张步洪：行政检察文书说理的基本结构

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

行政检察承担着法律监督、权利救济、争议化解三重使命。行政检察办案应当结论合法，并对生效行政裁判、涉案行政行为的合法性进行公允评价；回应当事人主张，推动当事人正当诉求得以实现；对各方争议作出明确的判断和评价，通过释法说理最大限度凝聚共识。多数行政诉讼监督案件经历了行政执法、行政复议和行政诉讼一审、二审、再审审查多个环节，各方当事人付出了大量的精力和时间，而行政争议却仍然没有得到解决。要让人民群众在每一个行政检察案件中感受到公平正义，行政检察办案应当在提高效率的同时以保障实体公正、促进实质性解决行政争议为目标。相应地，行政检察文书说理应当以实体公正说理为主，兼顾程序正当说理。其中，审查判断证据说理、认定事实说理、法律适用说理、案件结论说理环环相扣。审查判断证据及其说理服务于认定事实，证明标准说理、推定说理、举证责任分配说理是事实认定说理的基本方法。尽管通过法律适用及其说理通常可以得出案件结论，但案件结论具有其独特作用，案件结论说理的基本方法是司法裁量和价值选择说理。在结构上，行政检察文书说理以合法性说理为框架，以法律关系说理为主线，以实质性化解行政争议为目标。

行政检察；法律文书；说理；实质性化解行政争议

行政检察是以检察权监督行政审判权、行政权的制度与活动。检察机关通过办理案件推动审判机关再审改判，促使行政机关履职纠错。司法办案是一个主观判断过程。为推动严格规范司法活动，党的十八届三中全会提出“增强法律文书说理性”。党的十八届四中全会提出“加强法律文书释法说理”。2017年7月，最高检制发《关于加强检察法律文书说理工作的意见》。2018年6月，最高法院制发《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》。此后，围绕裁判文书释法说理出现了一批研究论文，但有关检察法律文书说理的研究成果比较有限，专门研究行政检察法律文书说理的成果更为少见。“在行政法律规范日臻完善的今天，检察机关能够在多大程度上保障和监督行政法治的实现，是衡量检察机关法律监督属性的重要标准。”党的十八大以来，行政检察的重要性日益突出。2014年《行政诉讼法》将行政抗诉条件与当事人申请法院再审的条件等同起来，赋予行政抗诉以权利救济功能，使得抗诉成为当事人可以平等利用的权利救济渠道。2019年，最高检部署推动检察机关在办理行政案件中实质性化解行政争议，行政检察自此承载起化解争议的使命。行政检察承载的监督、救济、止争功能客观上要求检察机关在办案中强化全过程释法和结案文书说理。

一、行政检察说理文书及其说理原则

行政检察文书是检察机关审查办理行政案件过程中制作的文书。它承载着描述办案过程、公开决定理由，彰显司法公正、弘扬法治精神、维护公平正义等使命。结案文书是检察机关对当事人诉求的正式回应，是检察机关审查判断生效行政裁判、案涉行政行为的正式结论。结案文书具有宣示、证成、纠偏、教育等功能，检察机关应当在结案文书中阐明得出案件结论的依据并进行说理。从检察权对外作用的角度看，行政检察处于行政争议解决机制的末端，是司法框架下解决行政争议的最后机会。唯有强化法律文书说理，才能更好地发挥行政检察化解争议、价值引领、权利救济等作用，增强司法公信，促成案结事了。从检察权内部运行的角度看，法律文书说理既是检察官在司法办案中主体地位的体现，又是检察官的职责所在。法律文书说理的质量是检察官职业素养和专业能力的典型呈现，也是司法公正程度的集中展示。司法责任制改革旨在强化检察官在司法办案中的主体地位，检察长、副检察长的监督管理职能弱于先前的审批定案模式，因而有必要更加重视文书说理对检察官的内在约束。强化行政检察文书说理，有利于在行政检察办案中全面落实司法责任制，增强检察官自觉提高办案质效的主体意识和责任意识。因此，法律文书说理是对检察官履职进行内在约束的重要方式。

