郑磊、刘浩锴 l 宪法的“天衣”在于实施：基于“五四宪法”的宪法监督之“缝”的思考

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

“五四宪法”的“天衣”之“缝”，典型地体现在其确立了中国宪法监督制度，却落下宪法监督主体虚设、宪法解释缺位、改变或者撤销机制错位的规范之“缝”。“八二宪法”，通过增设全国人大常委会作为宪法监督机关、明确宪法解释权、备案审查等依托机制建章立制等方面，在规范层面的“天衣”补“缝”，也形成了中国宪法监督的“宪法监督—宪法解释—撤销”三元规范结构。循此结构，新时代以来，补强宪法监督机关、落实宪法解释机制、加强和完善备案审查制度，三线接续并进，在全面贯彻实施宪法中编制宪法“天衣”的“无缝码”。如是梳理，以宪法监督为例，在宪法发展的阶段接续中，在规范和实践的螺旋互动中，呈现出中国自主的宪法学知识体系的“五四宪法”之维。

“五四宪法”； “八二宪法”；宪法监督；宪法解释；改变或者撤销；备案审查；合宪性审查

一、引言：宪法监督研究的历史宪法学视角

“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”然而，作为一部公认的“好宪法”，“五四宪法”虽在制定之初得到了有效实施，但随后不久便日渐受到忽视与削弱，最后甚至处于停止状态。“五四宪法”的实施状况是多方面原因造成的，包括过渡时期的“过渡宪法”定位、中华人民共和国成立初期尚未形成尊崇宪法的文化、“没有理顺党的领导与宪法治理之间的关系”等。其中，宪法监督相关制度的不完善是“五四宪法”“不宣而废”在宪法文本中暴露出的自身原因。对此，很早之前便有学者关注并反思宪法监督相关制度的建构问题，还有学者提出“天衣”有“缝”的形象说法，但是大多都是止于宏观提及，并未以专题的形式进行细致研究。

“历史从哪里开始，思想的进程也应当从哪里开始。”“五四宪法”研究，是中国历史宪法学研究的典型领域。“历史宪法学以历史为坐标轴，以历史载体为基础。”“五四宪法”既是中国第一部社会主义类型的宪法，是历史坐标轴的始发点，又是“八二宪法”全面修改的基础，是中国历史宪法学的重要研究材料。考察“五四宪法”，其基础的效果便在于理清宪法监督相关制度的历史脉络，而后可提炼其蕴藏的宪法监督相关制度等的历史智识，在承继与反思的脉络中发掘“不应因时间的流逝而消失”的价值，并使之在新时代焕发光彩。更进一步而言，对“五四宪法”的求索，实质上亦是对中国自身宪法史的采掘，蕴含着宪法的“中国性”，是构建中国自主的宪法学知识体系的源泉活水。

基于此，笔者拟聚焦宪法监督制度，以宪法历史学为方法，以“五四宪法”文本作为起始点、围绕“五四宪法”展开梳理，进行对照式研究。具体而言，首先着眼于“五四宪法”中宪法监督制度相关规定所具体设置的制度结构，梳理其中所谓的“天衣”之“缝”；接着，对比“八二宪法”在此基础上对宪法监督制度的规范完善，对照探究“天衣”补“缝”的规范轨迹；然后，阐述经过规范完善宪法监督制度在新时代得以激活的实践逻辑，尝试揭示“天衣”“无缝”靠实施。

二、 “五四宪法”：“天衣”之“缝”

就在第一届全国人大第一次会议召开的前一天，毛泽东同志在中央人民政府委员会临时会议上就中华人民共和国宪法草案的讲话中实事求是地指出：“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。‘天衣无缝’，书上是这样说过。天衣，我没有看见过，也没有从天上取下来看过，我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法，以及别的法律，都是会有缺点的。什么时候发现，都可以提出修改，反正全国人民代表大会会议一年一次，随时可以修改。能过得去的，那就不要改了。

