柳玉祥：乡村振兴战略背景下法治乡村建设路径研究

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

法治乡村建设是深化法治建设的重要内容，对推进乡村振兴、夯实社会治理根基具有重要意义。推进法治乡村建设，要围绕治“散”，突出“系统性、整体性、协同性”，以推动“人”的现代化为牵引，探索国家权力、政府职责、社会权益以及农民利益配置优化的体系化路径，创新推进整体性法治乡村建设。本文提出要聚焦推动乡村治理秩序重构、活力激发、效能提升，深化现代乡村秩序规则和运行状态一体重构，打造“五位一体”协同推进路径。

乡村振兴；法治乡村；法治社会；整体性乡村秩序

习近平总书记指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。“要坚持农业农村优先发展”，“扎实推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。2023年，习近平总书记在十四届全国人大一次会议参加江苏代表团审议时，要求江苏在推进农业现代化上走在前。在考察江苏时强调，“完善社会治理体系，健全城乡基层治理体系和乡村治理协同推进机制”。全面实施乡村振兴战略，对乡村治理和法治建设提出更高要求，也为法治乡村建设的深入推进提供了新的机遇。党中央高度重视法治乡村建设，把加强法治乡村建设作为实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作。江苏省将法治乡村建设纳入全面依法治省的重要内容。本文重点围绕把握乡村振兴战略实施机遇，顺应乡村发展趋势规律，加强法治乡村建设开展研究，为助力全面推进乡村振兴提供对策建议。

一、乡村振兴背景下深化法治乡村建设的重要意义

经济基础决定上层建筑，经济转型发展必然推动社会治理变革。新时代乡村正在经历产业变革、经济结构调整，驱动着乡村治理模式转变，也对乡村法治提出新的更高要求。深化法治乡村建设，对于贯彻落实中央部署，加快推进农业现代化发展，推动乡村振兴实践具有重要意义。

加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略的应有之义。法治是社会治理的基本方式和重要保障，加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略的内在要求和重要内容。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出建设法治乡村重大任务。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》对乡村法治建设提出明确要求。中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》明确到2035年，法治乡村基本建成。推进乡村振兴必须更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，推动更高水平的法治乡村建设。

加强法治乡村建设是推进全面依法治国的重要内容。以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，明确提出2035年基本建成法治国家、法治政府和法治社会。党的二十大强调“全面推进国家各方面工作法治化”。农村法治建设是全面依法治国的重要内容，法治乡村建设是法治社会建设的重要组成部分。推进法治乡村建设，加快完善农业法律体系，理顺农业执法体制，培育广大农民法治素养，把农业农村工作纳入法治轨道，有利于提升乡村依法治理水平，依法护农、依法兴农。

加强法治乡村建设是应对乡村社会转型的具体举措。当前，经济社会发展对乡村社会治理带来巨大挑战。加强乡村法治建设，以法治方式重塑乡村治理，构建以社会主义核心价值观为引领、法治规则和道德秩序双维支撑的乡村社会运行体系，陶冶文明乡风、良好家风、淳朴民风，有利于修复农民生产生活秩序，实现乡村高效治理，为乡村振兴提供良好的政治环境和社会秩序。

加强法治乡村建设是适应农业现代化的客观要求。实现农业农村现代化，法治现代化是应有之义，更是有力支撑。农业现代化作为中国式现代化的重要方面，承载着“全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化”的三重目标，离不开法治对农业高质量发展的支撑作用、对农村改革的引领作用、对农民权益的保障作用、对政府职能转变的促进作用。以高水平法治推动农业、农村、农民发展，有利于引领、促进、保障农业农村现代化稳健高效发展。

二、农业农村变革发展趋势特点及其法治需求变化

“农业因人类定居而兴，村落因农事活动而聚，乡村不仅是农业生产的空间载体，也是广大农民生于斯长于斯的家园故土。”推进法治乡村建设，首先要科学把握乡村的本质内涵，清晰认知乡村的物理边界。从传统意义上讲，乡村既是一个地理概念、空间概念，也是一个社会概念，其基本含义是主要从事农业生产、人口分布较城镇分散的地方，或者是指以从事农业活动的农业人口为主的聚落，是基于自然条件约束下的农业生产生活、繁衍生息等活动汇聚形成的村落社会整体。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第2条第2款对乡村进行了法律上的界定：“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。”

总体而言，乡村是与城市相对应的区位概念。从地域结构上包括乡镇、村庄，城市郊区以及其他城市建成区以外的区域。在区域特征上，有明显的自然、社会和经济特征，以及某些共同的制度特点，如土地主要归集体所有，以土地为主要生产资料，发展种植业和养殖业等传统农村产业，以及围绕传统种植业、养殖业衍生拓展出来各种形式的乡村工商业和服务业。在社会功能上，乡村具有生产、生活、生态和文化等多重功能。比如，从生产功能看，既包括传统的种植业和养殖业等农业生产，也包括现代农产品加工业、乡村手工业、绿色建材等工业生产，以及基于特色农业、休闲观光、红色资源、生态康养等的乡村旅游，农产品物流，农业电子商务等乡村新兴产业。从生活功能看，乡村是众多人口的生活空间，大量人口常年生活在农村地区，需要保障这些人口的居住、交通、环境、教育、医疗等基础生活条件和基本公共服务。从生态功能看，以农业为主的乡村是人与自然相互交融的有机生态，作物、林木、草原具有重要的水土保持、空气净化、生态涵养作用，农村在利用自然资源的同时也在保护资源和改善生态环境。从文化功能看，乡村是农耕文明传承的重要载体，具有丰富多彩的乡风、家风、民风特征。与城市相比，乡村是自然条件影响与传统生活方式、村民社会交往相互作用的混合体，乡村生活赓续传统文化，是中华文明的重要组成部分。此外，县域是国家治理的基本单元，处于统筹工农关系、城乡关系的关键环节，发挥着联结国家与社会的纽带作用，能够为实施乡村振兴战略提供有力支撑。县级城市在推动乡村振兴、驱动县域发展方面发挥着重要作用，是研讨乡村问题的重要方面。

