网络交易监管新课题与制度建设

一、网络交易监管领域新课题

     伴随着社会生活及市场交易不可阻挡的网络化、电子化与在线化的趋势，针对网络交易，针对线上市场主体以及相应活动的监管，会成为市场监管“半壁江山”，并且这个“半壁江山”与传统的市场监管领域，也会因为线上线下融合式发展，存在千丝万缕的联系。

     1、伴随着信息网络技术的发展，特别是技术所提供的商业可能性的拓展，已经出现了一大批新的商业形态，新的商业模式。这些新的商业模式虽然与传统的商业模式“看上去有点像”，但仍然存在重要的差别，因此无法套用传统的监管体制。比如说最近几年兴起的直播电商，就具有自己的鲜明特点。直播电商本身包含了很多的新因素：新形态的网店、新形态的广告、新形态的团购、新形态的平台、新形态的消费关系。这些新的因素中似乎都可以看到某种传统业态的影子，但又无法套用传统的监管体制。因此必须要探索一种全新的监管制度框架来规范网络直播。再比如，现在很多人利用社交媒体平台提供的技术，借助于朋友圈信息发布以及互动功能，借助社交群组运营，来开展各种形态的商业活动。这种商业活动与传统商业活动（例如非商业场所的上门推销）有很大差别，如何界定其性质，是否可以看做是某种形式的网络直销，是一个很复杂的问题。更不用说，跨境进口电商，作为区别于传统一般国际贸易的商业活动，也有自己非常特殊的架构，面临着自己创造出来的独特问题。

     2、线上线下融合发展，需要监管措施的安排更具有包容性，不仅要兼顾线上线下不同业态，而且能够促进二者有机融合。拿餐饮业为例，以前主要是堂食，现在也有了外卖。绝大多数餐馆既有堂食也有外卖，这是必然会发生的情况。那么对于餐饮业的监管，就必须兼顾线上线下不同业态，不能叠床架屋，相互割裂，导致一个餐饮店，需要应付两套不兼容或者重复的监管要求。这样会使得商家的经营成本成倍增加。线上线下一体化监管，因为涉及商家合规经营的成本问题，特别值得关注。另外一个例子。现在几乎所有的商场，都借助于跑腿或者外卖送货员，一方面提供到店购物的服务，另外一方面提供线上下单，然后送达到家的服务。这种情况都要求我们有一体化的，包容线上线下经营的包容性的监管思路。

     3、伴随着信息技术的发展出现的超大型平台，作为一种新的市场主体（同时也是一种新的社会主体），在很大程度上改变了传统的市场监管关系，也在重构传统的市场监管运行机制。现在市场监管的重要工作之一是监管平台企业以及通过平台来落实监管职能。但问题是，平台的类型复杂多样，不是简单的一句“压实平台责任”就可以真正解决问题。如何处理与平台的关系，如果恰如其分地设定平台责任的合理边界，如何与平台建立一种既有监督又有合作的监管关系模式，这里面有大量需要研究的新课题。举例来说，市场监管部门需要平台企业提供数据方面的支持，但这种支持究竟应该怎么去落实，才能够一方面支撑有效监管，另外又能够尊重平台企业合理的权益（数据权益、商业秘密、个人信息保护义务、公司治理上的信息披露的程序性、合规性要求等），都是需要斟酌的。

      4、经营活动的数字化、无纸化、网络化，对于市场监管机构的能力建设提出了全新要求。针对网络空间中发生的交易活动，涉及调查取证、违法行为监测、预警、执法办案，都需要有新的技术手段，否则监管部门和执法办案机构，根本不知道在网络空间中究竟发生了什么，不知道监管对象在做些什么事情。数字化监管能力建设可谓迫在眉睫的新课题。

      5、网络的无边界特征以及平台的高度聚合性，这两种特征叠加在一起也会导致很多全新的问题。伴随着电商模式的兴起，一方面全国大市场真正被融合起来了。在北京的人，可以到经常居住地位于广东的一个经营者，在浙江运营的平台上的网店上去买东西，而发货地可能是福建。在以前这种情况非常少见，但现在成为常态。因此可以说，平台上的以及通过平台链接起来的各类主体是极度分散的，但这些极为分散的主体，又通过为数不多的超级平台聚合在一起。这种分散与聚集的叠加，带来很多新问题。例如监管和执法上的管辖问题就很突出。完全由平台所在地来管辖似乎有问题，但如果不是由平台所在地管辖，又基于什么标准让其他地方来管辖呢？如果过于分散，似乎也有问题。实践中，个别地方的执法人员，为了获得针对涉平台案件的管辖权，安排本地几个人在平台上买几个东西，然后就针对平台开出巨额罚单，这种情况似乎也不太合理。不仅是管辖问题，不同地方的监管执法部门，针对网络市场的监管和执法，如何有效协作，也是需要解决的问题。

      6、复杂多变的国际形势，以及在数字经济领域激烈的国际竞争，也对我国的网络市场监管提出了新要求。这不仅涉及跨境进口电商，也涉及跨境出口的问题。如何通过打击刷单炒信、虚假宣传、假冒伪劣，确保中国制造的商品的质量和口碑，使得中国商家赢得国际信誉，必须要具有一种国际化的视野。中国的数字经济参与者以什么样的实力和形象来加入全球竞争，这个值得思考。我们针对网络的监管制度安排，不能脱离国际大环境，这个是必然的，否则对于中国的长远发展是不利的。