毛泽东同志在宪法草案即将交付第一届全国人大一次会议之际，敏锐且客观地指出了天衣无缝靠缝补的道理，辩证且发展地提出了关于宪法发展的合理预期，即完善的宪法并非制定即完美。而关于宪法发展的途径，这里仅仅列举了宪法修改的缝补方式，更为常态化的宪法监督的缝补方式，在这里并未提及。这一点，是认识盲区抑或只是陈述盲区，尚可讨论，却如谶语般呈现在宪法实践中。而此实践窘境，首先已经体现在宪法文本中宪法监督制度的设置缺漏，可从主体虚设、解释缺位、撤销错位三个方面来剖析此中规范盲区，这也是“五四宪法”监督之“缝”的三重结构。

（一）宪法监督机关的象征性 

“五四宪法”第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，由此正式确立。在人民代表大会制度的基础上，我国宪法监督模式从监督主体上看，自然对应着最高权力机关。第21条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”于是，第27条第3项赋予全国人大监督宪法实施的职权，初步确立以最高国家权力机关为唯一宪法监督主体的宪法监督制度。

不过，从全国人大议事规则看，由其行使宪法监督权，更多是象征性的，而难以是日常性的。全国人大会议频次少、期限短、议程密是其直观的原因。其一，会议频次少、期限短。根据“五四宪法”第25条，全国人大每年举行一次会议，如果全国人大常委会认为必要，或者有五分之一的代表提议，可以临时召集全国人大会议。一方面，会期频次一般为每年一次；另一方面，第一届全国人大五次会议的会期分别为14天、26天、16天、20天、11天，均值不到18天。全国人大本身并非日常行使职权的常设型机关，其行使职权包括宪法监督权的“时间窗口”较为短暂，无法持续承担监督宪法实施的职责。其二，会议议程密集、日程紧凑。全国人大会议需要讨论决定的事项繁多，这突出体现在1950年代的全国人大及其常委会的议程中。以第一届全国人大的第三次会议为例，其于1956年6月15日至30日举行，其日程概要如下：6月15日，举行开幕式，选举产生大会秘书团和秘书长、通过本次会议主要议程、听取和通过关于补选的代表资格的审查报告、听取关于1955年国家决算和1956年国家预算的报告、听取关于高级农业生产合作社示范章程草案的说明、通过本次会议的提案审查委员会名单、推定主席团常务主席和大会副秘书长名单，等等；16日至30日，会议就主要议程进行小组讨论和大会发言，第一届人大在大会上发言的，除了政府部门负责人，还有代表发言，两者共计163人，加上1位代表作书面发言，共有164人；其中，全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院工作报告在19日仅以书面报告形式提出；其间，还有巴西议员德毛拉于22日、芬兰议会议长苏克舍拉宁于28日在全体会议上发言，等等。可见，立国安邦年代的第一届全国人大，会议议程非常密集，所涉内容十分丰富，监督宪法实施专项议程，并非这些议程内容结构中的重点，也难以在其紧凑的日程中穿插出现。

监督宪法的实施，是一项持续性、日常性的工作，需要“宪法的守护者”时时维护、捍卫宪法，常在性的监督主体机关及其内部机构分工，是必要的组织保障。对此，李忠研究员同样指出，“全国人大一年召开一次会议，会期有限，议程繁多”，并非常在型的宪法监督机关，自然无力承担日常的宪法监督工作。正是由于象征性的宪法监督主体没有适时转化为或联结到常在型的宪法监督机关，“五四宪法”施行几年之后出现了不少违宪现象，但是全国人大却无力采取应对措施。

（二）宪法解释机制规范缺位 

无独有偶，同宪法监督职权象征性设定并行的，是宪法解释机制的规范设置缺位，由此形成“五四宪法”上宪法监督相关条款的“一虚一无”。

法解释贯穿于法适用的过程中，是法适用活动的当然组成部分。法学方法论上关于法解释活动的这项通常认识，运用于宪法领域，则可知，宪法解释之于宪法实施和宪法监督，具有不可或缺的价值。宪法学者聚焦于这一重关联展开了诸多论述，例如，“监督宪法是以解释宪法为前提”。监督宪法实施，是将原则性、抽象性与高度概括性的宪法内容在社会现实中得以施行，为厘定监督宪法实施的对象、范围等，便需要通过解释使宪法规范的概念、外延等得以明确。然而，这未必体现了我国法解释实践的全部，在程序上独立于法适用过程而存在的法解释活动，也是我国法解释制度结构的一个重要方面，对此，“五四宪法”第31条第3项也赋予了全国人大常委会“解释法律”的职权。

