新发展格局下畅通城乡要素流动：理论逻辑、内在要求与施策重点

文摘 2024-08-10 20:39 天津

本文发表于《天津社会科学》2024年第4期，注释从略。

摘要：构建新发展格局迫切需要畅通城乡经济循环，其中关键是畅通城乡要素流动。实现劳动力、土地、资本、技术、数据等生产要素在城乡之间的平等交换、双向流动，有利于促进国民经济循环畅通、提高国内大循环的空间规模和内生动力、增强国内大循环稳定性。在加快构建新发展格局的战略安排下，城乡要素流动需要体现“凸显要素流动的双向对等性、发挥创新要素的关键作用、着眼于城乡产业的融合互补发展、牢牢守住安全发展底线、坚持共同富裕的价值导向”五方面的战略要求。这需要持续深化城乡要素流动的体制机制改革、强化城乡产业融合发展的要素支撑、守牢要素流动的安全发展底线、完善要素流动收益分配机制，为加快构建新发展格局提供强有力的要素支撑。

关键词：新发展格局国内大循环城乡经济循环城乡要素流动

加快构建新发展格局，是党中央立足实现第二个百年奋斗目标、推动经济高质量发展做出的重要战略部署。构建新发展格局，关键在于打通我国经济循环中的堵点，实现经济循环流转和产业关联畅通。长期以来，在城乡二元体制机制影响下，我国城乡之间经济循环存在着严重梗阻，突出体现在生产要素从“乡”到“城”的单向流动上。这种独特的城乡要素流动在新中国成立以来的现代化建设实践中，有力地推动了工业化、城镇化的快速发展，但同时也造成了乡村因缺少生产要素支撑而发展滞后、城乡发展不平衡不充分问题日益突出的局面，时至今日已成为制约构建新发展格局的痛点难点。为了把构建新发展格局的战略部署落到实处，迫切需要畅通城乡要素流动，形成劳动力、土地、资本、技术、数据等关键生产要素在城乡之间平等交换、双向流动的局面，实现城乡市场紧密衔接，激发国内市场供需潜力，进而提高国内大循环的空间规模和稳定性，确保国内国际两个循环比例关系健康。

新时代以来，我国通过全面深化乡村产权制度改革、健全城乡要素双向流动机制，促进城乡要素平等交换、双向流动。但不容忽视的是，当前城乡要素单向流动的局面仍然没有得到根本改善，还有许多理论和实践方面的问题亟待解决。在加快构建新发展格局的大背景下，畅通城乡要素流动被赋予了哪些战略价值？新形势下畅通城乡要素流动如何真正体现新发展格局的战略要求？未来还需要从哪些重点环节入手畅通城乡要素流动，才能更好地推动构建新发展格局？针对上述问题，本文以新发展格局的内涵要求为切入点，深刻剖析了新发展格局与畅通城乡要素流动的逻辑关系，在此基础上提出畅通城乡要素流动面临的问题挑战和施策重点，以助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

一、新发展格局下畅通城乡要素流动的理论逻辑

畅通城乡要素流动对于加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局有着十分重要的意义。乡村既是巨大的消费市场，又是巨大的要素市场，是国内大循环的重要组成部分。只有实现城乡要素平等交换、双向流动，才能使城乡市场充分对接，促进国民经济循环畅通，提升国内大循环的内生动力，为构建新发展格局开辟广阔的空间。新发展格局下畅通城乡要素流动的理论逻辑可概括为：

（一）促进国民经济循环畅通

社会再生产循环的畅通和加速，本质上是要素和商品的市场交易顺畅高效。按照马克思主义的观点，完整的社会再生产包括生产、分配、交换、消费四个环节。其中生产和消费分别为起点和终点，分配和交换为中间环节，中间环节不畅，就会引发生产和消费不匹配的供需矛盾，导致发展不平衡不充分等问题。构建新发展格局的关键在于实现经济循环的畅通无阻。作为国民经济循环的基本物质构成，要素的分配和交换对商品的生产和消费具有至关重要的影响。高效率的要素流动能够为产业部门高质量发展提供有力支撑，提高供给体系与高品质社会需求的适配性，促进形成供给需求良性互动、高度匹配、动态平衡的局面。