二、网络交易监管制度建设的主要方向

       针对以上各种网络交易监管领域的新课题，我们也进行了相应的立法。《电子商务法》回应了一些关键性问题，以大型在线商品零售平台（B2C）为原型，建立了相对而言比较全面的平台责任体系。这是《电子商务法》最主要的贡献。在部门规章层面上，基于新的立法，全面修订了旧的工商总局出台的60号文，出了新的37号令，也就是《网络交易监督管理办法》。这一规章的确很重要，解决了不少问题。但还是不够，因为在很多问题上仍然缺乏细致的，可操作性的规定。未来市场监管领域“立规”的重点之一，就是针对网监领域的制度建设。那么在网监领域的制度建设方面，我们需要考虑哪些领域呢？我初步归纳了如下8个领域，需要更加细致的，具有可操作性的规范。

      1、对于采取网络化经营的市场主体，如何建立更加有针对性的市场主体登记制度，现在总局企业注册局，已经出台了一些规范性文件和指导意见。但在这个问题上仍然有很多问题需要进一步明确，需要有更细致的操作性规范。例如骑手究竟能不能注册成立个体工商户？大规模的集群注册究竟是否允许？以网址作为注册地址，究竟如何标准化？相应的注册登记的门槛如何把握，特别是服务类的从业者，相应的入门的数额如何认定，这些都需要非常明确、具体的规则。

      2、电子商务经营者信息公示规范。网络时代，信息公示是一个很重要的管制手段，也是有效约束机制。通过增加透明度，来规范市场主体，是国际监管发展的趋势。但电商经营者究竟怎么来完成信息公示，什么样的公示是合格的，这些都需要明确。信息公示的过程中，如何避免可能的负面因素，例如数据信息泄露问题，被不当爬取问题，如何保障公示的诸如营业执照的真实性问题，都需要探索现实的解决办法和规范指引。

       3、电商领域的信用监管问题。市场监管部门，现在特别重视信用监管的运用。最近的很多立法，都把信用监管作为追责的重要手段。但现在以平台为中心的整个信用评价体系其实是相对封闭的。平台上的企业的信用信息，跟线下的官方的信用信息不融合、不汇通，事实上导致两张皮。普通的信用信息，“藏在深闺人未知”，发挥不了作用。大家关注的只是平台上的信用评价，几星几钻，用户好评之类。未来如何打通线上线下信用信息，实现融合汇通，一键可达，真正让信用监管发挥其应有作用，这是一个需要去解决的问题。

     4、电子商务领域消费者保护。比如涉及到用户评价权的保障问题，退换货权利不被变相侵蚀的问题，都值得立规。虽然最近在这方面都有一些值得关注的制度建设，最高法院甚至颁布专门的司法解释来予以规范，但总体来讲还是需要进一步去完善。

     5、电子商务领域公平竞争秩序的维护，平台治理措施的透明度问题，平台内以及平台周边中小商家权益保护问题，平台健康生态建设的问题，这些在国际上都是最受关注的领域。这里面不详细谈守门人规则、平台生态开放、互联互通等等。但应该说，这些问题都不是伪命题。它们都是不容忽视的重要问题，需要去明确，需要去研究，给出合理的解决方案。

      6、关于平台规则制定权的规制问题。平台作为网络空间的建构者以及管理者，有很强大的规则制定权。对于企业来说，甚至到了生杀予夺受制于平台的地步。不同类型的平台，执行规则的尺度，甚至在很大程度上决定了普通老百姓的生活以及企业的生死存亡。比如把企业的支付通道关闭，其影响不亚于查封银行账号。但平台在做这些事情的时候，往往不给出任何理由，也不给受影响的主体充分的救济。对于这种规则制定和执行的权力，怎么来进行外部监督，这一块需要去明确。传统的市场监管领域有合同处的设置，我个人认为，合同处一个的重要职应该是去研究怎么来有效规范平台规则制定权和执行的合理化的问题。

      7、平台与监管部门执法协作机制的法治化问题。为了打破数据信息不对称，监管部门和执法部门往往要求平台报送数据或者要求其提供特定的数据。这本来无可厚非，但在这个过程当中，各方的诉求并不一样。怎么确保一方面有效行政执法所需要的数据能够拿到，但另外一方面，如何保障平台的商业秘密，数据权益也不容忽视。现在有的监管机构，尝试要平台对政府监管部门开数据接口。在这个过程中怎么来充分保障各方的权益，给谁数据权限，相应的政府部门人员的责任怎么落实到位，缺乏操作性的规则。郑州赋码事件提醒我们注意，这个问题不是小问题。有明确的规则，其实对于政府工作人员也是一种保护，否则一旦发生数据泄露，是谁的责任，就很难说得清。

     以上是我个人一些不成熟的看法。我尝试聚焦网监领域的制度建设，基于个人的浅显的认识，提到了一些非常值得去做研究的课题，值得去推动制度建设的领域。中国的数字经济发展还算比较发达，但中国与数字经济相关的原理与规则这一块的研究和建设，还是比较薄弱，比较零散，没有一个宏观的整体的，科学的思维。