我国是一个农业大国，乡村是中国社会的重要组成部分。江苏作为中国经济发展最为活跃的省份之一，随着城市化进程的加快，城镇人口规模不断扩大，2022年末全省常住人口城镇化率为74.42%，但是农村人口仍然近2200万，对江苏的经济社会发展产生着重要的作用。实现农村的有效治理和社会稳定不仅是构建社会主义法治社会的基础，更是经济社会健康发展的重要保障。改革开放以来尤其是进入21世纪之后，随着市场经济的发展，农村经济和生产方式发生了深刻的变化，村庄社会分层以及乡村治理的社会基础正在经历系统性转变，乡村经历着历史性变革。

一是政府与农民关系发生转变，乡村治理模式呈现新的特点。数千年来国家都是通过征收徭役赋税从农村提取资源。2006年，国家取消农业税，国家与农民的资源分配关系发生重大变化。同时，国家开始拿出越来越多的财政资金支农，到目前，国家每年涉农转移支付超过万亿。农村工作发生了根本性的变化，政府对乡村由管理为主转变为服务为主。在税费时期，农村工作主要由乡镇政府负责管理，乡镇政府是一个全责政府，包揽一切，什么都管。后税费时期，乡镇虽然管理农村工作，但很多职能落实失去抓手。在基层乡村，诸多事务采取自治自管方式，由村民集体依据相关规定处理村内涉及全体村民重大利益的公共事务或公益事务，维护村民秩序，解决村内纠纷，协助政府处理与村民有关的公务等事项。“乡政村治”，即乡镇政权和村民委员会的结合，成为当前主要的农村政治模式。

二是农村社会结构发生重大转变，传统乡村形态受到冲击。在传统农村，农业生产是主要生产方式，村民世代生活在一个比较封闭的社区里，形成“差序格局”的“熟人社会”和自然社会生态，宗族、风俗、习惯等是乡村治理的主要方式。近年来，随着城市化、工业化的持续推进，农村常住人口显著减少，部分村庄出现人走房空现象。村庄基本社会结构如宗族、亲族等家庭联合体受到冲击，传统大家族生态逐步瓦解，小家庭成为社会主体。经过全省统筹开展“合村并居”工作，部分村庄重组，农村集体资产管理、村风习俗、家族关系等方面出现较多变化。有的乡村人口空心化严重，伴生人口老龄化，部分外来人口参与乡村生产和社会治理，乡村由熟人社会向“半熟人社会”乃至陌生人社会转变，传统乡村治理的社会基础逐步削弱，市场方式、依法治理等现代治理方式逐步成为主流治理方式。

三是农村经济形态逐步发生转变，乡村经济基础产生颠覆性变革。传统农村主要依赖自给自足的自然经济，农业生产以小农户的分散经营为主，商业化程度低。随着市场经济的发展，工商业广泛兴起，农村传统经济加速向现代经济转变。从目前来看，农村地区传统农业发展放缓，农业小部门化特征日渐突出，很多农村地区加速土地集中经营，一、二、三产业融合发展，“种粮大户”“农产品加工”“运输业”“农旅产业”等经济形态纷纷出现，传统依靠土地的单一生产模式，转变为多样主体、多元经营的经济生态，改变了传统乡村的经济营生模式。农村人口脱离传统农业，进入城市从事工业、运输业、商业和其他服务行业等，使农村地区的场域空间结构复杂化和社会关系多样化。

四是农民的思想观念发生转变，价值体系和利益诉求日益多样化。生产方式的变化，市场经济的渗透，生活模式从传统迈向现代，人们的思想意识、心理观念也随之改变。伴随着改革开放带来的经济迅猛发展，青壮年农民离开土地，进入城市打工、经商、贩运，接受城市现代文明的洗礼，开始树立开放意识、市场意识、法治意识和权利意识，价值取向从单一向兼容多样转变。市场经济、现代观念不断冲击农民群体，渗透传统风俗和家庭伦理，不守婚则、厚葬薄养的情况屡见不鲜，形成不良的社会风气。

我们党历来高度重视乡村治理，在百年乡村治理实践过程中，先后推动了“政权下乡”“政社合一”“乡政村治”“多元共治”等不同发展阶段的治理创新。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性工程，组织推进人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，并启动实施乡村振兴战略。在乡村治理方面，坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，把夯实基层基础作为固本之策，把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，乡村治理能力水平得到显著提升。但总体看来，很多乡村依法治理依然存在一些不足，与新时代新农村建设发展不相适应。

一是农民群体的现代法治观念不够强。经济社会不断发展，但农民的现代法治观念没有跟上，特别是权利意识、责任意识以及规则意识尚未完全确立，“法律即生活、生活即法律”的文化还未形成。依法维权意识有待加强，部分农村地区讲人情、讲关系的思想普遍存在，有的农民在自身权益遭到侵害时，依然首选传统方式，习惯于遇事找人、重人治不重法治，不知道如何运用法律武器来维护权益。由于具有较高文化素质的青年群体大量流出以及常住人口老龄化，能够有效参与基层法治的居民数量相对偏低，农村地区依法治理中坚力量还比较缺乏。一些农村基层干部法律知识不足，法治素养偏低，不依法履职，部分群众维权“信访不信法”，相信“大闹大解决，小闹小解决”。