长期以来，城乡要素流动不畅加剧了城乡之间发展的不平衡不充分，严重阻碍了国民经济的高效循环。从城乡初始要素禀赋来看，乡村在劳动力、土地等方面具有要素优势，城市则在资本、技术、数据资源整合等方面具有要素优势，城乡之间本可以通过要素流动实现优势互补、良性互动。但是在改革开放之后相当长的一段时期，为了抓住经济全球化的重要发展机遇，我国选择了市场和资源“两头在外”的发展模式，并在国内循环方面引导人、地、钱等生产要素从乡村流向城市、从内陆流向沿海地区，这造成了城乡之间要素集聚水平和层次质量上的巨大差距。乡村由于缺少高质量劳动力、资本、技术、数据等要素的支持，农业生产效率和效益严重滞后于第二、第三产业，乡村居民平均收入水平和消费水平都远低于城镇居民，城乡基础设施、公共服务水平差距显著。在城乡供给侧和需求侧共同异化的作用下，城市和乡村成为两个相互独立、此消彼长的经济循环体。与此同时，城市经济循环效率更高，要素的投入回报也更高，由此吸引人、地、钱等要素从乡村经济循环加速进入城市经济循环，进一步强化了城乡要素单一流向特征，加剧了乡村发展面临的要素困境，从而形成了城乡要素流动不畅同城乡发展不平衡双向促进的恶性循环。

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，促进形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平的供需动态平衡，重点是畅通城乡要素流动。在供给侧，通过引导劳动力、资本、土地、技术、数据等生产要素在乡村聚集整合，并按照乡村地域特征和特色功能优化要素布局，支持农业现代化生产体系、产业体系、经营体系建设，推动农业供给侧结构性改革。在需求侧，瞄准增进乡村居民福祉和促进共同富裕的目标，不断优化乡村生产资料分配格局，赋予农民更加充分的财产权利，依法保障农民公平地获得要素交换过程中产生的增值收益，推动形成农民收入增长和消费需求持续扩大的良性循环。在城乡要素高效流动作用下，社会再生产将不断加速，农业生产供给体系同居民消费体系的适配性将逐步提高，由此推动国民经济循环畅通。

（二）拓展国内大循环空间规模

马克思主义空间生产理论认为，空间是一切生产和一切人类活动所需要的要素，并深刻阐明了“空间的生产”和“空间中的生产”之间的辩证关系。当人类的生产活动是基于自然界和外部的感性世界进行的空间活动，此时的生产活动是“空间中的生产”；而当人类生产活动是通过若干环节要素相互作用，创造出新的经济发展空间，此时的生产活动是“空间的生产”。通过对要素的优化重组，在传统生产空间中不断拓展新的生产空间，是构建新发展格局的经济空间逻辑。

乡村经济空间是国内经济空间的重要组成部分，乡村的空间生产力发展滞后，会直接制约国内大循环的总体空间规模。从经济发展的空间逻辑出发，要素从“乡”到“城”的单向流动，是以挤压乡村的经济空间为代价，换取城市经济空间的扩张。各类生产要素在城市空间大量集聚和加速整合，促进城市的空间生产力快速发展，创造出新的产业业态和经济增长点，使城市的经济空间规模不断扩大。而乡村在要素持续流出之后，空间生产力由于缺少要素支撑而发展严重滞后。那些留在乡村的劳动力、土地等传统要素资源，由于缺少高质量资本、技术、数据等要素的调配与整合，只能在传统的乡村经济空间中参与“空间中的生产”，而非“空间的生产”。随着城市经济空间的不断扩张并向乡村延伸，更多乡村生产要素服从于城市空间生产的分工安排，加速进入城市经济空间。与此同时，城市工商业生产的环境污染等问题扩散到乡村空间，破坏了乡村地区人与自然之间的物质交换的平衡，使乡村经济空间逐渐沦为城镇经济空间的附庸。正如习近平总书记强调的，“如果乡村人才、土地、资金等要素一直单向流向城市，长期处于‘失血’、‘贫血’状态，振兴就是一句空话”。要素单向流动导致的城乡空间生产力发展不均衡，加剧了城乡发展空间上的对立，极大地限制了国内大循环的空间规模。

