余凌云研究团队 l 实时法治体检 :街道层级法治评估体系的功能及其建构

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。街道办事处作为区县政府的派出机关，在基层治理中扮演着重要角色，需要及时建立起完善的法治评估体系，确保政府法治工作在各个层级都能够得到有效推进。然而，比较各地推出的基层依法治理评估体系，其内容设计“承上的多”“启下的少”，未能充分还原基层政府贴近人民、直接服务人民的工作特点；配套的测评方案也动辄以年为计，削弱了法治评估在实施过程中随时了解效果，看到成绩和问题的能力。针对上述困境，深圳市近年来发挥数字政府建设的领先优势，突破既有的考核、评估模式，组织开展了实时动态的“法治体检”，通过精准、科学的大数据摸排确定人民群众普遍关心的业务节点，探索形成了专门的、从街道工作中生长起来的指标体系。实时法治体检具有随时预警的功能定位，有助于加强街道之间的横向比较和行政违法的自查自纠，真正提高人民群众的获得感和满意度。

基层法治；指标体系；实时体检；人民满意

一、问题的提出

法治建设是一种目标导向的行动，需要在实施过程中随时了解效果，看到成绩和问题，从而及时调整策略和手段。法治评估就提供了这样一种客观、科学的观测手段，能够通过强化指标引领，衡量政府依法履职能力和社会治理创新水平的提升。目前，学界就“什么是法治评估、如何进行法治评估、开展法治评估的意义和必要性”等理论问题展开了充分的讨论。相关学术成果也推动了一批法治评估试点地区和项目的诞生，其中涌现的以科学性系统性著称的指标体系都提供了很好的示范效应，成为推动我国法治建设向纵深发展的重要抓手和学术增长点。

至于每隔多长时间进行一次这样的“法治体检”，除了尊重个别指标体系本身的功能定位，还需兼顾理想和现实的差距，考虑指标体系连贯运行可能给基层考评工作带来的压力。毕竟，梳理目前“先行先试”的法治评估机制探索，其虽有评估主体、评估客体、评估内容等方面的区别，但研究重心基本都落在指标体系本身的设计完善上。体例编排“承上的多”“启下的少”，囊括了大量的“体检事项”缺乏对治理中心工作和主要痛点难点的总结。考核、评估式的“体检方法”也杜绝了将数据收集和分析工作均摊到日常的可能性，每个项目日均产生的数据都要积攒起来，留待集中式考察进行统一的分析、比对，耗费了大量的工作资源。为了不拖慢基层日常工作的进程，目前通行的评估方式都以年为周期，牺牲了法治评估在实施过程中随时了解效果，看到成绩和问题的能力。

基于此，为了打破层层下发的考核文件在基层适用面临的水土不服困境，也为了改变传统考核、评估模式在发现问题、解决问题上天然的滞后性，新一轮评估方案设计也当顺应《法治政府建设实施纲要 （2021—2025年）》“全面建设数字法治政府”的基本路径和目标要求，组织一场真正的24小时不间断的“实时法治体检”。通过确立法治评估“随时预警”的功能定位，带动形成符合该数据收集和呈现需要的观测指标，免除评估对象额外的数据整理、分析工作。推动实现法治政府建设的评估节点和各业务条线实时产生的工作数据相匹配，评估方法与数字处理系统的功能插件相匹配。让每个进入线上一网统管平台或线下办事大厅的居民都能随时了解街道办事处做了哪些工作，在哪些方面还需要加强，真正提高人民群众的获得感和满意度。

二、随时预警的功能定位

总结我国现行的法治建设评估项目，其根本目标都是推进法治政府建设，作为一项重要的社会参与机制，为改造权力结构提供方向指引。而不同的功能定位将直接影响不同指标体系内容的编排和考评方法的贯彻落实。为进一步增强法治意识，监督政府行为，还须充分发挥法治评估的反思性功能，综合比较各项价值对指标体系搭建设计和精准应用所带来的影响。

