平台监管“常态化”的三重内涵

    2022年4月29日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。关于平台经济与平台监管，会议有专门涉及，特别强调“要促进平台经济健康发展，完成平台经济专项整改，实施常态化监管，出台支持平台经济规范健康发展的具体措施。”会议是在我国经济发展面临复杂国内外形势之下召开的，具有鲜明的导向性。会议精神传达之后，引发各界强烈关注。关于“要促进平台经济健康发展”的明确表态，释放了积极的政策信号，各大国内外资本市场上，关于平台企业的市值，在前期相对比较低迷的基础上，快速拉升。这从一个方面说明，市场高度赞赏这一政策宣示中的积极价值。关于“出台支持平台经济规范健康发展的具体措施”，也传达了非常积极正面的信号，有利于巩固市场信心。

    笔者认为，这次会议关于平台经济和平台监管的政策导向中，明确提出来“完成平台经济专项整改，实施常态化监管”，这一表述同样值得高度关注，具有丰富内涵，值得研究。笔者认为，可以从以下三个角度来理解与分析平台监管“常态化”的政策内涵。

    第一，平台监管“常态化”在本质上是强调平台监管必须坚持法治原则。法治是我们运用公权力去治理社会所必须遵循的根本原则。平台监管工作，在法治原则的轨道内运行，是依法行政的重要表现。坚持法治，能够稳定市场主体的预期，使其可以预测自己行为的法律后果，并且在此基础之上，从事理性的、长远的、重大的决策。如果没有法治的保障，市场主体没有安全感，其行为和决策，自然会趋向于利益的短期化，没有长远的打算。这不利于我国平台经济长期稳定健康发展。提出和强调平台监管“常态化”，其实就是从一个侧面，再次强调平台监管工作的法治化、规范化的要求。

    平台监管“常态化”，这一方针和思路的提出，对于我国平台经济的稳定健康发展，具有重大的意义，从某种意义上来说，甚至可以打破我国平台经济发展的一些困扰。这些困扰就是，市场主体感觉关于平台经济发展和平台监管政策导向上存在一定程度的“忽冷忽热，忽紧忽松，忽放忽收”。这种情况很容易导致缺乏稳定预期，使得市场主体无所适从。从这个角度看，强调平台监管的“常态化”，就是要避免这些问题。监管常态化，首先强调的是，平台经济不是如同脱缰的野马一样，完全放任不管，而是仍然需要进行必要的监管，以确保人民群众的权益得到必要保障。但监管工作不应是“运动式”的，“暴风骤雨式”的，“齐声喊打”式的非常态化监管，而应该是在法治的轨道内，在依法行政的框架之下，充分尊重市场主体的程序性权利的前提之下展开，表现为“常态化”的，在监管部门日常有序开展的职责范围内开展。

    充分理解了常态化监管的本质内涵是强调平台监管工作的法治化原则以及依法行政的要求，就在很大程度上把握了常态化监管的最核心内涵。

    第二，平台监管“常态化”这一思路和方针的提出，并不排斥在平台监管工作中，可以阶段性地推出若干专项行动，通过专项行动，来推进和落实监管工作，但专项行动必须在法治的框架内展开，遵循依法行政的要求，与常态化监管形成一种相辅相成的关系。