对于宪法解释而言，同样存在“抽象—具体”的二元结构。这二元结构下的宪法解释职权均具有不同程度的宪法规范依据需求：对于具体的宪法解释，因为内含于监督宪法的实施职权中，虽然不需要职权生成意义上的宪法依据，但在法解释传统的有限实践中，职权强化意义上的宪法依据仍有其事实上的必要性。对于抽象的宪法解释，由于不能内含于监督宪法的实施等职权中，其职权行使首先需要职权生成意义上的宪法依据。换言之，不同形态的宪法解释，可通过同一宪法解释条款来规定职权，从而在规范层面形成同宪法监督职权的内外关联：具体宪法解释构成宪法监督之内核从而同之具有内在关联，抽象宪法解释构成宪法监督之平行机制从而同之具有外在关联。

在未明确赋予宪法监督主体宪法解释权的情况下，不仅抽象宪法解释无职权依据，而且宪法监督中的具体宪法解释也没有获得必要的职权依据增援强化。于是，全国人大在监督宪法的实施及其相关职权行使中有效展开解释宪法的活动，就缺乏了必要的宪法依据供给。

与此相关，宪法解释授权的规范缺位，也影响了改变或者撤销职权的实现。对于“五四宪法”赋予了全国人大常委会改变或者撤销的职权，据李忠研究员考证，“五四宪法”施行期间，由全国人大常委会改变或者撤销“违宪文件和行为的实践一次也没有发生过”。在这里，“撤销”国务院的决议和命令的审查基准是“同宪法、法律和法令相抵触”，“改变或者撤销”省、自治区、直辖市国家权力机关的决议的审查基准是“不适当”。何谓“同宪法……相抵触”，自然涉及对相关宪法规范的解释。这里的宪法解释权宪法依据供给不足，不可避免地牵制了改变或者撤销权的充分展开。

（三）宪法监督活动依托机制错位 

尽管宪法解释职权规范缺位，但“五四宪法”中宪法监督相关条款的设置并非单一，除第27条第3项规定全国人大具有“监督宪法的实施”的权力外，尚有第31条第6项、第7项赋予全国人大常委会“（六）撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令；（七）改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。宪法监督职权，并无单独对应的专属性程序设置，而需要依托于不同的职权程序展开。其中，改变或者撤销机制，是其重要的依托机制，这项机制也是备案审查制度的核心机制。

“五四宪法”关于改变或者撤销机制的设置，一方面，使备案审查制度的宪法规范梳理可以溯源至“五四宪法”，正如全国人大常委会法工委法规备案审查室原主任梁鹰梳理指出，全国人大常委会改变或者撤销职权等一系列职权的规定，意味着“我国宪法监督制度的基本轮廓得以描绘”，意味着备案审查制度在“五四宪法”已进入“孕育阶段”。

但另一方面，“监督宪法的实施”职权专门赋予全国人大，而改变或者撤销的两项职权却赋予全国人大常委会。尽管“五四宪法”第30条第1款规定了常委会是全国人大的“常设机关”，第31条第19项将“全国人民代表大会授予的其他职权”规定为常委会的兜底职权，仍不足以弥补“监督宪法的实施”职权同改变或者撤销职权之间的主体错位。

与此同时，“五四宪法”上的改变或者撤销机制，尚是一个有待具体化的宪法机制。在改变或者撤销职权的宪法规定基础上，并未在具体法律等层面建立起支撑发现违宪问题的启动要件、具体程序等机制。于是，“五四宪法”虽然为改变或者撤销机制打开了宪法空间，却处于对上未连接宪法监督主体、对下未落实具体机制的悬空式规范结构中。这一结构相位，虽然显现出该机制的宪法发展方向，但也为改变或者撤销无从启动、被束之高阁的实践困境埋下了伏笔。