（一）对既有指标体系的反思

2019年，在相关试点工作和学术讨论的深耕基础上，中央依法治国办首次印发《市县法治政府建设示范指标体系》，将法治政府建设的成熟经验和对未来发展的期待按各个职能部门的职责作进一步分解、分工和落实，确保从中央到地方各级党委和政府都能在理解法治中国的基础上科学设置法治指标。其中有关“强化决策规范化建设”等指标设置和“强化考核评价和督促落实”等配套责任机制，无不说明法治评估的本意是引导决策者和职能部门适时调整工作方向，自查自纠，弥补不足。

然而，检讨目前中国主流的法治建设评估项目，无论是政府主导的法治建设考核评估，还是由民间机构或组织自行探索、自主创新的评估模式，都存在指标设置不好用，不够用的问题。首先，从指标设置的自查功能来看，地方政府出台的高度概括的评估体系，指标的设计追求对上级文件的全覆盖，主要依据是《全面推进依法行政实施纲要》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等纲领性文件。指标设置既不贴合基层政府直接服务人民的工作特点，也未能准确描述法治建设的客观状况，无法引导相关业务条线的决策者和职能部门适时调整工作方向。相比之下，第三方机构主持的评估项目也存在类似“全知全能”的导向，指标设置囊括经济、政治、文化和社会事业发展等各个方面。直接影响就是偏移了法治政府建设的核心环节，无法及时发现评估对象可能存在的风险、问题和不足。需要系统梳理政府法治评估的数据来源和种类，下沉到各街道能够实时提供的每一业务节点的工作台账，抓严抓实可能的行政违法自查自纠。

其次，从评估机制的自纠功能来看，政府主导的评估模式在理想状况下虽能够利用执行力优势较好实现提升改进法治政府建设水平的目标，但囿于指标设置的高度概括，地方政府政绩考核的压力及与政府内部干部奖惩提拔的勾连，指标体系可能最终落入形式主义的窠臼。与之相对的，民间机构自行探索、自主创新的评估模式，虽不受官方文件的“实施意见”和绩效考核压力的影响，但囿于内部执行力衔接的不足，可能导致评估结果的实际转化率低下。其中有关依法行政的内容也受制于单一的数据获取渠道，评估类指标数占比较高。在推动指标体系不断完善的同时，量化考核功能作为政府业务整改的客观依据也要尽快跟上。根据本地区历年数据、全国样板街道的参考数据设置目标值，运用法治思维衡量每一观测点所占具体权重及其与示范创建的制度目标相匹配的进程，形成配套的数据运算和范围预警方案。

（二）考核、评估两种评价方法

从学界对法治指数的批判分析中汲取经验和教训，综合来看，基层依法治理的指标体系和评价方法离不开考核和评估两条底层逻辑，须得明确具体的评估目标，贴合考评主体的职权背景和受观测对象特有的资源来审慎决定。首先，政府主导的法治建设工程走的是考核评价的道路。这种实用主义的“督促各级行政机关切实推进依法行政的评判思路”自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》第一次提出，到党的十八大更新了2020年要“基本建成法治政府”这一关键节点，再到党的二十大强调其为“全面依法治国的重点任务和主体工程”，始终保持不变的底色，着力渗透到社会治理的方方面面。

而从各地推出的法治政府建设评估体系来看，其主要使用定量方法。性质上更加偏向注重政绩考核的内部评估。指标设置基本遵循了依法行政的逻辑体例，核心要解决的问题就是如何设置考核项目来评判、检验法治政府建设的实际成效。具体操作是通过各业务部门整理工作台账、收集相关数据、报送典型案例来比对工作成果与工作目标是否达成一致。即使有部分主观测评的应用，考察内容也明显偏重于评价和考核已有法治制度与机构的运行是否合理有效。力求为法治政府建设获取更多更真实全面的样本，形成以绩效为导向的行政文化，凸显有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法治观。然而，正是这样严格的，注重法治指标量化和权重计算的绩效考核模式，其结果往往“牵一发而动全身”，难以反映真实的法治水平，极大遏制了政务服务流程的创新性发展。需要综合掌握依法行政不同侧面的整体逻辑，形成全局量化的基本思路，避免将法治评估自查自纠的功能定位异化为“兄弟单位”之间的“锦标赛”。