二是乡村依法治理的制度规则不够健全。当前我国已经建立了较为完善的社会主义法治体系，在涉农领域，国家制定的“硬法”和村民自治的“软法”基本健全，农村治理基本上做到了重要事项有法可依。但由于新农村建设发展不断加速，乡村治理领域不断拓展，相关法律制度规则的制定、修改相对滞后，存在一定不足。村规民约和自治章程是村民自治的规则基础，虽然全省绝大多数村（居）都在政府部门的指导下制定了村规民约、村民守则等，但在实践中有的村规民约过于笼统、流于形式、与村民生产生活联系不紧密，对现代法治精神和优秀乡村传统文化吸收不够、体现不充分，引领治理的效能大打折扣。一些地方的章程和村规民约更新缓慢，甚至与现行法律法规相冲突，很多地方村民自治、基层治理缺乏有效规则。此外，由于人口流失、乡村结构变化，乡村的公共生活空间瓦解，传统的公序良俗、道德规范影响力持续下降，乡村德治的规训性、约束性、强制力不断弱化。

三是乡村基层法治运行效能不高。从调研情况来看，乡村地区基层法治运行不够顺畅，法治实施的强度和力度还需加强。主要表现在，中央颁布的法律文件落实不够到位，国家强制法与乡土习惯法存在冲突，造成乡村法治的“语言混乱”，在很多地区特别是边远乡村传统风俗习惯依然比较强势。乡村法治内生动力不足，居民组织性差、动员度低，难以形成自主参与法治的有生力量，村民自治、人民调解、“村规民约”执行等都有所弱化。基层乡镇法治力量薄弱，行政执法权下沉难以承接，在乡村地区严格执法难以落实，极少数地方发生抗法现象。普法宣传缺乏针对性，特别是面对留守的老人、妇女、儿童，进城务工的流动农村劳动力难以提供内容有效、接受度高的普法产品，普法实效性不强。

四是乡村基层法治服务产品供给不足。在现有的乡政村治体系下，乡镇政府的很多工作交给村级层面落实，但资源保障没有下沉到村（居），基层人员力量不足。从法治方面来看，由于律师、公证、法律援助等资源集中在县城，乡镇和村级法律服务力量都比较薄弱。社区矫正、安置帮教等与刑事执行相关的工作，人民调解等矛盾纠纷化解工作，以及村（居）法律顾问为主承担的基层公共法律服务等，具体责任落在村（居）层面，面临较多困难。从调研情况来看，苏北农村地区无论是经济基础较好的村还是经济基础薄弱的村，作为专业法律服务资源代表的村（社区）法律顾问等，使用效率并不高。基层法律服务工作者是在一线为村（居）民提供法治服务的主体，但总体数量偏少，发展速度不快。司法所作为基层法治建设的重要主体，也是承担乡村公共法律服务供给的主力，由于人员力量被乡镇（街道）政府统筹调度使用，导致本职工作不能专人专任，相关法治服务也难以落实到位。

三、江苏法治乡村建设的六方面成效与四方面问题

党中央、国务院高度重视法治乡村建设。2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出“建设法治乡村”。2020年3月，中央全面依法治国委员会专门印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，为全面推进法治乡村建设明确了时间表、确立了路线图。之后，2021年5月，司法部印发《关于开展“乡村振兴法治同行”活动的通知》。2021年7月，农业农村部、司法部印发《培育农村学法用法示范户实施方案》。2022年中央一号文件强调推进更高水平的平安法治乡村建设。

江苏省认真贯彻中央部署，始终把法治乡村建设与乡村振兴、扶贫攻坚一体部署、协同推进。2019年9月，省委依法治省办、省委组织部、省委宣传部、省农业农村厅、省民政厅、省司法厅等六部门在全国率先出台《法治乡村建设三年行动计划》，提出用三年时间建成百个示范村、千个品牌村、万个标准村，引领带动全省法治乡村建设。2020年8月，省委全面依法治省委员会出台《关于加强法治乡村建设的实施意见》提出，到2035年法治乡村建设水平居于全国领先行列；9月召开的全省法治乡村建设推进会进一步明确提出打造“123”的江苏法治乡村建设模式，经过多年努力，全省各地各有关部门多措并举，综合施策，扎实推进法治乡村建设，各项工作取得明显成效。主要表现为以下六个方面。

一是涉农法规制度体系不断完善。顺应法治乡村实践的时代要求，省人大及其常委会按照符合实际、有效管用的标准，秉持“不抵触、有特色、可操作”的原则，制定修订涉及农村集体资产管理、农村土地承包经营权保护、城乡供水农村水利建设等数十部地方性法规，进一步健全了具有地方特色的涉农法规体系。二是乡村治理改革试点取得成效。2019年，全省7个县（市、区）获批承担全国乡村治理体系建设试点示范任务，初步形成党建引领、自治法治德治智治融合、村级集体经济充分发展的“1+4+1”乡村治理模式，探索出一批可推广、可借鉴的做法经验。目前，全省已有12个镇、121个村入选全国乡村治理示范村镇名单，数量居全国前列。三是乡村公共法律服务体系逐步健全。江苏省12348公共法律服务平台实现省市县镇村五级服务全覆盖，热线实行全天候响应。在村（社区）法律顾问方面，将聘请法律顾问列入政府购买公共服务财政支出项目，全省实现一村（社区）一法律顾问全覆盖。江苏省司法厅连续多年开展“法润江苏·春风行动”“情暖民工”等专题活动，为纾解群众法律方面急难愁盼问题发挥了积极作用。四是民主法治示范村（社区）创建提档升级。通过政策引领、实践突破、由点带面，全省近一半的行政村 （居）获评“省级民主法治示范村（社区）”，212个村（社区）被命名为“全国民主法治示范村（社区）”。建立了民主法治示范村（社区）创建动态管理机制，落实常态化动态监测，强化规范化建设指导，严格标准化全程淘汰，创建的引领性和实效性充分发挥。五是农村“法律明白人”队伍得到培育壮大。经过多年的大力推进，江苏省累计培育农村“法律明白人”超过20万名，覆盖全省所有基层治理网格。“法律明白人”常年活跃在基层普法宣传和法治实践一线，承担着调解矛盾纠纷、宣传法律法规、引导法律援助、收集社情民意、监督法治创建、参与基层治理等职责，让广大群众深切感受到法治的温度，成为推动法治乡村建设的重要力量。六是乡村法治文化活动多姿多彩。以“法治惠民润三农”为引领，结合重大任务、重要节点、热点事件和传统节日组织开展有特色、有影响的活动，组织开展“送法进乡村”“乡村振兴法治先行”“普法助民村居行”“法治服务农民丰收节”等系列活动。目前，全省市镇（街）、村 （居）法治文化阵地建成率90%以上。各地创作了内容丰富、形式多样的接地气、贴民心的法治文化活动，受到农民群众好评。