（一）何谓说理性行政检察文书

行政检察文书说理，是检察机关（独任检察官或者检察官办案组）基于行政检察办案承载的多重功能，在审查案件特别是制作特定法律文书和工作文书过程中，围绕审查判断证据、认定案件事实、选择适用法律、回应当事人诉求主张、得出案件结论等方面的争议焦点、基本论点，对文书所载案件结论所依据的证据、事实、法律等进行推理论证、分析阐述、解释说明，以证成检察机关案件结论合法、公正为目的的活动。根据2021年最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《行政诉讼监督规则》）和《法律文书格式样本》要求，具有结案意义的行政检察文书需要有针对性地充分说理。

1.说理性法律文书。根据现行法律和政策规定，行政检察案件主要包括行政诉讼监督、行政诉讼执行监督、行政审判行为违法监督、行政非诉执行监督、违法行政行为监督、行刑反向衔接等类型。其中，行政诉讼监督案件是最基本、最复杂的行政检察案件类型。《人民检察院组织法》第21条规定，检察机关行使组织法规定的法律监督职权，可以依法运用提出抗诉、纠正意见、检察建议等方式。《行政诉讼法》第93条规定了抗诉、检察建议等监督方式。根据《行政处罚法》第27条和《刑事诉讼法》第177条规定，检察机关对不起诉的刑事案件，经审查认为应当给予被不起诉人行政处罚的，提出检察意见。据此，检察机关办理行政案件，认为符合监督条件的，分别制发《行政抗诉书》《再审检察建议书》《检察建议书》《检察意见书》。根据《行政诉讼监督规则》第96条规定，检察机关办理依申请的行政案件，认为申请监督理由不能成立不予支持的，制发《不支持监督申请决定书》。

（1）行政抗诉书及其说理。根据《行政诉讼法》第93条规定，检察机关可以通过提出抗诉或者检察建议的方式推动法院对生效行政裁判进行再审。其中，抗诉是上级检察院对下级法院的生效裁判进行监督，再审检察建议是同级检察院对同级法院的生效行政裁判进行监督。抗诉事由不同于建议再审的事由，《行政诉讼法》第91条规定的当事人申请再审事由，均属于行政抗诉事由。抗诉旨在推动法院再审改判以改变被原审判决扭曲的法律关系。最高法《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》第8条要求，对抗诉案件、再审案件应当加强释法说理。行政抗诉能否获得再审改判的预期效果，既取决于检察机关作出客观准确判断，又取决于《行政抗诉书》充分有效说理。为避免《再审判决书》跳出《行政抗诉书》的抗诉和说理逻辑，《行政抗诉书》通常以原审生效裁判符合《行政诉讼法》第91条、第93条规定的抗诉条件为框架，以原审裁判确定权利义务关系错误为主线进行说理，使判断和说理均达到无可辩驳、不可推翻的程度。《行政抗拆书》说理主要集中在“经审查查明”与“本院认为”两部分。“经审查查明”部分主要进行审查判断证据说理和认定事实说理。在选取证据和认定事实方面，《行政抗诉书》通常不像行政裁判以行政行为构成要件为基本框架进行全面论述，而是以分析原审裁判的合法性为框架，重点论述检察机关和原审裁判、涉案行政行为认定不一致的事实。“本院认为”部分主要是进行基于案情事实的法律适用、案件处理（司法裁量）说理，从原审裁判、涉案行政行为合法与否、应否予以权利救济两个角度展开论证，对生效裁判是否合法作出判断并说理，对监督申请人是否具有值得司法保护的实体权利作出判断并说理。对争议焦点的评价分析，通常可以融入构成要件分析的框架之内。