其次，与之相对的，民间组织设计的指标体系更看重法治基本原理和社会整体运行状况的结合。性质上更侧重于外部评估。旨在探究公职行为是否符合法治价值的标准。例如，国家法治指数研究中心主推的政府透明度指数、司法透明度指数、检务透明度指数、政府采购指数等，评估内容主要是对理想法治标准进行操作化和具体化的结果，并可受不同政府委托，对不同事项开展有差异的第三方评估。虽然也有全国范围内大型城市法治建设水平的横向比较，但毕竟不直接受制于行政机关内部的层级领导关系，得以在良好行政和实质法治层面对地方法治政府建设成效予以全面考察，使用更加密集的观测视角去截取高度复杂的社会治理效果，突出评估内容的内涵性、实效性。

但是，无论是政府委托的第三方评估还是社会机构自主进行的法治评估，都存在离不开政府的支持和协助以获取评估所需信息、形成评估结果的弊端。评估工作除了依靠政府官方网站、搜索引擎以及政府信息公开等途径收集数据，还需借助官方渠道开展满意度测评。设置认知性指标对实践中一些不能或不易量化的评估内容进行定性考察，展现当地潜在的法治价值要素。衡量专家与社会公众在不同阶段对法治运行状况的感知和预期。如此形成的评估结果无可避免地远离了政府内部行政行为，无法给予行政决策、队伍建设等内部治理结构足够的关切，事后摘取的外部行政信息也难以展现各业务条线的日常工作全景。

（三）实时法治体检的第三条路

总结前述有关政府考核、民间评估的各项缺憾，根源都是偏离了法治评估自查自纠的功能定位。评估主体在无法及时发现问题、反映问题的整体法治观上下功夫，重复了年度考核的庞大工程，难以形成全新的制度效果。为了在较低层级和较少业务范围的评估视域内率先校正“随时预警“的功能定位，有必要对照街道治理目前存在的问题适当调整优先性，将评估周期压缩为实时更新的“法治体检”，以单项数据的比对取代整体的滞后性的排名。

这一方面能够提高考核制的自查能力。确保配套指标体系的构建经过充分的可行性论证，能够与职能部门的业务条线相匹配。进而通过配套的测评方法和爬虫技术，将考核结果嫁接到一网统管平台等数字处理系统，予以24小时呈现。这是法治余杭、中国法治政府评估等第三方评估主体所难以实现的，也是政府主动公开的一次重要尝试。但需要注意的是单个观测点的实时数据并不能代表各街道办事处整体的业务水平，还应正确把握“点”和“面”关系，着眼于整个业务条线的职责优化工作，将运行逻辑由以往依附于目标责任制下的单项绩效考核转向全方位地方实践。当然，在这一测评机制与指标体系齐头并进的研究过程中，不可避免地省略了一些难以产生实时数据但对法治政府建设有着同样意义的重要环节。具体决策的时候还需专注实时体检的功能定位，增强违法行为自查的时效性。

另一方面，也改善了评估制的自纠能力。严格围绕各部门实时产生的工作数据，赋予街道依法治理工作更为具体明确的内容和实施路径，避免实时自查和自纠功能的相脱节。从具体操作机制来看，首先是法治实践向既定的法治标准看齐。通过以评促改、以评促建，查找法治建设中存在的问题，确保凡通过上下级监督、公众参与机制、信息公开渠道等方式能够解决的，尽量不诉诸第三方评估。直接将需要及时整改、有整改可能性的事项反馈给职能部门。其次是推动既定的法治标准向法治实践看齐。通过在公示平台和相关业务条线的工作台账之间建立联系，实时更新“合同法制审核率”“办理政务服务事项逾期数”等公众普遍关注的信息，引导街道之间互相追赶，不断超越为彼此设立的标准。最终实现所处不同发展水平的观测对象既能够按照统一标准进行法治评估、又能对各自薄弱环节提供及时救济的制度预期。