从调研情况来看，江苏法治乡村建设取得积极成效，同时在推进过程中也存在着一些问题和不足。主要是四个方面：一是制度机制不够健全，关于乡村法治建设的全局性谋划、发展性考虑和前瞻性设计不足，法治建设的重点推进滞后于乡村发展实际需求，党领导法治乡村建设还需进一步加强；二是激励保障不够到位，一些地方政府部门对法治建设重视不够，执法、普法责任落实不到位，保障乡村法治建设的长效机制还没有建立，部分村庄缺乏法治建设的专项投入，在资金、人员、设施等方面存在短板；三是区域发展不够均衡，从全省来讲，苏南、苏北、苏中不同地区，以及同一地区的不同乡村，因地理位置、经济发展、治理理念等因素影响，法治建设差异较大、参差不齐，偏远乡村、经济薄弱乡村法治水平较低；四是整体合力还需加强，法治建设力量分散，过分依赖政府部门推进，社会、村民的积极性没有充分调动，政社互动、共建共治共享还不到位。乡村法治建设“六大类人员”（村居“两委”干部、网格员、三官一律、人民调解员、法律明白人、村（居）法律顾问），职责较多重复，工作要求庞杂，缺乏一体整合参与的平台载体。

四、新时代深化法治乡村建设的布局谋划和重点任务

当前，江苏法治乡村建设整体态势较好，走在全国前列。下一步要立足新时代全面实施乡村振兴战略整体形势，紧扣2035年法治乡村建设实现“乡村法治可信赖、权利有保障、义务必履行、道德得遵守，乡风文明达到新高度，乡村社会和谐稳定开创新局面，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”的目标任务，坚持系统观念、问题导向、实践引领，科学把握中央《关于加强法治乡村建设的意见》的精神内核，立足实际、突出重点、系统谋划，明晰新时代法治乡村建设的总体布局和推进路径。

（一）推进法治乡村建设的基本逻辑

习近平总书记指出，目前我国农村社会处于深刻变化和调整时期，出现了很多新情况新问题，虽然错综复杂，但归结起来就是一个“散”字。“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”推进法治乡村建设，要深刻理解和把握总书记系列重要论断，立足治“散”，突出“系统性、整体性、协同性”，聚焦推动现代乡村秩序规则和运行状态一体重构，探索国家权力、政府职责、社会权益以及农民利益配置优化的体系化路径，创新推进整体性法治乡村建设，以科学民主的立法、严格规范的执法、公平正义的司法以及全民自觉的守法来实现乡村治理的法治化、运行的规范化。具体要从价值目标、核心任务、主体内容、推进机制等方面来理解和把握。

在价值目标上，推进法治乡村建设，要以治“散”为重点，创新乡村治理方式，深化整体性法治实践，提高乡村善治水平，重点实现三个维度的目标，即乡村“秩序”的重构、“活力”的再生以及“效能”的提升。其中，“秩序重构”是核心，以法治引导预期、规范行为，及时化解矛盾纠纷，修复社会秩序，使乡村社会处于稳定有序状态，为乡村振兴提供良好的政治社会环境。“活力激发”是关键，将法治融入乡村生产、生活、治理各个方面，最大限度激发制度活力和社会活力，提升乡村发展动力。“效能提升”是基础，系统构建便捷、简约、易取、高效的法治建设和运行机制，充分发挥法治筑基、赋能、保障等作用，助力塑造乡村形态之美、厚植乡村产业根基、提升乡村生活品质、彰显乡村文化内涵。

在核心任务上，推进法治乡村建设，关键是推进“人”的现代化，以“人”的现代化支撑推进法治现代化。农村现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括治理体系和治理能力现代化。从法治层面来看，“人”的现代化，就是要培育与新的生活方式相适应的现代法治意识和较高法治素养，即具有坚定的社会主义法治理念，掌握完善的社会主义法治知识，富有健全法治意识、严谨法治思维，以主动运用法治知识和技能来处理问题的能力，以高素质的“人”带动和推进高效能治理。这是法治乡村建设的难点、痛点和必须攻克的重点。要将治理效能提升与人的法治素养提升一体实施、一体推进，大力培育农村居民信任法律、尊重法治以及宪法法律至上的现代法治观念，引导群众践行法治，以法治方式保障权利、维护利益，强化村“两委”干部依法履职，推动农村居民的法治观念和行为方式由传统向现代转变。