（2）检察建议书。关于检察建议的类型和适用范围，最高检《人民检察院检察建议工作规定》作了详细规定。《检察建议书》不是行政检察专用法律文书，但却是适用情形最广的行政检察法律文书。根据《行政诉讼法》第93条第3款规定，检察机关对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，向同级法院提出检察建议。《行政诉讼法》第101条规定，检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，该法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定，但《民事诉讼法》中同样没有规定检察机关对案件受理、审理、执行的监督方式。人民法院受理、审理、裁判、执行中的违法，凡不能通过抗诉再审纠正的，以检察建议方式进行监督。据此，检察机关对行政审判行为违法、行政非诉执行和行政诉讼执行进行监督，均使用《检察建议书》。实践中，《检察建议书》的运用不限于前述法定监督情形。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。据此，《检察建议书》也是检察机关督促行政机关履职纠错的法律文书。检察建议按照建议对象，可以分为对法院的建议和对行政机关的建议。其作用路径是：检察建议—被建议机关履职或者纠错。关于《检察建议书》说理，《检察建议工作规定》第16条规定：“检察建议书要阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律、法规及其他有关规定，明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性。”不同类型的检察建议，其说理要求有所不同。旨在履职纠错的《检察建议书》应当围绕被建议机关应予履职或者纠错的事实和法律依据进行说理，前者以履行职责的构成要件为主线，后者以违法行政的构成要件为主线。检察机关制发给行政机关的社会治理类检察建议，需要围绕被建议机关存在治理不善的事实、具体事实或者总体事实与治理不善之间具有因果关系、建议措施对于完善治理确有作用进行说理。

（3）不支持监督申请决定书。检察机关办理当事人申请监督案件，经审查认为依法不应当支持其监督申请的，应作出不支持监督申请决定。《不支持监督申请决定书》属于对监督申请人不利的检察决定。如果法律文书中只有“经审查认为监督申请人的主张没有事实及法律依据，不予支持”这个结论，监督申请人无从理解、无法接受，就会影响检察决定的公信力，不利于实质性化解行政争议。与行政抗诉书、检察建议书主送对象包括当事人和有关机关不同，《不支持监督申请决定书》的主送对象和说理对象为监督申请人，其说理旨在回应监督申请人权利诉求和对原审裁判、涉案行政行为的质疑，说服当事人息诉服判，应以当事人主张的权利事实不存在、诉求主张不应得到支持为框架来展开，无须全面说理。监督申请人有多个主张或者多个诉求的，针对各项诉求主张逐条评价和说理。

2.说理性工作文书。检察机关办理行政案件，以案卷审查、调查核实为主要方式。审查、调查与得出结论不是截然分开的办案环节。审查、调查的过程，也是逐步深化认知，验证初步判断的过程。2015年最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》提出，“坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合；坚持权责明晰，权责相当”。按照司法责任制要求，检察机关办理行政案件，独任检察官或者检察官办案组对认定事实负责并提出案件处理意见，检察长、副检察长承担监督管理责任。检察长、检察委员会决定案件，不可能重新审查案卷材料，均以检察官（办案组）提交的《审查终结报告》为基础。《审查终结报告》是独任检察官或者检察官办案组得出案件结论过程与理据在检察机关内部的充分呈现，是检察官联席会议讨论案件、检察长履行监督管理责任审核把关的基础材料。

《行政诉讼监督规则》第52条规定：“承办检察官对审查认定的事实负责。审查终结后，应当制作审查终结报告。审查终结报告应当全面、客观、公正地叙述案件事实，依照法律提出明确的处理意见。”《审查终结报告》是检察官对案件进行全面审查后形成的工作文书。检察官提出的案件处理意见属于检察工作秘密，不向当事人及其代理人公开。《审查终结报告》的主送对象为检察官联席会议成员、负有监督管理职责的检察官（部门负责人、检察长），检察官对报告中“审查意见”部分认定的事实的合规则性负责。换句话说，《审查终结报告》旨在说服具有决定权的检察官同意检察官提出的案件处理意见，它不仅要充分展示检察官对案件涉及的所有重要问题的判断，而且应当围绕这些判断充分说理。