三、指标设置的基本考虑

制定依法治理评估体系并不是一次性的过程，需要通过督查考核等评价机制，反映法治的发展趋势，不断地优化和调整指标体系，以确保其有效性和可操作性。这是一个持续的监测和反馈循环，有助于理 解法治的演变。 因此，除了自查自纠开展“实时法治体检”这一功能定位的确立，还需考虑其他有助于评估工作连续、长期开展的导向性机制和原则，确保相关指标设置能够促成评估对象扮演好组织法赋予的角色。

（一）派出机关的制度定位

党的十七大强调“健全社会管理格局和基层社会管理体制”。街道办事处作为区级政府的派出机关，是最靠近人民群众的一根绣花针，手执党和国家数以千计的政策线。弄清楚这些上级政府发布的政策文件和法规规章是如何影响了街道办事处的机构设置、职权范围和具体的行为方式，也就明确了科层制主 导下的法治考核应当如何成为基层依法治理能力提升的主要政治推动机制。

首先，街道办事处不是一级政府。其作为我国现有的三种派出机关之一，本意是为了完成上级人民政府交办的事项，在不增加行政层次的基础上有效填补层级间的权力缺口。因而一般不具备完整的行政管理权和独立的行政执法资格。能否履行条条管辖的部门职责全看法律法规和上级政府的委托，涉及纵向视角下的事权再配置。这直接影响到《市县法治政府建设示范指标体系》在街道层级的适配程度。在设计相应观测点、推演有关业务数据获取方法的过程中，还要留意执法权本身下沉的边界，将不 属于评估对象职权范围的立法、许可等功能剥离出去。

举例来说，在设计二级指标“规范行政给付、行政指导类文件制发”时，街道办作为具有部分管理权限的规范性文件制定主体，先入为主地就会对其是否严格承袭《市县法治政府建设示范指标体系》有关规范性文件制发程序产生疑问，进而效仿市县层级的指标设置保留合法性审查意见数、征求意见数等具体观测点。忽略了现实情况是街道办事处很少有机会直接发布规范性法律文件来指导外部管理行政。有关区职能部门都在街道层级设有派出机构，更倾向于通过上级部门直接发文的形式来加强业务管理，很少专门规定一级政府的职权。这间接限缩了街道办事处统筹协调各职能部门的能力，制发的规范性文件也限定在了对公民权利义务不产生负面影响的行政给付、指导类文件范畴，有关法治考核的重心需要作出相应调整。

其次，街道办事处的地位“相当于一级政府。”随着单位制逐渐解体，其作为政府与社区之间的黏合剂，同时发挥着政治职能和社会职能，沉淀了大量城市管理、社区服务、纠纷化解、精神文明建设等治理任务，需要不断精进管理和服务、提升社会治理水平。而为了确保街道办事处能够顺利获得与其所承担的行政任务相匹配的职权以及利益激励，2022年新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法》专门增设了第八十六条明确街道办事处的管理职责。这是在 2009年全国人大常委会废止《城市街道办事处组织条例》后，首次在立法层面回应了街道办事处的职责定位问题。充分表明指标设置上除了反映街道能否严格依法行政、完成上级交办的任务，还需抓住群众普遍关心的社会治理事项，考察街道能否通过政府采购等项目化的引导机制“保证对辖区内社会组织的有效吸纳”。

（ 二 ） 其他导向性原则

根据 2021年发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提高基层社会治理水平包括“社会化、法治化、智能化、专业化”等不同侧面的要求。街道层级的法治评估体系，主要展示的就是带有基层特征的管理和服务内容是否符合通常意义上理解的法治原则。进而对其促进评价机制连贯、科学运行，更好发挥实时“法治体检”的能力水平加以衡量，逐渐生成行之有效的导向性原则。