宪法监督主体的象征性虚设、宪法解释规范缺位、改变或者撤销主体错位的三重结构，不仅本身就是“五四宪法”规范层面的宪法监督之“缝”，而且未能在冒进的运动狂澜中对“五四宪法”掉入宪法实施之悬缺发挥出即使是有限的阻却作用。正如《彭真传》记载，在“八二宪法”起草和全民讨论期间，“对宪法实施的关切和担忧”，以及自然引出的“宪法实施的制度保障问题”，是起草中的讨论重点、“许多群众建议明确规定保障宪法实施的具体条文”，“江西省有人”建议、“中央国家机关有人提出”“地方国家机关有人提出”建议，包括“北京大学有的教授认为，如果说“五四宪法”有缺点的话，就是缺少保障执行的措施”。韩大元教授在梳理“五四宪法”的历史脉络时同样认为，从自身来说，“五四宪法”“不宣而废”的重要原因在于缺乏保障和监督宪法实施的具体制度。

三、“八二宪法”：“天衣”补“缝” 

“五四宪法”虽然是一部“比较完备的宪法”，但毕竟不是无“缝”“天衣”。如前所述，宪法监督之“缝”就是其中之一，既缺乏体系的规范设置，又未在实践中获得具有实效性的呈现。这本身既是“五四宪法”被束之高阁的典型体现，也是其被搁置的原因之一。对此，在现行宪法全面修改的起草讨论阶段，宪法监督的失效与缺位是讨论和反思的重点内容。据《彭真传》记载，“八二宪法”起草中，宪法修改委员会秘书处按照彭真的要求把全民讨论的意见汇编成五大册，其中“关于宪法实施的保障问题，意见最多、最集中”。于是，“八二宪法”的全面修改，在承继“五四宪法”基本原则和人民代表大会制度等的基础上，反思和总结历史经验，尤其突出对宪法监督制度补短板，即“天衣”补“缝”，或者说补“缝”续“天衣”。

（一）宪法监督机关的常在性 

加强全国人大常委会，是“八二宪法”全面修改的一项重点，优化全国人大及其常委会的关系是其中的基础内容。“五四宪法”第22条明确规定全国人大是“行使国家立法权的唯一机关”，“八二宪法”第57条延续了“五四宪法”将常委会定位为作为最高国家权力机关之全国人大的常设机关的定位，第58条则并列规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。赋予全国人大常委会宪法监督权，是加强常委会的重要体现和关键职权设定。“八二宪法”第62条第2项在承继“五四宪法”赋予全国人大宪法监督权的基础上，第67条第1项则增设全国人大常委会有权“监督宪法的实施”，从而并列作为宪法监督机关，形成“八二宪法”上的宪法监督的双主体结构。

“八二宪法”增设全国人大常委会为宪法监督机关，根据机关属性决定机关职权的组织法原理，正是基于全国人大常委会作为全国人大之“常设机关”的机关属性定位。换言之，作为常在型机关配备了日常行使的宪法监督权。对此，“八二宪法”全面修改时期以及不同时期的研究中均指出这一问题，“全国人大的代表人数较多，开会期间短，不便经常进行工作、行使职权，只能集中精力解决国家的根本性问题”，实践也证明了全国人大无法承担常在性宪法监督机关的责任。彭真《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》如是阐述增设拓展常委会职权的问题，“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。”作为全国人大常设机关的常委会，“人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作”。因此可以“适当扩大全国人大常委会的职权”。

除了基于常委会作为常设机关之常在性的基本考虑之外，“八二宪法”对全国人大常委会新增、拓展和调整了宪法上的系列组织法规定，以优化组织法规范来配套全国人大常委会宪法监督职权的有效行使，举其中两例如下。其一，设定常委会成员的有限兼职禁止条款。“八二宪法”起初的第65条第4款规定，全国人大常委会组成人员“不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”，“以便人大常委能够集中精力和时间行使他们的职权”。其二，扩容专门委员会。“五四宪法”第34条规定设立的专门委员会包括“民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会”，全国人大闭会期间受常委会领导的仅列举了“民族委员会和法案委员会”。对此，“八二宪法”起初的第70条就规定，在全国人大之下设立“民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学委员会、外事委员会和其他需要设立的专门委员会”，并规定在全国人大闭会期间，“各专门委员会”均受全国人大常委会的领导，在常委会领导下行使职权、开展相关工作。

赋予全国人大常委会监督宪法的实施之职权，新增于“八二宪法”，仍可在“五四宪法”的常委会职权中找到规范渊源。虽然“五四宪法”并未直接赋予全国人大常委会以明确的宪法监督权，如前所述，其第31条第6项、第7项赋予常委会改变或者撤销权正是宪法监督权行使的职权依托或机制依托。在这个意义上，刘志刚教授认为，这里蕴含了宪法监督权方面的内容。