拓展国内大循环空间规模的重点，是充分解放和发展乡村的空间生产力，促进城乡空间生产力均衡发展。畅通城乡要素流动，实现要素在城乡间的优化重组和空间重塑，是实现这一目标的重中之重。一方面，通过落实农业农村优先发展的制度安排，引导人才、资本、技术、数据等要素资源在乡村空间内集聚，与乡村存量要素资源优化整合，扩大乡村产业生产规模，细化分工合作，形成新的生产方式和产业模式，拓展乡村经济发展新空间，实现“空间的生产”。另一方面，在城乡空间交界面上，引导城乡要素紧密交汇，使其成为城乡要素双向流动的空间前沿，这包括特色小镇、小城镇、城郊经济区、城乡灰色区域等。在这些区域内，城乡要素激烈碰撞、融合交汇、加速整合，能够产生要素整体收益大于部分收益之和的“1＋1＞2”的经济效应，进而在城乡空间交界面上实现“空间的生产”，形成新的经济增长点和区域增长极，促进国内大循环的空间扩张。

（三）提升国内大循环的稳定性

要素在产业部门和经济地域之间的畅通流动和平等交换，是产业部门比例关系协调、全社会生产资料和消费资料两大部类均衡稳定的前提。在没有过度干预的市场环境下，要素可以按照比较优势原则和利润最大化原则，通过市场机制的作用实现帕累托改进以达到最优配置状态，经济运行会更加健康稳定。如果行政力量取代市场机制成为要素配置的主导力量，扭曲要素在区域和产业部门间的比价关系，会导致要素在区域和部门之间错配，造成经济运行的效率损失和风险增加。

在我国工业化和城镇化进程中，由于政府长期的过度干预，城乡要素的比价关系被过度扭曲，要素资源错配问题十分严重，这加剧了城乡发展的不平衡不充分，削弱了经济社会发展的稳定性。以土地要素为例，耕地资源是国家生存安全的基本保障，但是在我国特有的农村土地产权制度和征地制度安排下，城乡土地价格“剪刀差”现象普遍存在，乡村耕地以较低的价格被征用进入市场进行开发后，土地价格大幅跃升。由于过低的耕地补偿价格没有真正反映出耕地的稀缺性，一些地方政府和工商资本受土地财政和投资回报的激励，盲目把耕地开发为城镇建设用地，导致了耕地面积的快速萎缩和粗放利用。2022年度全国国土变更调查初步汇总结果显示，全国耕地面积为19.14亿亩，比1996年减少了近2.44亿亩，仅比18亿亩耕地红线多1.14亿亩。虽然1999年初我国实行了耕地“数量”占补平衡管理，但仍有不少地方使用开垦劣等田置换城镇周边良田的办法进行土地开发，造成耕地质量的大幅度下降。直至新时代以来实行耕地“数量”和“质量”双平衡，并以“长牙齿”的硬措施强化耕地资源保护，耕地面积和质量长期下滑态势才得以扭转。在城乡土地资源错配的背景下，虽然乡村土地开发有力支持了工业化和城镇化发展，但却造成了粮食安全、生态安全和资源安全的风险加大以及农业部门与工业部门的比例失调，从深层次增加了我国经济循环的安全隐患。

充分发挥城乡统一要素市场的作用，纠正城乡要素错配，能够从多个方面提升国内大循环的稳定性。一是能够强化现代化产业体系的要素支撑，以要素的合理流动和高效配置促进城乡各产业部门之间规模结构合理、功能协调，提升国内大循环中产业链供应链的韧性和可靠性。二是从社会供需平衡方面来看，构建城乡统一的要素市场体系，形成合理的城乡要素比价，有助于提高乡村劳动力、土地要素的回报，从而改善乡村居民收入和消费水平，实现生产资料和消费资料两部类比例关系协调，促进社会总供给和总需求均衡，实现国民经济良性循环和健康稳定发展。三是有利于缓解国际经济循环不确定性的冲击。乡村是劳动力、土地等传统生产要素的“蓄水池”，经济繁荣时乡村劳动力、土地等要素流出至城镇，经济萧条时要素回流储备至乡村，能够缓冲国际经济周期性波动对我国经济发展的冲击。畅通城乡要素流动，能够有效扩大乡村作为要素“蓄水池”的容积，提升我国经济韧性和战略纵深。