其一 ，努力实现法治建设全面突破，夯实社会治理基础。这是基层治理的社会化要求，也是党的十八大明确提出的治理命题。街道作为最靠近人民群众的一根绣花针，手执党和国家数以千计的政策线，需要不断加强法治建设以提升社会治理水平，解决老百姓关注的办事是否更便利、矛盾纠纷能否及时化解等难题。对此，“基层社会治理”作为一级指标具有重要表率意义，能够引导街道办积极运用“街社发令、部门报到”机制推动跨街道、跨部门、跨行业疑难复杂事项化解。通过群众诉求服务系统 “群众诉求协助列表”栏记录的发令案件的相关信息 ，统计街道（社区）发令案件的数量和化解成功的案件数量，关注暂未成功的案件数是否匹配了足够的反馈力量使之能够以适当的速度逐渐减少。并借助取整函数的计算，实时更新街道（社区）发令案件的化解率。

其二，完善考核评估问责机制，优化政府职责体系。这是基层治理的法治化要求，也是对《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》第二十七项“健全责任落实和考核评价机制”的贯彻。指标体系将其进一步具象化为实时动态的“法治体检”。区分考核与评估等不同测评方法，对于涉及政府基本职责的指标，即时抓取业务部门的工作数据，比对工作成果与工作目标是否达成一致，监督政府保质保量完成；对于涉及政府未来工作展望的指标，可以通过引介创新成果，实施满意度测评等方式衡量整体业务水平，并 将考评对象“配合数字法治政府建设专项督查”的情况作为观测点予以考察，督促“法治体检”的连贯运行。积极实现法治街道建设工作的数字化留痕，相关工作文件及时上传政务系统，提高门户网站检索的 便利性，确保“实时法治体检”不会成为无源之水，无本之木。最后由一网统管平台等数据处理系统分板块呈现上述考评结果，在各街道办事处之间形成同侪压力，及时修正不当行为。

其三，由点及面反映整体智治，嫁接数字监测平台。这是基层治理的智能化要求，也是为了落实 “十四五”期间总书记关于推进政府数字化、智能化运行的重要论断。需要建立强有力的工作推进机制确保数字政府建设有序推进，委派专人维护数字监测平台、修正可能出现的程序错误，直观展现各项观测点 的实时数据，为街道依法治理工作提供更为具体明确的内容和实施路径。但需要注意的是单项指标的落后并不能代表各街道办事处整体的业务水平。以二级指标“政务服务便民”为例，下属观测点主要有办结政务服务事项数、线上办结政务服务事项率、办理政务服务事项逾期数和政务服务事项办理满意率。这四项指标必须整合来看，才能客观反映各街道对群众需求的承接能力、办事效率和服务质量。如果单看某一街道办结事项偏少就得出服务能力弱的结论可能过于片面，还需考察是什么原因导致服务事项偏 少，比如是否存在办事不方便（即线上办理事项占比低）、办事拖延（即逾期数多）或满意度低的情况。只有找到病因，进而对症下药，才能提升相关业务条线的服务能力。

其四，立足现实谋求未来发展，建立动态调整机制。这是基层治理专业化的要求，也是对《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》第三十三项强化指标引领、不断跟踪建设成效的贯彻和落实。法治评估实质上是一种法治建设的倒逼机制和有效的公众参与机制，指标体系设计既要关注街道工作本身的重点 部位、关键环节，量身定做问题指标，也要在现实基础上体现一定的前瞻性，通过比较精准的评估引导尽量低成本的发现问题、解决问题 ，突出推进工作落地。具体来说，可以在实时更新的业务数据窗口之外，增加优秀经验和样本的选送。在“健全依法化解纠纷机制”二级指标之下专门设置“纠纷化解优秀案例或者典型案例的上报后入选数量”观测点，供存在类似改进需求的街道学习和借鉴。同时，随着样本学习得更加充分，指标体系也可以根据本地区的法治发展情况适时调整，完整地呈现法治不同面向是如何通过地方实践逐步下沉社会，实现法治社会化的生成、发展之动态过程的。

四、指标体系和测评方案

习近平总书记在党的二十大报告中强调“扎实推进依法行政”，让法治精神渗透到社会治理的方方面面。确立一套指标体系，是正确而客观地认识基层依法治理情况的前提。考察各地市出台的《法治政府建设工作要点和考评方案》以及陆续建立的依法治理指标体系，它们都大体经历了调查研究、指标体系设计、评估试评、持续监测完善这四个发展环节。