综上可见，“八二宪法”将全国人大常委会增列为宪法监督机关，有来自“五四宪法”的双重渊源：既有来自“五四宪法”之宪法监督之“缝”及其实施之殇的历史经验，也有来自“五四宪法”赋权全国人大常委会改变或者撤销权的职权规范尝试。

（二）宪法解释机制规范确认 

“监督宪法是以解释宪法为前提的”，在赋予全国人大常委会以宪法监督权的同时，“八二宪法”全面修改的另一项重点便是同步明确授予其宪法解释权，在“八二宪法”第67条第1项中，前置于“监督宪法的事实”而首先规定的是全国人大常委会有权“解释宪法”，这可谓常委会职权位序条款中的第一职权。而第1项整体“解释宪法，监督宪法的实施”，可谓现行宪法上全国人大常委会的第一职权组合，这是“八二宪法”全面修改加强全国人大常委会职权的重点所在。

如前所述，“五四宪法”未明确规定宪法解释权也是宪法监督机制落空的重要因素。在对历史惨痛教训的初步反思中已经很快意识到这一点，1978年全面修改宪法（以下简称“七八宪法”）第25条第3项规定了全国人大常委会有权“解释宪法”，尽管尚未将全国人大常委会设置为宪法监督机关。党的十一届三中全会拉开改革开放的大幕，其公报明确强调“必须加强社会主义法制”，1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上作《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，其中指出，“要使我们的宪法更加完备、周密、准确”“要改善人民代表大会制度”。1981年，党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，明确提出，“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。在如是持续地明确强调和共识凝聚中，“八二宪法”全面修改，在赋予全国人大常委会宪法监督权的同时一并赋予其宪法解释权，实现了常在型宪法监督机关与宪法解释机关的主体统一。如前所述，这里的主体统一包括同宪法监督所内含之具体宪法解释机制的内在统一，还包括同宪法监督机关所平行之抽象宪法解释机制的外在统一。

这样的双重统一，基于常委会机关属性所内含的三项优势。其一，常设优势。“全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，是经常行使国家权力的机关，是最高国家权力机关的一部分”，根据机关属性决定机关职权的组织法原理，作为全国人大常设机关的全国人大常委会有资格承担宪法解释的职责。其二，专业优势。全国人大常委会不仅具有“委员专业性等方面的功能优势”，而且“组成人员相对较少，有能力及时解释宪法并履行监督宪法实施的职责”。其三，职权优势。宪法监督制度作为非独立型职权，需要依托于相关职权展开，全国人大常委会的撤销职权的配置，为之提供了依托职权。

（三）备案审查等依托机制建章立制

“八二宪法”赋予全国人大常委会的系列“撤销权”规定，不仅为人大常委会宪法监督权的展开提供了依托职权，而且是备案审查制度成为一项宪法制度、成为中国特色的宪法监督制度之主要内容的重要宪法依据。于是，赋予常委会的撤销权的第67条第7项、第8项，也成为宪法监督制度以备案审查制度为重要依托的连接依据。由此，宪法监督权以宪法解释为内核机制与配套机制、同时以连接撤销权宪法依据的备案审查制度为依托机制之一的三元规范结构，从“五四宪法”走来，成熟于“八二宪法”，其规范轨迹可如下表所示。

在此宪法监督制度设置的三元规范结构中，宪法解释权是贯穿其中的结构线索：一方面，监督宪法的实施以解释宪法为内核；另一方面，撤销权的行使，也需要以对“相抵触”标准及其涉及的宪法内容进行解释为前提。赋予全国人大常委会以宪法解释权，既实现了解释职权同改变或者撤销标准的匹配，也实现了对上位规范的权威解释同对下位规范改变或者撤销的对接，为作为宪法监督制度之依托职权之一的改变或者撤销机制的运行疏通了规范空间。