在主体内容上，将法治乡村置于法治江苏、法治政府、法治社会一体建设的全局中考量，作为法治社会建设的重要内容，科学把握乡村空间中法治运行的形态、规律、特点，整体推进乡村场景下的立法、执法、司法、守法普法新实践。乡村立法方面，通过在国家和政府层面推动健全完善涉农法律法规制度体系，在乡村层面加快健全具有法治精神、自治内涵、道德约束、公序良俗的“村落规约”，构建“硬法+软法”的制度规则体系，为乡村善治提供良法基础。乡村执法方面，坚持政府监管和自我管理相结合，加强涉农重点领域行政执法。对婚丧嫁娶、环境卫生、村内秩序等方面，通过引入物业管理等市场机制、实施道德评议等自治机制督促村民履行村规民约、遵守公序良俗、参与乡村治理。乡村司法方面，深化平安乡村建设，强化司法救助。围绕构建共建共治共享的治理格局，打造以人民调解为基础的非诉纠纷化解体系，发挥村（居）法律顾问和村（居）自治组织作用，推动村居矛盾纠纷就地处置、实质化解，乡村秩序有效修复。守法普法方面，通过大力培塑社会主义法治文化，提升群众法治观念和法治信仰，畅通群众表达诉求和维护权益的渠道，引导群众办事依法、遇事找法、解决问题靠法、化解矛盾用法。

在推进机制上，推进法治乡村建设，要坚持和加强党的全面领导，围绕让农民得到更好的组织引导、社会服务、民主参与，构建党组织领导的自治、德治、法治相融合的乡村治理体系，发挥党的政治优势和组织优势，提升乡村治理效能。强化政府在推进乡村法治建设中的主体作用、示范作用、引领作用，在强力推动、综合保障、一体统筹等方面持续加力，推动加强涉农立法、强化乡村执法监督、促进乡村普法守法，公共法律服务不断向基层一线延伸，夯实法治乡村建设根基。建立健全政府和社会全面协同的推进机制，通过强化村（居）民自治组织、大力培育社会组织、构建政社互动机制等，畅通各类社会主体参与乡村法治建设的渠道，不断增强法治乡村建设力量和活力。

（二）推进法治乡村建设的总体思路和基本原则

推进法治乡村建设的总体思路是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入践行习近平法治思想，科学把握和深度应用中国式现代化的世界观和方法论，持续推进现代法治体系建设与继承中华优秀传统法治文化精髓有机结合，抓住乡村振兴发展机遇，大力推进乡村法治，立足江苏乡村振兴实践以及地域特点，构建具有中国特色、时代特征、江苏特点的“整体性法治乡村”模式，着力破解当前制约乡村发展和治理的法治难问题，提升基层乡村法治建设的系统性、整体性、协同性，以乡村法治建设整体提升，助力新时代乡村振兴打开新局面。

在推进过程中，要坚持以下基本原则：一是坚持党的领导。认真贯彻中央、省委关于乡村振兴战略部署，强化党对法治建设的集中统一领导，健全完善党领导法治乡村建设的体制机制，加强乡村基层党组织建设，切实把党的领导贯穿法治乡村建设的全过程各环节，整合汇聚各方面资源力量，确保乡村法治建设始终保持正确政治方向。二是坚持人民主体。强化人民群众在法治乡村建设中的主体地位，做到法治乡村建设为了群众、依靠群众，过程群众参与、效果群众评判、成果群众共享，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。着力构建共建共治共享格局，推动法治与自治、德治相辅相成，以自治增活力、法治强保障、德治扬正气。三是坚持守正创新。坚持中国特色社会主义法治道路和法治方向，立足我国国情、秉持中国特色，充分利用本土法治资源，大力弘扬本土法治文化，以中国范式解决中国问题，用中国式法治重塑乡村治理，开创乡村法治建设与传统乡土治理有机结合、深度融合的新模式新机制。四是坚持问题导向。聚焦乡村建设、发展、治理过程中的难点、堵点、痛点问题，围绕发挥法治规范、引导、推动作用，创新推出贴合实际、具体可行、有力有效的项目措施，以综合性方案优化提升乡村法治建设的体系和效能，助力乡村振兴战略实施，促进农民农村共同富裕。五是坚持系统思维。把握乡村综合治理和法治一体建设的总体要求，以空间视野推动县域各类法治创建活动与乡村“五大振兴”任务有机结合，与群众生产生活有机结合，与新型农村治理有机结合，与现代农村文化建设有机结合，切实将法治建设融入乡村各领域各方面，一体推进、整体提升、倍增功效。

