中西部地区乡村居民收入的改善，建房农户数占比明显上升。其中，2000—2009年，东部、中部、西部、东北四大地区建房的乡村家庭户户数占比分别为25.5％、30.6％、27.2％、23.4％；2010—2020年，上述比例分别为22.6％、31.1％、42.2％、20.3％。

在现行宅基地制度下，未来农村宅基地的粗放利用问题将更为突出。虽然出生人口的大幅减少和许多农村年轻人选择进城居住生活，使得直接驱动农村宅基地增量扩张的力量逐渐减弱，但随着人口老龄化程度的加深和城镇化、市民化进程的持续推进，我国乡村人口还将继续大幅减少，从而越来越多的存量宅基地将面临闲置。根据国家统计局相关数据，2022年我国人口总数为14.1亿人，常住人口城镇化率为65.2％。基于当前的发展趋势，假设2035年全国人口降至13.3亿～13.8亿、城镇化率达到75％～80％，乡村常住人口则会降至2.66亿～3.45亿，按照当前乡村常住家庭户均规模2.5人计算，即使维持全国农村宅基地保持在2021年的2.7亿宗不变，则2035年以无人居住超过半年标准衡量的农村宅基地闲置比例将达50％～60％（不含西藏）。因此对农村宅基地进行减量治理迫在眉睫。

三、农村宅基地制度改革试点的减量治理实践：做法与成效

2015年1月，我国在33个县（市、区）启动了包括宅基地制度、农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市在内的农村土地制度三项改革试点。2020年9月，第二轮宅基地制度改革试点扩大到104个县（市、区）和3个地级市。总体而言，试点地区围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，从宅基地的分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等多方面进行了探索，其中不少环节与减量治理相关。分析宅基地制度改革试点地区的典型做法和存在问题，可为进一步推进农村宅基地减量治理提供借鉴参考。

（一）典型做法

在宅基地审批和监管日趋严格规范的情况下，推进宅基地减量治理的关键在于如何治理存量，试点地区的相关做法主要包括有偿使用改革和有偿退出改革两方面。其中，四川泸县、江西余江、浙江义乌均为2015年最早开展宅基地制度改革试点的地区，相关做法具有较强代表性，在此作为典型分析。

在有偿使用改革方面，试点地区突破了宅基地无偿使用的传统做法，普遍对因历史原因而形成的一户一宅超标准占用宅基地或一户多宅以及非本集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地且不选择退出的，分类实行阶梯式累进制收费。比如，四川泸县对于一户一宅的超占部分、一户多宅的多宅部分和另一宅的超占部分，在城镇规划区外的，根据超出面积实行每年5～20元／平方米的阶梯式累进制收费；对非本集体经济组织成员通过继承取得宅基地，在城镇规划区外的，按每年5元／平方米收取；以其他方式取得宅基地，在城镇规划区外的，按每年20元／平方米收取；上述情况在城镇规划区内的，收费标准均上浮20％。同时，对实际占有宅基地面积低于法定面积的，允许农户自行选择100元／平方米的一次性奖励或保留用地权。江西余江同样对超占面积分类实行阶梯式收费，并依据按年度、按时间段（5年、10年、20年）、一次性交纳（70年）三种不同缴纳时限相应给予5％～30％的优惠；对已缴纳多年有偿使用费而退出宅基地的，按未使用年限退还有偿使用费。浙江义乌则根据农房违法行为采取分类处置，把超占面积少于一间（36平方米）、超建不超过一层的列为轻微违法，由村集体按宅基地基准地价一次性收取20年有偿使用费；对于其他情形，则列为严重违法予以拆除。此外，一些试点地区还将有偿使用改革拓展到宅基地申请端，推行申请超占有偿、有偿选位和跨村跨镇有偿取得等做法。

在有偿退出改革方面，试点地区突破永久退出的传统单一路径，在农户主动申请、保障住有所居的前提下，根据农民需要和宅基地使用情况等探索了多元退出路径及保障政策。比如，四川泸县针对空闲或房屋坍塌、拆除未恢复使用的宅基地，以及因扶贫、避险、生态绿化等自愿搬迁的宅基地或已在异地居住的村民，设计了部分退出、整体退出、永久退出、保权退出等不同路径，并根据退出路径、是否法定面积、房屋建筑结构等给予不同标准、不同内容的补偿，补偿内容包括房屋补偿、占地补偿、拆除残值补助、放弃宅基地补助、本地城镇落户购房补助、本地城镇落户社保缴费补助、产权置换等。江西余江根据不同情况，采取无偿、有偿和享受优惠政策等三种宅基地退出方式。其中，对闲置废弃的露天厕所、畜禽舍和倒塌无覆盖的建筑物或构筑物实行自愿无偿退出；对“一户多宅”的多宅部分和非集体经济组织成员在农村占有和使用的宅基地，基于住房建筑面积和辅助用房占地面积的不同补偿标准实行自愿有偿退出；对有条件有意愿进城落户的农民，在承诺放弃15年建房资格后，实行享受优惠政策退出，优惠政策包括优先租用保障性住房、购买政府优惠的商品房、享受与城镇居民上学就业同等待遇等。浙江义乌不仅对自愿退出合法宅基地的农民实行纯货币补偿或允许通过参加城乡新社区集聚建设进行产权置换，还允许自愿退出宅基地并复垦为耕地等农用地产生的“集地券”在政府平台公开交易或向金融机构申请质押贷款，如交易不成功则由政府以最低保护价回购，交易收益在扣除土地整治等成本后，村级集体经济组织计提纯收益的10％，其他归农户所有。