“八二宪法”承继并发展了“五四宪法”所确立的改变或者撤销机制。第67条第7项、第8项规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。相较于“五四宪法”而言，“八二宪法”中除改变或者撤销机制随着立法类型而调整外，第67条第8项尚存在两处变化：一是，将“改变或者撤销”更改为“撤销”，明确了上下级国家权力机关之间的监督关系而非领导关系，据此既要加强全国人大常委会对省级人大常委会的监督，维护宪法权威，也要充分发挥地方的主动性、积极性，因此删除了基于领导关系的“改变”权而强调了基于监督关系的“撤销”权；二是，将审查基准从“不适当”聚焦为“同宪法、法律和行政法规相抵触”，既更为直观地将之对接到宪法监督制度范畴，又明确了全国人大常委会撤销制度以合宪性审查与合法性审查为重点。

在增列全国人大常委会为宪法监督权主体的同时，为了“充分保证全国人大作为最高权力机关的地位”，“八二宪法”第62条第12项规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，这既是全国人大对其常委会重要的监督机制，也是两大宪法监督主体之间的连接机制。而且，不同于全国人大常委会改变或者撤销权的“相抵触”基准，全国人大对其常委会包括宪法监督决定在内的各类决定，不仅有权改变或者撤销，而且审查基准定位于“不适当”。蔡定剑教授对此的分析具有一定的代表性，“全国人民代表大会只要认为是‘不适当’的，而不管是否违反宪法和法律，都可以改变或者撤销。它比只规定撤销违宪违法的行为更严格。”可见，两类宪法监督主体之间的连接，是以“保证全国人大常委会依法正确地按照全国人民代表大会的意志行使职权”的方式进行。

全国人大常委会的撤销制度在“八二宪法”中实现对接联通，形成规范体系后，备案审查制度在宪法上得以确立。并且，以此宪法制度为基础，相关法律建章立制，进一步将之具体化。1982年、1986年、1995年地方组织法三次修改，标志着“我国中央与地方立法制度和立法监督制度基本形成”，为备案审查制度奠定基础。2000年3月出台的立法法，以第五章专章“适用与备案”的形式，对备案审查制度相关内容作出一系列体系化规定，包括法律规范间的效力等级、备案制度、审查要求与审查建议并行的依申请审查方式、全国人大常委会的备案审查程序等。此外，还对全国人大常委会行使改变或者撤销权的具体条件和程序等进行了更为明确的规定。2006年8月出台的监督法，同样以第五章专章“规范性文件备案审查”的形式，进一步明确了备案审查的对象、程序等内容。在法律基础上，进一步由全国人大常委会委员长会议于2000年通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并于2003年、2005年先后两次修订，同时在2005年通过《司法解释备案审查工作程序》，逐层位阶、逐个领域对备案审查制度细化机制、充实内容。

四、全面贯彻实施宪法：“天衣”“无缝码” 

应该说，对于“五四宪法”的宪法监督之“缝”，“八二宪法”在规范层面进行了有效“补码”。然而，在“大规模的立法时代”，加强社会主义立法，健全社会主义法制，实现“有法”可依，是这一时期法制建设的中心工作，“宜粗不宜细”地踩油门是这一时期法制工作的主要方面，某种意义上相当于刹车机制的宪法监督及其相关依托机制，并未在这一时期的实践层面获得充分彰显。

2010年，“中国特色社会主义法律体系形成”，作为旧“十六字方针”之重心的“有法”升格为为“良法”善治的主旋律，“宜粗不宜细”的立法指导思想转变为“立法精细化”，“提高立法质量”经过2015年立法法修改写入其立法目的条款，建设中国特色社会主义法治体系的新时代序幕由此拉开。其标志性的里程碑在于，将“全面贯彻实施宪法”强调为“建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”，并以“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”为工作主线。于是，宪法监督及其相关依托机制，在实施层面落地“补码”，拉开了历史画卷。补强宪法监督机关、落实宪法解释机制、加强和完善备案审查制度，接续并进，推动“全面贯彻实施宪法”，形成宪法“天衣”之“无缝码”的实践结构。

（一）补强宪法监督机关 

党的十九大报告指出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，党代会报告首提“合宪性审查”，为宪法监督工作画龙点睛，也为备案审查等各类宪法监督依托制度画龙点睛。这项要求很快在机构改革中贯彻落实。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，为“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，第70条第1款中“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。根据《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，作为全国人大的专门委员会，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。