（一）确立人民满意的工作目标

经过梳理既有的指标体系，其在内容设计上大多参考上级发布的文本或模仿《市县法治政府建设示范指标体系》的框架，主要精力还是分配给了后续实测阶段。鉴于本文的设想是提出一条围绕随时预警、实时“法治体检”的新的道路，在实地调研阶段需要能沉下心来，为契合评估对象各业务条线和主要问题的产生节点，打造一套更能发挥数字政府建设领先优势的街道层级指标体系。明确其首要的价值目标是彰显人民满意。保障人民当家作主，在党的领导下通过各种途径和形式依法管理国家事务。

具体来说，基层依法治理考评不是一个面子工程，其真正目的是为社会监督提供一个直观可视的窗口，通过制度建设增强人民参与社会管理的热情。这就要求在指标设计上聚焦人民群众普遍关心关注的民生问题，为优化政务服务流程提供指引。识别真正能够反映依法行政与社会治理水平的工作节点，与相关的政府部门、法院等权威机构合作，获取更深入的信息和数据支持，确保评估的客观性和权威性。在测评方式上注重公开透明，让社会各界了解评估体系的制定原则、指标内容以及数据来源等信息。打破过去考评方案每年都会随着政策任务下达作出相应修改，待层层下发至基层实施时难免会遇到迟延性的困境。在测评主体上吸收人民群众意见，通过满意度测评等方式打破政府内部垄断，倒逼基层政府采取更有针对性的措施，一件一件抓落实。缩减目前大而全的考察范围，秉持实用管用原则设置当前最突出最容易出现的问题指标，并将数据收集同步到数据产生的同一时刻，彻底改变“回头看”的考评方式。

（二）实事求是形成指标体系框架

为实现上述初衷，有关指标需要从分散转变为按照一定的逻辑和层次结构组织起来，通过6项一级指标回应整个指标体系的目标定位，19项二级指标体现基层考核评估的重难点，29项三级指标更好地理解和分析数据。其中关系到政府基本职责所在、需保质保量完成的指标属于考核项，数据采集过程多为定量分析，检验案件处理时长、执行率等行为表现与工作目标是否相匹配；至于其他涉及政府未来工作指引，鼓励通过创新型成果改善政务服务流程的指标设置则属于评估项，多通过群众满意度测评等方式进行定性判断，衡量活动实际开展效果。具体展开如下。

1.一级指标：加强制度建设

制度建设作为顶层设计，能够高效、持续地防止权力滥用和监管缺位。其下设三个二级指标，分别是“规范行政给付、行政指导类文件制发”“加强合同法制审核”和“落实行政权责清单式管理”。其中“规范行政给付、行政指导类文件制发”是参考各地市推出的依法治理指标体系所做的程序性要求。旨在就法治的制度实施和政府履职作出不特定的、可反复适用的框架指引。“加强合同法制审核”则是考虑到街道办制度建设的切实需要，契合向社会组织购买服务的发展趋势。通过持续跟进合同履行、纠纷产生情况，倒逼各街道办形成专门的合同管理制度，严格审核合同权限、条款内容，并将审核意见书上传内部台账管理，以供核验。“落实行政权责清单式管理”是对街道办践行的行政权力和职责种类提出的界限管理要求。以“权力清单”“责任清单”为关键词，检索街道办政府信息公开网站，对照权责设定上是否相互匹配，每一次动态调整是否都能及时公布并说明依据。

2.一级指标：规范重大决策

规范重大决策作为一个行政程序性问题需要置于每一类行政行为的法治化进程中一并完成。其下设三个二级指标，分别是确保“决策依法依规”“提高决策的科学性”和“提高决策的民主性”。以上三个二级指标主要根据是2022年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条“地方各级人民政府应当坚持科学决策、民主决策、依法决策，提高决策的质量”。同时结合街道的具体情况设定三级指标，对治理的目标、标准和决策程序不断进行修正。将其作为一种政策性宣传或程序性理念，贯彻到基层行政过程中，确保决策程序规定严格落实、决策质量和效率显著提高，避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失。