（二）改革成效

总体来看，通过有偿使用与有偿退出并举、倒逼与激励相结合，试点地区在宅基地减量治理方面取得一定成效。在第一轮试点中，截至2019年10月底，33个县（市、区）共腾退宅基地约26万户、14.5万亩。但宅基地腾退主要集中在少数试点地区，比如安徽金寨、四川泸县、河南长垣、湖北宜城、福建晋江分别退出宅基地4.85万亩、2.21万亩、0.94万亩、0.72万亩、0.7万亩，合计约占65％，其中，安徽金寨存在特殊性，作为首批国家级贫困县，其将宅基地改革试点和易地扶贫搬迁相结合，因此腾退总量较为突出。第二轮试点的相关进展目前披露有限，但根据自然资源部的县级层面土地数据，2022年第二轮试点地区的宅基地面积合计较2019年减少1.98％，高于全国其他地区1.63％的减幅；在全国农村乱占耕地建房专项整治和耕地“非农化”“非粮化”整治导致2020—2022年全国宅基地减量发展的大背景下，试点地区的宅基地减量幅度更大，这在一定程度上反映了宅基地制度改革试点的减量治理成效。

从实践情况看，试点地区在推进宅基地减量治理方面仍存在一些突出问题亟待解决。一是有偿使用倒逼力量不足，治理宅基地超占等问题仍然面临困难。对于宅基地超占等问题，除对严重违法的宅基地采取强制退出和对倒塌且无人居住的房屋采取强制或自愿无偿退出外，试点地区更为普遍的做法还是试图通过收取有偿使用费倒逼农民自愿退出，但这种做法在实践中存在如下问题。一方面，有偿使用标准偏低，无法起到倒逼退出的作用。比如，假设超占面积为50平方米，按照部分试点地区每年5元／平方米的收费标准，村民一年仅需缴纳250元；实际上，还有些试点地区（如江西定远县拂晓乡）对超占面积的收费从0.1元／平方米起步，形式大于实质。另一方面，村集体对拒不缴纳超占费用的农民缺乏强制执行能力。由于对超占面积收取有偿使用费尚未写入法律文本，村集体对拒不缴纳的情况能够采取的手段有限，这也是前述超占有偿使用标准很低的一个重要原因。一些地区把超占收费与宅基地（房屋）确权颁证挂钩起到了一定效果，但这一做法在颁证完成后的可持续性可能存在不足。从实践看，通过收取有偿使用费治理退出与乡村自治程度相关，在村民自治能力较强的集体，效果比较好，在自治能力较弱的村集体，效果则并不理想。

二是有偿退出补偿标准低且未考虑区位价值，降低了农民的宅基地退出意愿。一方面，受资金所限，试点地区对宅基地有偿退出的补偿标准普遍不高。尽管试点地区探索了通过闲置宅基地盘活利用、节余指标调整为集体经营性建设用地入市交易、节余指标用于城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡、收取有偿使用费等多种方式筹集补偿资金，但筹集能力仍普遍不足。从实践情况及发展规律看，能够直接盘活的闲置宅基地和集体经营性建设用地一般只是位于城市郊区或者有特殊自然、文化资源的少数村庄，因此总体盘活利用难度大；而城乡建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标交易存在规模、范围、价格等多重限制，比如在范围上均要求以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，因此在经济相对落后、宅基地退出潜力较大但建设用地需求不旺盛的中西部地区通过该途径筹集的资金规模往往小于东部地区。在实践中，改革效果较好的试点地区普遍依赖甚至严重依赖财政资金支持，江西余江在第一轮试点中甚至还通过150多位乡贤累计赞助筹集超过5500万元补偿资金。另一方面，有偿退出标准普遍未考虑区位价值。与一些试点地区在有偿使用改革中把部分区位因素（集镇、中心村、普通村或城镇规划区内外）纳入考虑不同的是，试点地区在有偿退出改革中主要基于宅基地的一般居住价值，普遍以地上房屋的建造结构、占地面积、建筑面积、是否法定面积等为退出补偿标准确定参照，而普遍对退出宅基地的区位价值缺乏考虑，导致对位处城郊或有特殊自然、文化资源的优势地区的村民缺乏吸引力。早在2008年启动的重庆地票实践也是如此，由于在制度设计方面也未考虑区位因素，其对上述优势地区村民的吸引力不足。截至2022年底，重庆农村土地交易所累计交易地票36.9万亩、724.42亿元，但超过70％的地票来自渝东南、渝东北等偏远地区，其他地区的地票占比不到30％。