二、新发展格局下畅通城乡要素流动的内在要求

构建新发展格局是事关发展全局的系统性深层次变革，作为国内大循环的重要方面，城乡要素流动体系需要适应构建新发展格局的要求，在流动目标、途径、方式等方面进行深入调整，为促进城乡均衡发展提供坚实的要素保障。具体而言，新发展格局下畅通城乡要素流动须符合以下几方面的要求：

（一）凸显城乡要素平等交换、双向流动

城乡要素高频流动、高效配置，是实现城乡产业和市场融合协调发展、提升国内大循环内生动力的基础前提。但是，我国长期以来由乡到城的要素单向流动模式明显已经满足不了这一要求，势必需要打破阻碍城乡要素高效流动的制度性壁垒，形成内洽于城乡经济高效循环的城乡统一要素市场体系，实现城乡要素平等交换、双向流动。

实现城乡要素平等交换、双向流动，关键在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用本质上是通过全面深化城乡要素市场化改革，促进城乡要素权能平等，降低劳动力、土地、资本、创新等要素城乡流动的制度壁垒和流动成本，实现要素在城乡间双向自由流动。通过发挥市场机制优化资源配置的作用，促进要素在更广阔的城乡空间内优化布局，为三产融合发展和产业体系现代化转型升级创造条件。另一方面，在充分发挥市场作用的同时，还必须更好发挥政府的作用。长期以来要素由乡到城的单向流动造成乡村要素匮乏和产业基础薄弱，加剧了城市对乡村要素的虹吸效应，这一局面在短期内难以完全通过市场机制实现扭转。因此，还需要政府按照农业农村优先发展的要求，鼓励和支持要素向乡村集聚，通过工业反哺农业、城市反哺乡村，逐步解决乡村要素匮乏造成的发展乏力困境，提升乡村发展的内生动力，由此平衡城乡之间要素流动和经济循环的关系。

（二）发挥创新生产要素的关键作用

构建新发展格局是推动高质量发展的战略基点，高质量发展是由传统的要素驱动向创新驱动的重大转变。与传统要素驱动的粗放式发展不同，创新驱动的高质量发展追求的是全要素生产率的提高。提高全要素生产率主要有两条路径，一是通过科技创新，实现单一要素或多个要素生产效率的提升；二是通过组织管理创新，促进生产要素在各区域和生产环节之间的优化整合，实现要素配置效率的提升。

新发展格局下畅通城乡要素流动，要突出技术和数据两类创新生产要素在提升全要素生产率方面的作用。一方面，发挥创新生产要素赋能传统生产要素提升使用效率的作用。强化农业科技研发，加强技术要素积累，拓展科技应用场景，促进农业良种、良田、良技、良机等科技创新成果广泛应用，提高土地、劳动力等传统生产要素的质量和产出效率。将技术、数据等创新生产要素与劳动力、土地、资本等多种传统生产要素相结合，形成新的要素组织形式和管理模式，产生“乘数效应”，推动传统产业信息化、数字化、智能化升级，助力打破城乡之间传统产业发展边界，加速农业与工业、商业的融合发展，培育新的经济发展空间和增长点。另一方面，发挥技术与数据要素赋能城乡要素流动体系、优化配置效率的作用。整合与利用好乡村数据要素，运用数字化、信息化手段创新各类生产要素流动方式和渠道，促进要素供需对接，缓解由于信息不对称、流动成本高导致的劳动力进城就业难、资本下乡难等问题，减少各类生产要素在城乡间流动的环节和成本，优化配置效率。

（三）促进城乡产业的融合互补发展

城乡产业融合互补发展是加强城乡经济联系、畅通国内大循环的内在要求。在社会分工理论视角下，城乡产业部门存在天然的差异互补关系。乡村主要承载农业部门的生产活动，这是其他生产部门发展的基础；城市主要承载工业等非农部门的生产活动，是经济发展的主要动力。在新发展格局下，城乡产业部门在国内大循环中产业链条逐渐向彼此空间延伸拓展，产业部门和城乡空间的边界不断被打破，形成农产品加工、乡村文旅等三产融合产业形态。新发展格局下畅通城乡要素流动，既不能简单地根据农业农村优先发展要求盲目地在乡村堆叠要素资源，也不能放任要素无序地向城市聚集，而是应当着眼于城乡产业融合互补的发展需要和功能定位，优化要素空间布局和层次结构。