（三）深化乡村法治建设的推进路径

始终遵循城乡发展规律，坚持在新时代全面实施乡村振兴战略大背景下谋划推进法治，积极探索法治乡村建设的整体性路径，以法治方式重塑现代农村新形态，释放乡村振兴新动能。

一是强化党的领导和政府主导作用，健全自上而下的法治乡村推进机制。实践证明，一个地区的法治建设水平与经济发展水平密切相关，经济越发达、市场越活跃，法治实践越丰富完善。同时，经济发达地区，人民就业充分，生活水平高，法治保障服务更为充分，很多社会问题得到较好解决，矛盾纠纷和法治问题相对较少。因此，推动法治建设，维护社会稳定，必须在政府统筹下，与经济发展一体部署、协同推进，以法治建设保障经济运行，以经济发展带动社会治理。推动法治乡村建设，要充分发挥党的领导和政府主导作用，从强化各级政府的主体责任、主导作用入手，不断健全完善各级政府及部门落实法治责任、强化示范带动、推动多元保障的制度机制，切实发挥各级政府在深化乡村治理、推动法治乡村建设中的重要作用。应重点强化三方面作用。（1）统筹调度作用。法治乡村建设是一个系统工程，涉及多个治理领域，需要各方面力量参与，特别是离不开各个政府部门以及公检法等法律部门的参与。要在党委集中统一领导下，不断健全统筹推进法治建设体制机制，根据政府职能运行的特点，健全完善协调政府部门合作、推动资源力量整合的工作机制。特别是要围绕强化法治乡村建设的整体领导、分工协作、凝聚合力，打造一体化统筹调度机制平台，强化区域政府及部门推进法治建设职责落实，一体推进乡村振兴与法治乡村建设。（2）促进推动作用。我国法治建设是自上而下能动推进的，政府是法治建设的主体和重要推进力量。政府机关通过依法办事、依法行使职权、依法提供公共服务，为基层群众及各类社会主体尊法守法提供样板。同时，通过法治宣传、严格执法、治理创新等方式，将法治规则、法治思维、法治方式融入基层依法治理。对法治乡村建设而言，要通过加强县乡法治政府建设，推动基层县乡政府依法行政、依法履职。针对县乡基层执法薄弱环节，深化综合行政执法体制改革，将行政执法力量延伸到有需求的镇村，强化“谁执法谁普法”责任制落实，以强有力的政府执法、普法活动，推动基层乡村依法治理。（3）综合保障作用。习近平总书记指出，振兴乡村，不能就乡村论乡村，还是要强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。对法治领域而言，尤其要强化法治基础设施和公共事业县乡村统筹，推动公共法律服务资源在县域内实现优化配置，强化县（区）综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心。要深化乡村数字法治建设，以县（市、区）为单位整合村级数据资源，实现村级法治数据综合采集、汇聚整合、多方利用，为法治乡村提供数字赋能。

二是激发乡村内生动力，释放自下而上的法治乡村建设潜能。乡村振兴，关键在人。全面推进乡村振兴，农民是实践主体，也是动力来源。只有把农民群众组织好、凝聚好，推动形成“人人关心、人人支持、人人参与”的发展局面，才能够让广袤乡村迸发出强大的内生活力。就推进法治乡村建设而言，激发内生动力，关键在于充分调动“农民”群体学法守法用法的自主性和积极性，重构乡村居民参与依法治理的体系架构、制度机制，更好提升乡村自治动力和运行活力。当前，农村人口向城镇集中是大趋势，村庄格局和人口结构会继续演变分化，有的村庄会集聚更多的人口和产业，有的会逐步同城镇融合，有的会逐渐衰落。推进乡村法治建设，必须把握城乡发展演变规律，顺应农村形态的变化，因地制宜、具体分析，研究激发不同乡村依法治理的思路和方式、方法。具体来说，首先要大力培育多样化乡村治理主体。中华民族自古以来就具有源远流长的“尚贤”“重能”传统。推进乡村法治建设，必须要抓住并用好在乡村治理中居于主导地位、有较大的影响力和参与能力的三类人员。具体包括，作为乡村政治领域代表的村“两委”班子成员，是乡村治理的主体力量，在乡村自治中发挥关键作用；作为乡村经济领域代表的种粮大户、涉农企业管理人员、科技人员，是乡村社会最有活力的力量，主导了乡村经济发展；作为乡村道德领域代表的乡贤、“五老”等，被视为传统伦理、道德文明的象征，在教化乡民、反哺乡里、涵养文明方面发挥着重要作用。要针对不同“精英”群体在乡村社会不同领域的突出作用，找准法治切入点和发力点，引导其承担推动乡村法治的使命，强化其普法守法践法责任，使其在活动领域、工作过程中倡行法治。其次，要加快建设农民需要的乡村内生性组织。当前农民群体组织度低，乡村治理面临着公共领域萎缩、无法有效承接外部资源、无力承担公共事务管理等问题，对此，要从农民生产生活急需的领域入手，尊重农民自我组织的意愿，回应村民的自治需求和利益诉求，大力培育内生型农民自治组织，做到广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民。积极发展生产领域的农村合作经济组织，推动农村合作经济组织法治化，在为农业和农村经济发展服务的同时，引导农户尊法守法，依法维权。创新发展红白理事会等生活领域农民自管互助组织，让法治规则融入农民婚丧嫁娶、日常生活，使小到垃圾分类、环境卫生，大到析产分家、赡养父母等各领域农村生活“琐事”，都有人管、有人问，增强农村生活的凝聚力、向心力。第三，要健全矛盾纠纷化解的制度化渠道。处理矛盾、化解纠纷是社会治理的基础性工作，也是深化乡村法治建设的重要内容。一个治理效能好、法治化水平高的乡村，必然有一套矛盾纠纷预防化解的有效机制。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全基层社会治理体系，依托村（居）公共服务中心和治理网格，建立调解室和议事会，推行“网格+调解”“网格+法律服务”等模式，发挥“援法议事”作用，使村居矛盾纠纷及时调处化解，做到小事不出网格、大事不出村镇。借助大数据、人工智能技术构建起线上矛盾多元化解平台，搭建“苏解纷”等矛盾纠纷快速调解的新渠道，实现“数据多跑路，群众少跑腿”，将大部分矛盾纠纷化解在初起阶段。家族观念、风俗习惯在基层社会运转中发挥着重要作用，要大力弘扬传统美德、传承家风家训，积极推动民风道德教化，以伦理力量推动村民自治、纠纷化解，树立良好行为规范和社会风尚。