行政诉讼监督案件是在前期行政执法、行政复议、行政审判基础上进行的，是国家公权力对行政行为或者不作为的第N次评价。这也就决定了行政检察文书说理，特别是《审查终结报告》中的说理应当对先前程序中行政法律文书说理、司法裁判说理进行再评价基础上的再说理。《审查终结报告》应当在完整呈现先前程序中采信证据、认定事实、适用法律、案件处理等要素的基础上，阐述检察官对生效行政裁判、案涉行政行为、前期诉讼过程、案件事实认定、法律关系分析、法律规范适用进行全面系统的分析，在此基础上提出案件处理意见并进行论证说理。检察机关应否提出抗诉或者检察建议，监督申请人的诉求主张应否得到支持，都应当在《审查终结报告》提出明确意见并进行有针对性的说理。因为，《审查终结报告》中的检察官承办意见，只有得到后续决定程序支持，才能成为检察机关的定案结论。

说理性行政检察文书主要是结案文书。不同种类的行政检察案件，不同种类的行政裁判、行政行为引起的行政检察案件，以及同一种类行政裁判、行政行为引起的同一种类的行政检察案件，因案件结论不同又使用不同的法律文书。同类案件的同类法律文书，因案件中的争议焦点不同，对说理的要求也不尽相同。基于《行政诉讼监督规则》第4条明确的全面审查原则，在《审查终结报告》中，检察官应当充分呈现对矛盾证据的取舍理由、对争议事实的认定理由、对规范冲突的选择理由、对案件处理的各种考虑。《审查终结报告》说理，应当充分展示如何得出案件结论，包含如何审查采信（或排除）证据，如何审查认定案件事实，如何找法用法，如何得出处理意见。因此，《审查终结报告》是说理要素最全面的行政检察文书。它由承办检察官（或者在检察官助理辅助下）于审查案件终结后制作，形成于检察机关作出定论之前，是承办检察官业务能力的集中呈现。检察官在《审查终结报告》中的审查意见若得到后续监督管理程序认可，就成为后续制发行政抗诉书、检察建议书等说理性法律文书的基础。因此，行政检察文书说理最基本、最完整的结构应当以《审查终结报告》说理为原型进行设计。

（二）行政检察文书说理的原则

司法机关有义务向当事人和社会公众展示其案件结论的公正性与合法性。结案法律文书正是展示司法办案结论及理由的载体。说理是法律文书连接证据、事实、法律、结论的纽带。法律文书以书面方式将定案理据固定下来，接受当事人和后续程序的检验，具有规范、准确、可回溯等特点，是面对面口头释法说理不可替代的。关于法律文书说理原则的现有成果，集中于裁判文书说理的原则。行政检察在功能定位、职责权限、履职方式等方面与行政审判高度相关又有显著差异。行政检察文书说理可以借鉴裁判文书说理的基本方法，但不可简单套用、照搬照抄。结合行政检察办案实际，本文将行政检察文书说理的原则概括为规律性原则、逻辑性原则和相关性原则。