具体而言，一方面要围绕产业链融合发展需要部署要素供应链。三产融合既包括产业链的融合，也包括创新链、人才链、资金链等要素供应链的融合。供应链为产业链提供动力支撑，城乡要素供应链的融合发展程度决定着城乡产业链融合的成败。目前，三产融合面临的一大难题是农业“要素旱地”的发展困境，缺资本、缺技术、缺人才、缺数据资源整合阻碍了农业产业链条与二三产业的延伸对接。因此在三产融合发展过程中，重点是面向农业科技装备、农产品加工、包装、销售以及品牌化经营等融合发展的重点领域，布局优质要素资源，形成能够有效满足城乡产业融合发展需求的要素供给局面。另一方面要围绕乡村产业特色优势挖掘要素功能。乡村产业以其独特的价值功能与城市产业形成互补发展的关系，随着物质生活的不断丰富，乡村产业在食品安全、文化传承、生态宜居等方面的功能和价值愈发受到消费者的重视，孕育着新的消费热点。这需要立足乡村乡土要素资源，挖掘其中蕴含的新价值新功能，实现乡村生产功能主导向生产、生态、生活、文化综合空间的转变。综合来看，通过畅通城乡要素流动来促进城乡产业的融合互补发展，无论在逻辑还是实践上，都与构建新发展格局“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”的要求高度契合。

（四）牢牢守住安全发展的底线

牢牢守住安全发展的底线，是构建新发展格局的重要前提和保障。畅通城乡要素流动一方面要立足于推动高质量发展，另一方面要防范要素无序流动带来的风险隐患。从城乡空间对立视角来看，城市资本扩张会压缩乡村的发展空间，如果放任资本在乡村野蛮生长，会造成乡村劳动力的生存条件恶化，被迫屈从于社会分工，进而被异化为“城市动物”；而乡村土地一旦过度资本化，也就自然拥有了资本的逐利性，成为利润榨取的资财而非生存生产的保障，这将从经济、政治、社会等多个角度冲击我国安全发展的底线。

促进要素在安全发展的底线红线之内有序流动，是提升国内大循环韧性和稳定性的重要环节。一是从经济安全来看，重点要规范工商资本下乡行为，避免为了追逐经济利益使农地过度“非农化”“非粮化”和“资本化”，冲击我国国民经济基础。要坚持把耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界作为不可逾越的红线，确保国民经济基础稳固。二是从政治安全来看，农村基本经营制度是党的农村政策的基石，土地要素流动的前提是坚持农村土地农民集体所有、坚持家庭经营基础性地位、坚持稳定土地承包关系，从制度上避免土地私有化和资本过度兼并土地，保证乡村发展始终沿着党指引的目标方向前进。从社会安全来看，畅通城乡要素流动涉及资本、劳动力、土地等多种要素的市场化改革，处理不当将激化社会矛盾。这要求城乡要素市场化改革过程中必须牢牢把握处理好农民和土地关系这条主线，尊重农民的利益和集体的权益，为乡村发展和农民生产生活留出合理空间。这有利于巩固国内大循环的战略纵深，提高抵御发展过程中风险挑战的能力。

（五）坚持共同富裕的价值导向

实现全体人民共同富裕是构建新发展格局的价值追求，也是扩大内需、实现国内国际双循环相互促进的关键环节。在新发展格局下实现城乡要素平等交换、双向流动，本质上不仅是为了提升要素的配置效率，更是以实现共同富裕为目标追求完善按要素分配的政策制度，促进形成合理的收入分配格局。

以共同富裕为价值导向畅通城乡要素流动，需要同促进中低收入群体收入增长、缩小城乡收入差距有机结合起来。在当前基础性分配制度下，根据劳动力、土地、资本、技术、数据等要素在生产过程中的贡献进行的初次分配，在很大程度上决定了居民收入结构。普通农户特别是低收入农户家庭拥有的生产要素主要是劳动力和土地。针对这一要素分布特征，一方面，应坚持不以追求资本回报作为城乡要素流动的根本驱动，把要素流动的重心放在扩大社会生产和就业岗位上来，努力提高劳动报酬在初次分配中的比重，为低收入农户创造更多勤劳致富的机会。另一方面，要促进城乡劳动力权利和土地要素权能对等，赋予农民公平的发展权和财产权，纠正城乡劳动力、土地等要素不平等交换的“剪刀差”，让乡村要素主体能够获得公平合理的要素回报，提高农民按生产要素参与分配的比例，增加农民的财产性收入，缩小城乡收入差距，从而为扩大内需、激发国内大循环的内生动力创造有利条件。