    值得注意的是，关于平台监管“常态化”的思路，是在特定语境之下提出来的。这一特定语境就是“完成平台经济专项整改”。这一点值得关注。关于平台经济专项整改，主要是指此前有相关的部门推出的涉及数据安全，网络安全，个人信息保护，平台灵活用工权益保护，反垄断与反不正当竞争执法，价格执法等领域，针对平台企业的专项的整改要求。应该说这些专项整改对于提升我国平台的治理水准以及维护人民群众的合法权益发挥了积极作用。提出要“完成平台经济专项整改”，其实并不是否认专项行动的价值与意义，而是强调专项行动要与常态化监管形成一种相辅相成的关系。这种相辅相成就是说，专项行动需要有明确的时间表，需要与常态化监管措施之间形成衔接和转化机制。党中央提出要“完成”平台经济专项整改，其意并非说相关领域的监管工作，能够借助于专项行动能够得到一劳永逸的解决。这是不可能的，也不符合实事求是的态度，而是强调，专项整改就其机制而言，毕竟是针对特定的市场主体所采取的特殊的监管措施安排，这种措施需要有一个相对清晰的退出机制，取而代之的仍然是常态化的，日常性的监管工作。强调这一点非常重要。因为社会舆论乃至资本市场其实对于专项整改活动所针对的具体的平台企业，其实是高度关注的，类似于“被点名”，被“单独布置作业”。这种情况在监管法治化，规范化的要求之下，属于例外的状态，需要有一个转换机制，融合到常态化监管的框架之中。

    平台监管中借助于专项行动来贯彻落实监管要求，与平台监管的“常态化”并不必然存在矛盾和冲突，二者可以统一在一起。这个统一的基准就是法治原则。换言之，如果专项行动所推动的监管要求，符合法治的要求，例如通过一个专项行动来督促平台企业落实信息公示的要求，而这一要求本来就是《电子商务法》等法律明确规定的平台责任，那么二者是可以统一在一起的。在这种情况下，专项行动就其内涵而言，其实在在一定的时期之内，通过相对集中关注监管中的某一个或某一类问题，达到提醒，指导乃至培养相关市场主体的合规意识。这样的专项行动其实与常态化监管的思路是不矛盾的。但即使在这种情况下，仍然需要注意依法行政的要求，仍然需要注意监管工作的规范化，避免执法理念、执法尺度和执法措施上的大起大落。

    第三，平台监管的“常态化”，需要监管部门不断探索确保监管工作“常态化”的有效的体制与机制。常态化一方面意味着监管不能乱作为，但也绝不意味着不作为。要实现“常态化”的平台监管，特别需要借助于新的监管工具和监管思路。

    平台经济的监管对监管部门而言，的确是一项全新的挑战。大规模的平台的出现在根本上改变了社会经济的结构。对于监管部门而言，如何与平台打交道，如何确保监管工作的合法、适度和有效，的确没有现成的答案。在这种情况下，如果不注重研究新问题，不注重开发新的监管根据，的确容易出现在平台监管上的大起大落：要么因为其新，对其不了解，而不敢去管，要么因为出了问题，就用传统的思路去管，结果发现效果不理想。要走出这种两难，就必须要开发新的监管工具，形成新的监管思路。只有这样，才能够实现平台监管的常态化。

    具体来说，需要建设和培育数字化监管能力，借助于大数据分析，持续性监测，数据抓取，在线取证、存证等技术，实现数字化监管转型。只有这样才能够做到与平台企业形成监管层次上的知己知彼。另外，考虑到平台监管中存在很多新课题，监管部门需要与平台企业形成日常性的监管对话交流，诚心听取平台企业的合理建议，避免不明就里提出一些不切实际的要求。这可能一方面损害我国平台经济的发展，另外因为无法落实，也损害监管机构的权威性。

    平台监管的常态化机制中最重要的内容是，监管部门需要指导和推动平台企业的合规体系建设。只有平台企业注重经营合规，监管部门才真正有了常态化监管的真正抓手，否则一直是监管部门与企业玩“猫捉老鼠”的游戏。通过合规体系的建设，使得平台企业意识到合规建设的重大价值，反过来会使得监管部门的工作量趋于合理，这也有利于监管工作的常态化。

    中国平台经济的发展任重道远，需要各方贡献自己的智慧。以法治原则为坚实基础的监管工作的“常态化”，对于中国平台经济的各方主体都具有积极且正面的价值。期待这一思路能够真正得到全面的贯彻和落实。（本文完）