三是有偿退出路径和配套政策仍有待完善。对于已进城或有意愿进城长期居住甚至落户的农民，尽管许多试点地区在宅基地永久退出路径之外探索了保权退出或暂时退出等退出形式，但农民积极性仍然不高。原因除了补偿标准偏低之外，还主要在于如下几方面：其一，退出路径仍有待丰富。一些试点地区宅基地资格（使用）权的退出路径不够多样化，还有一些地区主要考虑宅基地资格（使用）权，而对土地承包（经营）权、集体收益分配权考虑不足，使得农民的可选空间不够丰富。其二，退出配套政策衔接存在不足。对于住房、就业、养老、医疗、子女教育、最低生活保障等配套政策，一些试点地区只考虑了部分权益保障和支持，覆盖面和保障力度不足以打消农民的风险顾虑。其三，退出配套政策的匹配程度存在不足。受制于能力及区域发展考虑，试点地区多将进城购房补助、养老医疗保险缴费补助等配套政策限于落户本县城镇范围，但这明显难以匹配已经或有意愿去其他地区长期居住甚至落户的农民的需求。

四、若干启示

土地是要素市场化改革中最为薄弱的环节，农村宅基地则是薄弱环节的薄弱部分，并且极其敏感、复杂。在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线的前提下，基于农村宅基地利用现状、相关制度存在的问题及改革试点成效，根据中央关于建立城乡统一的建设用地市场的精神，本文认为可从如下几方面加快推进农村宅基地减量治理：

第一，规范超占有偿使用制度，充分发挥村民自治功能，强化对超占宅基地退出的倒逼力度。一方面，尽快将超占有偿使用原则写入法律文本，为收取有偿使用费提供法律依据，并出台关于包括收取范围、收取标准、收取方式、收取主体、使用范围等在内的有偿使用费实施意见；允许有偿使用制度拓展到宅基地申请端，比如节约有奖、超占有偿、有偿选位和跨村跨镇有偿取得等。另一方面，充分发挥村集体的主体作用，建立健全村民会议、村民代表会议、村民小组会议及村民议事会、村民监事会等村民自治机制，支持村集体从本地实际出发，在尊重历史、兼顾现实、合法合规、群众认可的基础上有序推进宅基地有偿使用以倒逼退出。比如，可借鉴江西余江等地经验，对拒不退出也不缴纳超占有偿使用费的村民，采取不予分配本集体收益、对其子孙不予分配宅基地等措施。

第二，加快推进全国统一的土地大市场建设，并建立国家宅基地复垦节余指标专项收储资金，以强化退出资金保障、提高自愿有偿退出标准。在由国家层面规范宅基地有偿退出范围的基础上，一方面，以市场化改革为方向，在加强土地复垦数量和质量监管的同时，加快建立健全包括新增建设用地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标、集体经营性建设用地入市指标等在内的全国统一土地市场，并按照级差地租理论基于土地指标的异质性设计其交易范围及指导价格。另一方面，在土地指标充分市场交易的情况下，如果短期宅基地复垦节余指标规模很大，可能因供过于求导致指标价格大幅下降，为此需要从国家层面建立专项收储资金，相机收储或投放土地指标，以调节平滑价格波动。

第三，丰富自愿有偿退出路径，加强退出保障政策衔接和匹配，充分满足农民需求，解决其后顾之忧。一方面，综合考虑宅基地资格（使用）权、土地承包（经营）权、集体收益分配权，设计更为丰富的退出路径，允许进城长期居住甚至落户的农民自愿选择永久退出、保权退出、暂时退出中的一项或几项，并相应给予差异化的补偿。另一方面，加强住房、就业、养老、医疗、子女教育等退出配套政策的全面衔接和支持力度，对自愿选择不同退出路径的进城农民实行差异化的配套政策支持。同时，建立健全进城农民退出地进入地之间在购房补助、养老医疗缴费补助等退出配套政策的协作机制和利益分享机制，比如发行可在更大区域内甚至全国范围内使用的房票，提高退出配套政策对进城农民不同需求的匹配度等。

本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治经济学探索”（项目号：16ZDA241）的阶段性成果。

（本文作者：熊柴中国政法大学商学院副教授；蔡继明清华大学社会科学学院教授；刘媛首都经济贸易大学经济学院讲师）

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