从“法律委员会”到“宪法和法律委员会”，不仅仅是语词表达或称谓上的变化，而是“中国宪法实施监督的实质性迈进”。工欲善其事、必先正其名，更名新设宪法和法律委员会，在专门委员会层面打破了一直以来合宪性审查“专责”机构缺位的状况，使合宪性审查程序具有独立设立的可能，并具有了更强的可操作性。为补强全国人大及其常委会的宪法监督机关，强化了组织基础、提升了组织保障。我国合宪性审查的依托机制结构迅速打开局面，从此前“我国主要通过法规备案审查制度发挥合宪性审查功能”，进一步形成了对立法活动进行事前、事中、事后全过程合宪性审查“三端”结构，尤其立法审议中的合宪性审查活动取得了重要的实践进展。

（二）落实宪法解释程序机制 

“八二宪法”确立了宪法解释制度，但在实践是否存在宪法解释例，学术界尚有不同的认识，但总体而言，常态化的宪法解释程序机制有待激活，典型的宪法解释例尚待出现。为此，健全宪法解释机制、落实宪法解释程序机制，正是新时代全面贯彻实施宪法的核心内容之一。

2014年，党的十八届四中全会首次提出“健全宪法解释程序机制”。2017年3月，党中央转发了《中共全国人大常委会党组关于健全宪法解释工作程序的意见》，“提出了明确要求，规定了工作规范，有关方面要认真贯彻落实”，为宪法解释机关履行宪法职责提供了工作程序上的准备。2018年1月，在审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》的第十九届二中全会上，习近平总书记于第二次全体会议上指出：“要健全宪法解释机制，加强宪法解释工作，积极回应涉及宪法有关问题的关切，努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。”2019年10月，十九届四中全会进一步强调，“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制”。宪法解释程序机制从“健全”升阶至“落实”新阶段，有序推进。

当前，在各类依托程序中，都不同程度出现一些关于宪法问题的宪法解释活动突破。在涉及宪法问题的事先审查和咨询方面的，例如，“在审计法修改起草过程中，对审计署职权和审计事项范围的扩大提出合宪性研究意见，明确在宪法框架下扩展审计范围”。这项活动也载入2021年全国人大常委会工作报告，“审计法等法律修改过程中进行合宪性审查研究，阐释宪法制度的内涵和精神，积极回应社会关切”。在加强对法律草案的合宪性审查和研究中的宪法解释活动，例如2021年审议《人口与计划生育法（修正草案）》时，针对各方面提出的“从一孩、二孩到三孩政策后还是不是宪法规定的计划生育”等问题，一方面，“全国人大宪法法律委在草案审议结果报告中就有关宪法问题专门予以说明”；另一方面，“全国人大常委会法工委研究提出《关于修改人口与计划生育法涉及宪法规定问题的研究意见》的合宪性审查研究报告，对宪法关于计划生育规定的制度内涵作出与时俱进的阐释”。“这在全国人大历史上是第一次，具有开创意义。”在做好法规规章备案审查中的合宪性、涉宪性问题研究方面，“国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议。全国人大常委会法工委经审查认为有关法规中的相关内容应予以纠正”。这些实践，是不同依托机制中宪法解释活动不同程度的展开，虽然都未出现正式且专门的宪法解释程序，但也呈现出了宪法解释机制之依托程序的多元结构，这也是宪法解释程序的重要方面。

（三）完善和加强备案审查等依托机制 

在宪法监督以及宪法解释机制的多元依托机制中，备案审查制度是其中主体部分。“中国特色社会主义法律体系已经形成”以来，备案审查制度在“良法”成为立法主旋律的新时代持续被全方位激活。2017年12月，全国人大常委会首次听取了法工委所作的备案审查工作报告，并向社会公布了通过备案审查制度纠正法规、司法解释的案例，“开了一个好头”，备案审查工作呈现出“乘风破浪的一艘航船”之规划和气场。在备案审查实践稳步推进的过程中，依托其中的合宪性审查也稳健地显现出来。

2020年备审年报首次明确以“合宪性、涉宪性”的章节标题披露三则案例。而根据2022年备审年报的总结，合宪性、涉宪性案例最早披露在2018年备审年报中，这一案例是2018年3月由全国政协委员以提案的方式，建议对收容教育制度进行合宪性审查。