1.规律性原则。法律文书作为国家机关公文应当符合国家机关活动的内在逻辑，遵守公文制作规范，内容严谨、科学、可信、可行。行政检察案件的一方当事人恒定为国家行政机关。行政机关为实现行政目标作出行政行为，与公民、组织一方发生行政争议，经过行政复议、行政诉讼，一方当事人仍然不服申请监督，是行政诉讼监督案件的主要来源。检察机关基于维护公共利益和法秩序的需要也可以依职权启动监督。无论依申请还是依职权监督案件，都关乎行政目标实现与公民、组织权益保护。规律性原则有以下要求。首先，尊重行政规律，确保行政目标以合理成本实现。检察机关作为司法机关，履职办案并不必然要遵循行政规律，但要尊重行政规律，甚至运用行政规律对涉案行政行为合法公正与否进行评价说理，以保障正当合法的行政目标以合理的行政成本实现。其次，遵循司法规律，确保司法办案客观公正。审查、采信证据要遵循证据规则，论述争议事实应当对各方主张与抗辩、举证与质证、论证与反驳等进行回应并阐明理由，准确呈现各方主张、办案结论。再次，尊重社会活动、市场交易规律，确保同等情况相同对待。检察机关办案应当尊重善良大众对司法活动、行政活动、私权保护的理性认知，最大限度降低社会公众、市场主体的守法成本。这是检察机关办案应当遵循、尊重的规律，也是法律文书说理中不可或缺的超越个案的理据。遵循规律，要求着眼于解决争议的法律文书，对行政机关的既往行为是否合法、是否侵权进行评价说理；着眼于未来行政机关履职纠错的文书，对行政机关负有的职责进行评价说理。有些案件中，行政法律规定与大众认知存在差异。例如，行政赔偿的法定范围与监督申请人实际损失范围在有些案件中并不一致，行政检察既要尊重法律又要积极回应当事人的合理期待。

2.逻辑性原则。逻辑推理是司法证明的基本方法。司法机关办案是司法官员基于在案证据推导事实，按照一定逻辑规律或规则，推导出新的认识或者判断的过程。法律文书对事实的所有描述，必须建立在证据之上。法律文书对事实的表述都应当有充分的证据作为支撑。以证据来构成小前提，以证据来构筑案情事实。法律文书说理要力求做到表达准确、逻辑清晰，遵循形式逻辑和非形式逻辑。

其一，遵循形式逻辑。法律推理的基本逻辑结构：将大前提、小前提进行逻辑比对，进而推导出办案结论。法律文书说理以案件事实、法律适用为基础，运用在案证据，按照三段论的推理规则推导争议事实，论证和阐明法律规范与案件事实的内在联系，建立证据和事实、事实和结论之间的联系，力争做到理由与事实一致，与结论一致。行政诉讼监督办案，常用的推理方式为演绎推理和归纳推理。运用演绎推理，应当围绕大前提与小前提的涵摄关系，对案件事实是否满足法律规范的事实构成并产生法律规范效果进行论证。运用归纳推理，应当着重论证前提与结论之间的必然联系。按照形式逻辑要求，法律文书说理，不同论断之间应当具有内容和意义上的可传递性，论证结构是一个连贯的整体；法律文书中的诸命题之间没有逻辑矛盾，符合同一律、矛盾律和排中律；司法机关支持的主张及其理由能够形成一个融贯的整体，生成一个互相支持的结构。与刑事案件基于罪刑法定原则禁止类推相似，行政案件因行政职权法定原则基本上排除了类推的适用。《行政诉讼法》和通用于各行政领域的行政法、行政单行法为司法机关审查判断行政行为的合法性提供了一套标准。虽然行政审判实践中也有类推适用民事法律规范的现象，但其适用条件受到严格限制。类推适用对行使裁量权要求较高，为防范滥用裁量权、侵犯公民合法权益，最高法院《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》未将行政案件纳入类推适用的范围。同理，检察机关办理行政案件原则上也不宜适用类推。