三是塑造乡村法治文化，构建由内而外的法治乡村建设生态。现代法治是政府的“普法教育”以及司法活动带来的文明，是适应社会发展的观念更新，也是对传统乡土文化的碰撞、交融和再造。回顾我国乡村法治的发展历程，先后经历了“送法下乡”“迎法下乡”和“援法议事”等三个阶段。其中，“送法下乡”，作为第一阶段，是由政府主导开展的“自上而下”的法治宣传教育以及司法服务下沉等活动。凭借我国五年普法规划的连续实施，“送法下乡”已经持续开展了近40年，在传播法律知识，推动乡村法治思想启蒙，引导群众依法化解纠纷、维护合法权益方面发挥了积极作用。“迎法下乡”，是第二阶段，这一阶段的主要特点是一部分有现实需求、具备自主学法用法能力的农村居民，主动向政府部门、法律服务人员、社会组织、志愿者自发学法的“自下而上”的学法用法实践。反映出经过一定时间的普法推动，农民群体中开始培育出法治意识、法治需求以及法治市场，也反映出推动农村法治建设的主体力量发生改变，农村法治建设正在逐步从量变走向质变。“援法议事”是江苏省围绕推进法治建设，深化基层依法治理，探索推出的社会治理法治化新模式。可以视为法治乡村建设的“第三个阶段”。其通过在基层社区搭建“援法议事”平台，邀请“法律明白人”、法律顾问、村民代表、利益相关人员等广泛交流意见，运用法治思维和法治方式协商、决定、办理、管理、监督基层群众自治事项，是群众自我管理、自我教育、自我服务的法治实践。“援法议事”标志着农村等基层社区法治建设已经从知识普法、观念普法迈向了践行法治，法治开始融入生产生活，“法律即生活、生活即法律”生态初步形成。“送法”“迎法”“援法”三种模式既前后相继，又部分同步共存，背后蕴藏着现代法治文明与传统乡村文化的交织碰撞、融合互促、重塑再生，也体现了在经历了现代公权法治与传统乡土自治观念冲突、逻辑脱节、“语言混乱”的“阵痛”之后，乡村法治建设迈向规则、秩序、文化、行为的一体重塑、全面改造。新时代推进法治建设，要以历史的视角、实践的站位，深刻理解法治乡村建设中文化迭变的潜在规律和重要意义，立足乡村生产生活实际，从信仰、制度、载体入手，大力培育乡村法治文化，打造涵养法治精神的系统生态。要围绕“信仰”塑造，推动农民法治素养提升。培育农民的现代法律意识，提高农民综合法治素质，培育新型农民的法治信仰，是农村法治建设的重要一环。要围绕培养农民的权利意识、规则意识和程序意识，改革创新乡村法治宣传教育，既强调法律对违法者的惩罚，更要宣传法律对农民合法权益的有效保障，让农民感到法律对自己“有用”，不断激发他们对法律的信赖、需求，进而自觉学法、遵法、守法、用法。要针对农民不同年龄阶段和不同文化层次的特点，采用不同的法治教育形式，多层次分领域开展分众式法治宣传教育，构建从“胎儿”到“死亡”的全生命周期普法宣传体系。特别是要面向“一老一小”等农村弱势群体开展针对性普法教育，比如老年农民文化程度普遍不高，接受新事物的能力不强，可以更多采用传统方式进行法治教育，如戏曲、评书、电视剧等艺术形式，引导村民更好塑造法治信仰。要强化“制度”支撑，加强乡村法治文化供给。法律根植于文化之中，要积极挖掘乡村本土红色资源和传统文化资源，提炼其中的法治要素、德治要素、自治要素，采用百姓喜闻乐见的方式让法治文化入脑入心，融传播先进文化、弘扬中华优秀传统文化、继承发扬红色文化于一体，提升乡村法治文化教育的生动性和吸引力。要积极推动建立法治文化发展制度机制，鼓励创作具有法治精神、乡土情怀的文艺作品，特别是通过开展“弘扬法治精神建设法治文化”文艺作品征集，创作贴近社会、贴近生活，传播正能量、有影响的法治文化作品。要丰富群众可见可感的法治文化宣传形式，通过村民议事堂、乡村书屋、乡村舞台、乡村讲堂等宣讲法治故事、典型案例，利用在农村公共文化设施喷绘法治宣传教育标语、漫画，建设法治小广场、法治长廊等，开展形式多样、丰富多彩的主题法治教育活动，营造法治文化氛围，增强乡村法治氛围，让法治文化浸润成为一种自觉行动。要激发“载体”活力，深化乡村法治道德实践。把乡村法治建设与文明示范创建有机结合，突出法治内涵，坚持把社会主义核心价值观融入农村农户农民日常生活，深入开展“星级文明户”、文明村镇、文明家庭、“好婆婆、好媳妇”、道德模范等创评活动，广泛营造创先争优、崇德向善的浓厚氛围，引导村民遵循法治、践行法治。建立健全综合治理中心和法治广场及法治宣传一条街等法治服务阵地，为群众提供更多精细化、个性化的法治服务，让法治更加广泛更加深入地融入农民生产生活，提升农民的法治获得感便捷度。