3.一级指标：规范行政执法

行政执法是政府将立法过程中形成的官方立场向公众予以释明的有效沟通途径。其下设四个二级指标，分别是“健全行政执法程序”“执法决定合法合理”“加大重点领域执法力度”和“政务服务便民”。前三个二级指标是围绕行政执法行为的合法性要求进行制定的，回应了重点领域人民群众的新要求新期待。作为最常与辖区居民发生行政法上的权利义务关系的职能领域，为了强化问题与指标的对应，需要特别谨慎地对待二、三级指标与测评方法的配合，明确具体摘取什么数据，从什么渠道而来，如何运算处理等等。避免发生对指标进行选择性表达的不公平现象。“政务服务便民”则特别结合了深圳市数字政府建设的实际，让政府网站真正为人民所用，不仅提供检索的便利性，也能引导用户即时在网上申请相关服务。

4.一级指标：依法接受监督

科学高效的监督机制是对执法环节中行政权力依法运行的有效保障。其下设三个二级指标，分别是“自觉接受外部各类监督”“依法加强内部层级监督”和“全面推进政务信息公开”。以上三个二级指标是在我国现行的行政监督体制的基础上，参照《市县法治政府建设示范指标体系（2021年版）》以及街道实际情况设置的。从主体构成要素看，我国现行的行政监督体制由行政组织外部的监督和行政组织内部的监督两部分组成，依此分别设置外部监督和内部监督两个二级指标。“全面推进政务信息公开”则是考虑到有效监督公共权力须以政府信息公开为前提，透明化政府建设能促进公民参与和监督国家治理机制的形成，从而实现善治目标。

5.一级指标：依法行政保障

依法行政理念的贯彻和实现离不开强而有力的保障机制。其下设三个二级指标，分别是“完善领导干部带头尊法守法”“加强队伍和执法力量保障”和“配合数字法治政府建设专项督查”。前两个二级指标主要参考各地市出台的依法治理指标体系关于法治政府建设对法治社会的带动要求。通过领导干部召开各类法治政府建设专题会议的数量、使用全省国家工作人员网上学法考试系统等官方考培网站主动学习的小时数，体现领导干部对于法治的重视程度和区域法治水平的提升进度相挂钩。“配合数字法治政府建设专项督查”则是考虑到指标体系和测评方法的联结需要，将依法治理的数字化建设和数字化考评联系起来。主要根据是《关于进一步加强市县法治建设的意见》以及《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》关于健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府的要求。

6.一级指标：基层社会治理

基层社会治理有助于“小政府、大社会”的服务型治理模式重构。其下设三个二级指标，分别是“着力构建公共法律服务网”“增强全民法治观念”和“依法化解纠纷”。主要根据是《关于进一步加强市县法治建设的意见》以及各地将相关优秀案例报道情况纳入依法化解纠纷实效观测的普遍做法。着力完成自治主体由单一转向多元，自治手段由简单转向复合。通过在司法行政系统内，组织公共法律服务从业人员广泛介入基层人民调解、社区矫正、法律服务、法律援助、法制宣传和依法治理等业务，形成由外而内的基层社会制度供给状态。同时由街道办事处统筹提供精准普法、社区顾问等旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务，引导群众由内向外地表达利益诉求，认可社区的内部联结能够最大限度解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。

（三）测评方案和调整机制

党的十八届三中全会提出建立科学的法治建设指标体系和考核标准，核心是产出与效果，终极标准在于人民满意。这需要搭配科学、合理的测评方法对政府制定和实施规则以及提供服务的能力加以测量。此外，考虑到传统按年度考核的评价周期并不适应法治规律，无法及时矫正基层政府的违法行为，也无助于先进经验的广泛传播、实现以先进带动后进的考评附加值，还需要处理好依法治理评价工作开展和指标体系本身动态调整的周期问题。