其二，遵循非形式逻辑。形式逻辑三段论的论证模式简化了实际进行的论证，淡化了司法论证方法的多样性、复杂性。司法结论作为司法机关作出的专业判断，应当符合社会认知，惟此，方能赢得法律效果与社会效果的有机统一。法律是上升为国家意志的社会共识。尚未上升为法律的社会共识虽然不能作为司法办案的依据，但可以作为司法办案的辅助工具。非形式逻辑要求，法律文书的判断（结论）和论证契合生产生活中分析、解释、评价和论证的非形式标准和尺度，不可违背经验法则、常理常识；在不与法律、司法解释冲突的前提下，可以运用公理、常识、情理、经验法则等没有上升为法律的社会共识，也可以运用公共政策、职业伦理等行政习惯作为文书说理的辅助手段，以增强办案结论的可接受性。例如，行政执法应当遵循“先取证后裁决”的原则，这是行政活动的基本逻辑，对于行政处罚引起的诉讼监督案件是绝对适用的；但不动产确权裁决引起的诉讼监督案件中更适合“证据为王”原则，不动产行政确权案件事关当事人重大核心利益且需要向前追溯涉案不动产的权属变动史，实体公正的重要性显著大于程序正当，行政机关在确权中的定位与其说是执法者不如说是裁决者，即使行政机关作出裁决时依据的证据不够充分，如果后续获取的证据验证了行政确权裁决中的判断，也不需要撤销被诉行政确权裁决。

相对于复杂多变的社会现象，立法总有滞后和空白。这也是法律规范与生俱来的局限。司法机关在办案中拥有一定的裁量权，以弥补法律空白。司法裁量中运用法学理论、科学思维、经验法则进行分析、判断和说理，其中难免有主观因素。为保障司法机关切实做到依法办案，检察机关办理有明确的法律规范可以适用的案件，法律文书说理应当以阐释法律为主，不可以社会共识规避或者挑战法律。法律规则对争议焦点没有明确规定的，司法机关可以运用法律原则寻求解决方案。在法律规则、法律原则均不适用于在办案件的情况下，司法机关可以运用社会共识得出可接受的结论。运用社会共识得出结论，就有义务基于这种共识进行说理，并与法的基本原则、法律精神相协调。司法判断应当符合大众认知。为此，法律文书说理应当尊重事实和法律，将社会共识融入法律文书说理，力求实现促成当事人心服口服、自愿接受办案结论的目的。例如，我国法律关于行政赔偿的规定中不包含惩罚性赔偿金和间接损失，办案过程中的释法说理就要依法计算出案涉行政行为给相对人带来的法定赔偿范围内的损失，对于当事人主张的法定赔偿范围之外的实际损失，按照现行法规定的框架在计算方法、计算标准上予以公平的倾斜。此外，法律文书运用社会共识说理，也不可以违反逻辑、忽视逻辑。社会共识是发展变化的，它同样需要接受逻辑的反思和批判，需要依靠逻辑的分析、概括与总结，遵从逻辑法则、接受逻辑指引。

3.相关性原则。也可称之为针对性原则、必要性原则。法律文书中的理由与结论之间应具有直接相关性和必要性，从前提可以推出结论，通过共同的意义引导，实现从证据到结论的推导过程。基于相关性原则，法律文书应当围绕争议焦点充分说理，力争促成胜败皆服、案结事了。为此，法律文书必须有效回应各方主张诉求，针对检察机关不予采信的证据、不予支持的事实主张、不予采纳的法律适用意见、不予支持的权利诉求，重点说明理由。相关性原则有以下要求。第一，说理与检察办案的功能定位相适应。基于行政检察的监督功能，要对生效行政裁判、案涉行政行为的合法性进行评价说理；基于行政检察的权利救济功能，要对监督申请人的主张诉求进行回应说理。基于行政检察的争议化解功能，要对各方争点明确表态，明确权利归属与责任承担并进行说理。第二，说理与主送对象的核心关切相适应。法律文书说理，应当围绕案件结论充分阐述理由，力争赢得拟说服对象的认同。只有这样，才有可能实现案结事了。不同法律文书，主送对象不同，说理重点也有区别。例如，行政抗诉旨在推翻原审裁判，《行政抗诉书》说理的直接对象包括诉讼当事人、再审法院，间接对象包括社会公众。再审法庭认同检察机关的抗诉意见，通常始于认同《行政抗诉书》中的说理，法院、检察院对于抗诉后改判具有一定的共识，才有可能获得改判。《行政抗诉书》说理主要针对原审生效裁判违法、侵权进行说理；《不支持监督申请决定书》说理，旨在说服监督申请人服判息诉，应当主要针对监督申请人的实质诉求、下级检察院提请抗诉理由进行说理；《检察建议书》的说理对象主要是有关行政机关和原审法院，旨在促成审判机关、行政机关履职纠错，以取得预期的监督效果，应当围绕被建议机关应当履职或者纠错进行说理。