三、新发展格局下畅通城乡要素流动面临的主要问题

新发展格局下畅通城乡要素流动的主要问题包括，城乡要素双向自由流动仍面临体制机制障碍、对城乡产业融合互补发展的要素支撑不足、安全与发展的要素需求矛盾趋紧、对共同富裕带动效果不显著等，对国民经济循环畅通构成了极大的现实挑战。需要探寻问题背后的原因才能得到解决方案，从而提升畅通城乡要素流动在推动构建新发展格局中的作用效果。

（一）城乡要素流动仍面临诸多体制机制障碍

在要素产权关系明晰且交易成本较低时，要素可以通过市场机制作用在区域和部门间自由流动，实现最优化配置。虽然新时代以来，我国深入推进现代市场体系改革，为要素在城乡间平等交换和自由流动提供了良好的制度环境，但是仍然存在诸多阻碍城乡要素流动的体制机制障碍。具体而言，一是乡村土地产权关系不清晰。农地“三权分置”改革后，耕地产权得以进一步明晰，承包经营权流转顺畅，但是乡村宅基地、集体经营性和公益性建设用地、闲置土地的产权依然模糊，使用权无法进行市场化流转，抑制了乡村土地要素的优化配置和价值实现。此外，乡村土地产权关系模糊也压缩了工商资本下乡的途径和农业规模化发展的空间，阻碍了资本、劳动力、技术等要素向乡村集聚。二是城乡劳动力双向流动不畅。由于农民身份与集体资产权益（如土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等）深度绑定，一些乡村劳动力担心进城后丧失集体资产权益而不愿意放弃农村户籍真正市民化，这是造成我国常住人口城镇化率显著高于户籍人口城镇化率的重要原因。同时，出于对农村集体权益的保护，我国户籍制度严格限制城镇户籍人口转为农村户籍，城镇人口即使长期生活工作在乡村也很难获得农村集体成员身份，由此导致劳动力在城乡之间双向流动困难重重。三是城乡统一要素市场体系建设滞后。由于乡村地区要素市场发育程度同城市相比存在较大差距，在乡村熟人社会秩序主导下，信息不对称、市场准入壁垒、交易行为不规范等市场失灵问题普遍较为严重，客观上造成城乡要素市场对接困难，加大了要素从城市向乡村流动的阻碍。例如，由于乡村要素市场的分散性和封闭性，容易产生局部地区要素市场垄断行为，致使有些乡村的生产资料流转交易途径被个人或企业、社会组织把控，并利用局部市场垄断地位抬高要素价格或制造准入壁垒，增加了工商资本和城镇人才下乡投资经营的成本风险和顾虑。乡村要素市场机制的不健全使得城乡要素市场对接困难。在乡村要素市场失灵普遍存在的情况下，即使乡村产业部门要素边际回报率高于城市产业部门，城市生产要素也难以在市场机制作用下顺利流向乡村。

（二）对城乡产业融合互补发展的要素支撑不足

新发展格局下畅通城乡经济循环，重点是促进生产要素的空间集聚和供应链集成，为城乡产业融合互补发展提供要素支撑。但是目前城乡要素的整合集聚程度与城乡产业融合互补发展的要求还存在较大差距，其原因主要包括两个方面：一是乡村缺少高质量要素集聚主体。产业融合发展离不开现代化经营主体参与要素资源集聚和产业链条整合。在现行农村基本经营制度下，我国农业经营主体长期以小农户为主，这种产业功能单一、链条短、规模小、经营分散的小农经营模式，难以对要素在空间和层次结构上进行有效整合集聚，这也是我国农业大而不强、三产融合程度不深的重要原因。实现乡村产业振兴迫切需要一支能够向上下游整合产业链供应链的新型农业经营主体队伍，在农产品商贸、生资供应、农机装备、食品加工、乡村文旅等重要领域集聚要素资源，推动城乡产业融合互补发展。二是缺少要素集聚的高水平空间载体。县域是城乡要素交流最频繁的空间，是城乡产业融合发展的优势区域，畅通城乡经济循环需要率先在县域内打破城乡二元结构。但是目前不少县城还保持着城市经济的发展思路，侧重于通过招商引资、工业项目、房地产开发等来拉动地方经济增长，忽视了乡土要素资源禀赋蕴含的发展契机和经济价值，淡化了联结城乡发展的职责定位，最终难免面临空间上“非城非乡”和产业空心化的尴尬境地，发挥不出整合城乡要素资源促进产业融合互补发展的空间功能。