1.组织实时法治体检

实时法治体检既是本文提出的全新的功能定位，也是支持指标体系具体运转的测评方法。需要在框架的指标体系中填充具体的观测点，将体检的内容明确到每一“靶向细胞”，并设置相应的参考范围。同时，为了回应法治不可量化测评的质疑，在具体的测评方案上还需扬弃传统通过专门设计的调查问卷搜集数据并按一定的百分比将其赋分的做法，直接抓住人民群众普遍关心的各业务条线的关键节点，由直观的工作数据展示代替各种复杂的观测模型。这一方面减少了行政机关集中报送、数据加工等中间环节，减轻了基层工作负担；另一方面也还原了政府工作场景，实现24小时滚动播放、实时更新。

从具体操作机制来看，要想获得“原汁原味”的数据展示，“不含一点科技和狠活”，首先需要在公示平台和相关业务条线的工作台账之间建立联系。通过爬虫技术及时抓取、反馈合同法制审核率、办理政务服务事项逾期数、作为被告参与行政诉讼的数量、败诉的数量等等公众普遍关注的信息。其次对于需要综合把握的创新型成果、反映政府整体业务水平的评估项，还需要综合问卷调查、实地调查、论证会、社会评议等多种方式形成尽可能客观的分析结果，克服单项数据难以全面反映当下价值的弊端。最后在落地环节由政府法制机构积极承担统筹规划、综合协调等职责，联系大数据中心开辟专门板块，引导各业务部门同步更新工作数据，保障“法治体检”有效、实时运转。

2.建立动态调整机制

近年来，伴随社会治理的重心向基层下移，基层治理的重要性越发凸显，各方面的考核要求和监督问责也随之强化。根据中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，评估主体在完善考核评价体系和激励办法，加强对乡镇（街道）、村（社区）的综合考核的同时，也要兼顾评估对象的实际承担能力，严格控制考核总量和频次。运用现代科技化解基层治理资源匮乏的难题，以具体的数据呈现代替机械滞后的整体排名，减轻年终考核带来的报送压力。同时反复检验指标体系本身的科学性，对过时、不合用的指标予以剔除，保障数据采集的有效性和权威性。

值得指出的是，标准的修订不同于考评内容的抓取，后者在技术条件允许的情况下实时更新不但有益于效率，能够及时矫正考评对象的违法行为，也不至产生稳定性和延续性等方面的副作用；前者作为治理创新的目标规划和框架约束，则必然面临稳定性和实用性的平衡问题，需要审慎建立动态调整机制，逐步适应考评内容的变化要求，避免即兴修订导致社会治理体制的法治保障不足。

首先，通过预评估提前检验指标体系是否实用。选取样本街道作为试点，在实际依法治理实践中，对设计好的评估体系进行测试和验证，尽早发现评估体系中的不足，并进行必要的修正。其次，沿袭年度考评的经验做法，由各业务条线定期回顾和更新指标内容，报送区司法局统一汇总、比对相关数据结果，分析修订和完善的合法性依据。最后，将评估结果定期制作成评估报告，附上需要调整的指标内容向公众发布，促进信息公开和社会监督，推动依法治理水平的提升。

五、结论

街道依法治理指标体系的研究必须坚持党对全面依法治国的领导，切实满足人民群众共享法治建设成果的需要。通过总结现有的考核制和评估制、政府主导和第三方主导等不同评估项目各自存在的弊端，重新确立随时预警的功能定位和实时法治体检的工作目标。深研评估对象实际，抓住基层治理的中心环节，审慎制定包括6项一级指标、19项二级指标和29项三级指标在内的约束框架，将配套观测点设置和随时发现问题、解决问题的工作基调结合起来，合理安排行政资源。在具体操作上，为了打破年终政绩考核对日常法治工作的机械评价，也为了弥补第三方评估机构对政务数据获取的现实困难，街道层级指标体系可以依托一网统管数字处理平台统筹协调各部门业务信息，集中进行“原汁原味”的数据展示，极力做到“不含一点科技和狠活”。同时反复检验指标体系的科学性，对过时、不合用的指标予以剔除，推动依法治理水平的提升。