伴随实践经验积累，相关规范不断完善，宪法监督对备案审查制度的依托，也在程序和机制设置持续显现。2019年12月，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，第20条规定，“对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关”，不仅明确要求主动对涉及宪法问题的进行合宪性审查，还规定了后续的处理方式等。2023年3月《中华人民共和国立法法》二修，在备案审查中涉及合宪性、涉宪性的条款有两处：第110条规定了合宪性审查要求与审查建议，第112条规定了对合宪性问题的审查、处理等内容。

2023年12月，在《中华人民共和国立法法》二修的基础上，全国人大常委会出台专门的《关于完善和加强备案审查制度的决定》，以首个“立法性决定”的形式全面总结备案审查工作实践经验并系统地予以制度化、规范化，在五个条款中规定合宪性审查、宪法解释等相关内容，为宪法监督的开展提供机制依托，具体可概括为四个方面。其一，第1条明确规定“保障宪法和法律实施”是全国人大常委会依法开展备案审查工作的重要目的，为在备案审查工作中开展宪法监督活动提供制度空间。其二，以专条第5条“推进合宪性审查”，体系化勾勒出备案审查工作中认真研究涉宪性问题、开展合宪性审查的运作机理，例如，“注重审查法规、司法解释等规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题”“在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求”等。其三，第6条、第9条勾勒在备案审查工作中启动合宪性审查的路径，具体包括合宪性审查要求、合宪性审查建议、移送机制、层报机制等。其四，第11条明确“是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神”是“审查重点内容”方面，并将其突出放置在第1项。

备案审查制度作为宪法监督、合宪性审查在事后审查中的主要依托机制，在案例积累和制度完善的双管推进之间，且行且进，“五四宪法”所确立却虚置的“监督—解释—撤销”宪法监督制度三元结构，终于在新时代展开为编织宪法“天衣”之“无缝码”的持续实践。

五、余论：中国自主的宪法学知识体系的“五四宪法”之维 

至此，笔者初步完成了关于中国宪法监督自主知识之规范沿革和实践脉络及其流转交互关系的梳理尝试，这是构建中国自主的宪法学知识体系的一项基础性积累。

构建中国自主的宪法学知识体系，不仅是构建中国自主的法学知识体系的关键，而且是贯彻落实习近平总书记提出的“加快构建中国特色哲学社会科学”的重要组成部分，这项工作需要从规范之维、历史之维、实践之维等多元维度去总结经验、提炼自主的宪法学知识，并使之体系化。上文以中国宪法监督制度的梳理为例显示，“五四宪法”可在规范、历史、实践等多层面或角度，为中国自主的宪法学知识体系的构建提供“五四宪法”之维。

从规范维度看，中华人民共和国宪法一脉相承，“八二宪法”延续着“五四宪法”的立宪主义精神，发展着“五四宪法”的一些重要原则和内容。如上文所述，“八二宪法”监督制度的设置，仍然是建立在“五四宪法”所确立的“监督—解释—撤销”宪法监督制度三元结构基础之上，规范发展的方案，也是建立在“五四宪法”的宪法监督规范之“缝”的基础上。新时代全面贯彻实施宪法的实践，在规范结构上仍然循此基础。

从历史维度看，1953年12月毛泽东在前往杭州起草“五四宪法”的火车上形象地指出，“我们这次去杭州，就是为了能集中精力，做好这件‘立国安邦’的大事”。邓小平主持宪法全面修改时，宪法草案报告对“八二宪法”的定位已更新为新的历史时期“治国安邦”的总章程。进入新时代，关于宪法的定位，习近平总书记进一步拓展升阶地指出，推动宪法实施，更好发挥宪法在“治国理政”中的重要作用。从“立国安邦”到“治国安邦”再到“治国理政”，勾勒出自“五四宪法”至“八二宪法”以及新时代全面贯彻实施宪法的历史脉络，蕴藏着“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”的历史主线。

从实践维度看，宪法的生命在于实施，“五四宪法”规范上的“天衣”之“缝”，正是从其遭遇被束之高阁，纵使面对运动狂潮亦无从发挥的实施困境、监督困境中暴露和体现出来。正是在反思如何吸取此类历史教训、跳出如是实践困境中，系统展开了全面贯彻实施宪法的新时代实践。