（三）安全与发展的要素需求矛盾趋于紧张

随着我国经济的快速发展和产业规模的不断扩大，越来越多的要素不断流向商品生产部门的同时，也在冲击着安全发展的要素基础。增强我国的生存力是构建新发展格局的重要任务，这要求必须强化农业保障国家生存安全、生命安全的战略功能，其中关键是为粮食和重要农产品的稳产保供提供充足的要素保障。新时代以来中央实行了“长牙齿”的硬措施保护耕地资源，但是第三次全国国土调查结果显示，全国建设用地总量6.13亿亩，十年间增加了1.28亿亩，同时期全国耕地地类减少了1.13亿亩。“十四五”时期为了经济建设，预计还要新增建设用地2950万亩，这将加大耕地占用压力，使安全与发展的土地要素需求矛盾愈发突出。此外，在总体国家安全观下，乡村土地不仅承载了粮食和重要农产品安全生产的功能，其在资源安全、生态安全等方面的功能也愈发凸显，这进一步增加了安全发展的要素需求矛盾。例如，为了保障生态安全和资源安全，未来将有不少位于自然保护区、河道、林场等区域内的耕地需要退出，客观上加大了粮食安全的压力。可以预见的是，在百年未有之大变局下加快构建新发展格局，安全发展将面临持续紧张的要素约束，如何在畅通城乡要素流动的同时，统筹好发展和安全的要素保障是一个亟待解决的问题。

（四）对共同富裕的带动效果不显著

新发展格局下畅通城乡要素流动的价值追求是提高人民福祉、推动实现共同富裕。但是在实践过程中，不少地方的城乡要素流动却一定程度上扩大了城乡间的收入差距，原因主要包括以下两点：一是城乡要素权能不对等造成要素主体收益差距。城乡要素权能不对等是造成城乡要素无法平等交换、城乡居民收入差距扩大的重要原因，这一方面体现为城乡土地权能不对等，特别是农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市过程中，农民的土地财产权益难以得到有效保障，无法平等享受到土地资产增值收益。另一方面体现为城乡劳动力权益的不对等，我国城乡劳动力市场长期以来存在明显的户籍歧视问题，很多乡村劳动力进城后难以获得与城镇劳动力同等的就业机会、工资收入和社会保障福利，客观上造成城乡劳动报酬分化。二是乡村产业发展片面追求要素集聚和规模扩张，挤压了小农户的发展空间。在农地“三权分置”改革后，乡村土地流转市场快速发育，农户可以根据家庭要素禀赋自愿选择转入土地扩大生产规模或转出土地进城务工，伴随土地、劳动力的流动，农民收入也随之增长。但是，不少地方的乡村要素流动是以工商资本为主导来实现规模化集聚，这容易造成土地流转价格人为炒高，增加了农业生产成本和经营风险，抬高了小农户通过流转土地参与规模化经营的门槛。也有一些地方政府和村集体为了尽快完成要素集聚，动员农户出让土地经营权发展农业生产托管，这加速了小农户脱离农业生产的进程，特别是对于经济发展基础薄弱的乡村，当劳动力从事非农就业能力的提高速度和非农收入的增速滞后于脱离农业生产的步伐时，就容易出现部分农民收入增长乏力，在共同富裕中掉队的情况。

四、畅通城乡要素循环的施策重点

针对加快构建新发展格局下畅通城乡要素流动面临的突出问题，还需要进一步深化城乡要素流动的体制机制改革、强化对城乡产业融合发展的要素支撑、提高要素流动的安全性、坚持共同富裕的价值导向，以提升国内大循环的内生动力、发展空间、安全性和稳定性，加快推动构建新发展格局。具言之：