四是深化法治示范创建，凝聚由外而内的法治乡村建设合力。把法治乡村示范创建作为延伸法治江苏、法治政府建设的重要载体，健全完善乡村法治的联动推进机制，整合多领域多部门合力、增强乡村法治乡村推进力。创新基层民主法治示范村（居）动态管理，开展“民主法治示范村（社区）”创建，是建设法治乡村的重要载体，也是实施乡村振兴战略的具体举措。目前，全省已经创建国家级民主法治示范村212个，省级民主法治示范村10376个，在带动乡村法治建设方面发挥着积极作用。坚持以深化民主法治示范村（社区）创建工作为抓手，健全完善民主法治示范村（社区）动态管理机制，加强法治建设薄弱村（社区）整治，双向发力推进法治乡村建设不断深入。特别是着眼解决民主法治村（社区）创建“一年好、两年松、三年回退”现象，开发民主法治村（社区）动态管理数字模块和评价标准，推动民主法治村（社区）创建可量化、可评价、可追溯、可监督的全生命周期闭环管理。联动党组织、政务服务、法院、公安等职能部门共同开展赋分考评，督促推动民主法治村（社区）建设工作高效运行。整合推进法治企业、法治市场。随着农村经济发展、产业振兴，涉农企业数量不断增长，法治市场建设需求日益迫切，成为乡村法治建设的重要内容。要一体统筹法治民企行动和法治市场监管行动，促进企业依法经营、市场合规管理，带动乡村产业领域法治建设。强化涉农企业内部治理，因企制宜制定企业章程，充分发挥章程在企业依法治理上的保障作用。建立涉农专业律师人才库，引导各级农业龙头企业建立公司律师制度，选派涉农专业律师担任农业企业法律顾问，建立法务、财务、审计等职能部门人员定期参加企业重要会议机制，发挥独立董事、监事会、内部和外部审计人员的作用，督促企业依法经营、合规管理。组织开展涉农企业行政执法合规指导，制订发布涉农企业行政合规指导清单，定期举办企业行政合规培训活动，提升企业合规管理体系和合规经营水平。探索组建农业经营主体法律服务共同体，发挥“法企同行”“产业链法律服务联盟”等载体作用，统筹各方力量，为农业经营主体提供公益性法律服务。围绕“土”“特”“产”，组织开展新型农业经营主体“法治体检”，引导新型农业主体依法决策、依法经营、防范风险、健康发展。加强法治网格、法治村组建设。村组、网格是乡村治理的基层单元，也是法治乡村建设的基层触点。要坚持以法治为基石、以便民为宗旨、以服务为核心，深化“法治小区”建设工作，将形式多样的法治文化宣传和法治特色文化阵地建设下沉到网格、村组层级，把法治实践引入乡村居民身边，打通基层普法“最后100米”，让居民出门见法、心中有法，让法治真正“走到”居民身边、“走进”群众生活。特别是要推动法治乡村建设融入“精网微格”工程，探索实行网格化法治建设机制，融普法宣传、法律服务、纠纷化解于网格化管理，发挥网格的平台作用、网格员的“关键人”作用，推动法律服务、法治力量与社区所辖网格、网格服务对象实现无缝对接，做到法律服务真正下沉基层。家庭是社会的细胞，法治家庭是法治乡村的基础和基点。要大力开展“尊法守法模范家庭”评选表彰，让法治浸润家庭，教育引导家庭及其成员提高法治意识，正确行使权利，自觉履行义务，以千万个守法家庭筑牢法治乡村、法治社会根基。

五是健全城乡一体联动，形成以点带面的法治乡村建设格局。针对乡村法治建设的需求，要强化城乡一体的观念，发挥城市的辐射带动作用，促进城乡互动、联动，以及资源流通、交换、共享。特别是要突出县域的衔接和枢纽作用，通过建强县域，打造县带镇街，镇街带村（社区）的法治资源分布格局。强化县域统筹，拓展法治资源供给，坚持自身挖潜与外部引进相结合，打造法治资源县域集聚节点。健全市县联动机制，推动设区市法律服务资源向县域对接配置，建立常态化的县域法律服务包干供给制度，引导设区市优势法治资源、法治力量参与县域治理、县乡法律服务。根据县域特点，因地制宜大力发展县域法律服务业，对经济发达地区，积极培育壮大法律服务市场，吸引省内外知名律师事务所设立分所，鼓励本地律所合并合作、吸收发展，通过优势互补、资源共享，集聚法律服务资源、增大服务能级。对经济薄弱地区，鼓励跨地区联建互助，通过县域统筹实现资源共享分布。突出实战化要求，进一步提升县（区）对区域法治建设的研判、决策、指挥能力，为优化资源配置、支持应急处置发挥关键作用。强化镇街实战，加强法治资源调度，发挥乡镇街道贴近乡村、上下衔接的优势，强化镇街在搜集法治需求、前置资源应用方面的功能作用。突出乡镇街道在统筹推进乡村法治建设的主体地位，建立健全法治工作机制，及时分析把握辖区内法治需求、法治动向，实现前沿研判“敌情”、一线呼叫“炮火”。以建设“一站式”公共法律服务中心为载体，全面衔接县域法治、律师、公证、纠纷化解、行政复议等领域服务资源，畅通渠道、灵活机制，实现各类资源县域下沉、镇街调度、村居使用。贯通基层法治建设、综合行政执法、公共法律服务等工作体系，瞄准乡村法治建设和法律服务需求以及突发涉法事件处置，坚持打“组合拳”“整体仗”，提升乡村法治实践的整体效能。强化村居触点，激活法治需求搜集网络，着眼解决群众需求法治服务“找不到”“不会用”问题，在村居层面建立主动搜集、能动服务的工作机制。推行“互联网+网格化+法治服务”模式，依托网格服务信息终端、“法润民生”微信群、民意12348、村（居）法律顾问公众号等信息化、网点化等手段，实现农村居民随时提出法治诉求、随地获取法治服务。积极组织开展“送法进企业”“法律服务进乡村”活动、农民工维权讨薪维权专项行动、未成年人法律援助服务专项活动，常态化开展“法律服务大篷车”巡回服务，创新升级“菜单式”服务模式，分类分众定制“法治套餐”，主动高效提供“送法”服务。针对与农民生产生活紧密相关的事项，鼓励有条件的地区探索将涉及农业生产经营人员切身利益的劳动争议、土地纠纷、养殖种植、环境污染等涉农小微企业和个体经营户纳入法律援助服务范围，对农民工讨要工资、工伤保险，以及农村“三留守”人员和重度残疾人，探索免予经济困难状况审查，实现应援尽援、应援优援。