1.深化体制机制改革，破除城乡要素流动的制度性障碍。一是要完善乡村生产要素权能，重点是在保证土地公有制性质不变的前提下深化农村土地制度改革，推动宅基地“三权分置”改革、征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市制度改革等，构建适合要素市场化流动的土地产权关系和收益分配关系，进一步盘活乡村土地要素资源。二是深化户籍制度改革。一方面要让乡村劳动力敢进城、能进城，这需要逐步取消各类公共服务与户籍捆绑的做法，建立全民统一的公共服务制度；改革城镇建设中土地、资金同落户人口挂钩的机制，加强对进城落户的乡村劳动力的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益的保护，完善“三权”市场化退出机制。另一方面要让城镇劳动力能回得去乡村，探索完善农村集体经济组织成员加入机制，吸纳能够为乡村发展做出积极贡献的新成员。三是加强乡村要素市场体系建设，重点是完善知识产权保护、市场准入等基础性制度；利用现代化数字信息技术促进城乡要素畅通流动，建立城乡统一的数据规范管理制度，整合并扩大涉农数据池，在此基础上搭建城乡要素流动数字化服务平台，提高要素流动效率；加强要素市场监管，规范交易规则，推动城乡要素市场深度对接。

2.强化城乡产业融合发展的要素支撑。首先，必须坚持农业农村优先发展原则，补齐乡村产业振兴的要素短板。发挥财政资金的引导作用，通过直接投入、生产补贴、设立产业基金等方式，撬动更多社会资本、技术、人才向乡村流动，加速乡村数据资源整合与利用，扭转要素由乡到城的单向流动局面。着力补齐乡村基础设施和公共服务质量短板，提高乡村承载资源要素的空间能级，筑牢乡村发展的物质基础。其次，做好“土特产”文章，整合要素资源促进产业融合发展。支持龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体整合乡土特色要素资源，在突出地域特色的基础上，创新产业发展模式、延伸产业链条、加速三产融合发展。最后，以县域为重点优化城乡要素布局。着眼于打造县域特色产业，促进优质人才、资本、技术、数据等要素向县域下沉实现适度集聚，鼓励县城的优质生产要素向乡村回流，提高乡村产业发展活力，推动城乡产业融合、经济循环畅通。

3.守牢要素流动的安全发展底线。第一，坚决落实安全发展的要素保障，坚持党政同责，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度。第二，完善工商资本下乡的监管机制，防止资本野蛮生长冲击粮食安全和社会基层稳定的底线。第三，建立适用于乡村的数据分类分级安全保护制度，加强对涉及国家战略安全和国计民生等领域的重要敏感数据的保护。第四，发挥科技要素关键作用提高安全发展韧性，强化农业生产的科技装备支撑，缓解粮食和重要农产品安全生产的要素保障压力。利用数字化信息化手段加强要素流动监管，防范和化解要素流动风险，提升国内大循环的安全性和稳定性。

4.完善要素流动的收益分配机制。首先，切实加强要素流动过程中对农民权益的保护，重点是落实好集体产权制度改革，审慎稳妥深化农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等乡村“三块地”改革，在盘活乡村要素资源的同时，赋予农民更加充分的财产权益。其次，通过技能培训等途径提高乡村劳动力的人力资本质量，拓宽就业创业渠道，提高乡村劳动力参与产业发展的能力和机会，促进其在初次分配中获得更高的劳动报酬。再次，完善新型农业经营主体同小农户的利益联结机制，在乡村推进规模化经营过程中充分尊重农民意愿，不搞“大运动”式的土地整合兼并，鼓励新型农业经营主体通过就业带动、保底分红、股份合作等方式带动农民共同发展，与农民共享现代农业发展红利。最后，乡村产业振兴过程中也要注重为农民保留个体发展的空间和要素，让农民能够通过家庭经营、庭院经济、手工作坊等渠道实现收入增长，在加快构建新发展格局中扎实推动共同富裕。

本文系国家自然科学基金专项项目“中国农业农村渐进式改革的理论框架与行动逻辑：兼顾多目标发展的政府与市场关系的动态调整”（项目号：72141307）的阶段性成果。

（本文作者：仇焕广辽宁大学副校长、教授）

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