与裁判文书兼顾实体公正说理、程序正当说理不同，行政检察法律文书偏重实体公正说理，兼顾程序正当说理。行政检察办案，通过对生效行政裁判进行评价，实现对案涉行政行为、先前行政程序和诉讼程序中采信证据、认定事实、适用法律进行再评价，对监督申请人的实质诉求进行有效回应。行政检察办案任务决定了行政检察文书说理主要针对各方争议焦点，包括各方围绕证据证明能力与证明力之争、事实认定对错之争、法律适用之争、权利归属与责任义务承担之争来展开。如此“点多面广线长”的说理任务，不可能仅仅依托法律文书中的“本院认为”部分来实现。证据采信、事实认定、法律适用、案件处理，都可能出现争议焦点。不同类型法律文书承载的功能不同，同一类型法律文书用于不同类型的行政检察案件，其主送对象和说理方向也有差异，法律文书说理应当具有针对性。以说理要求最全面的《审查终结报告》和说理严谨性要求最高的《行政抗诉书》为例，其内容不外乎证据采信、事实认定、法律适用、案件结论几个方面。其中，证据采信与事实认定紧密相关，法律适用与案件结论前后相继。

二、行政检察文书中的审查判断证据和认定事实说理

司法机关办案，以在案证据为基础材料，运用证据规则、证明方法、举证责任规则推导案件事实。认定的案件事实取决于证据审查判断。审查判断证据说理与认定事实说理具有极为密切的联系。有学者甚至将案件事实分为“证据事实”与“案件事实”。从证据事实向案件事实转化，体现了司法者对事实争议焦点审查认定的裁断过程。司法机关采信证据、认定事实往往与诉讼当事人主张的“证据事实”“案件事实”存在差异甚至冲突，司法机关因而需要就证据采信、事实认定进行说理。经验法则等社会共识，围绕证据的关联性、合法性和真实性进行全面、客观、公正的审查判断，阐明采纳、排除证据的理由。认定事实说理重点是结合当事人举证、质证及检察调查情况，在审查判断证据说理的基础上，运用推定、证明标准、举证责任等方法对案件的主要事实、争议事实作出肯定或者否定的判断结论并进行说理。可见，为使证据审查判断、案件事实认定具有高度关联性，法律文书说理应当坚持审查判断证据说理与认定事实说理相结合，围绕认定事实进行证据说理，以证据说理为基础进行事实认定说理。

（一）行政检察文书中的审查判断证据说理

证据关乎案件的实体处理，也关系到当事人程序性权利保障。强化审查判断证据说理，有利于规范司法裁量，提升当事人对司法机关认定事实的认同度。关于审查判断证据说理的依据，《行政诉讼法》和最高法院相关司法解释就审查判断证据作了一些规定，《行政诉讼监督规则》第82条、第83条规定了行政诉讼监督办案中的证据审查，但过于粗疏。《行政诉讼法》第五章关于行政诉讼证据的规定，是法院审理行政案件审查判断证据的规则，也是检察机关判断生效裁判采信证据、认定事实是否正确的规范依据，也可以作为检察机关办理其他案件中审查证据说理的依据。行政诉讼监督案件，经过复议、诉讼多个环节到检察机关，引起行政争议的客观事实早已时过境迁，司法机关无法准确完整地还原案情事实，只能依据法定证明方法，运用在案证据辅之以调查核实来查明案情事实。审查判断证据是司法办案的逻辑起点，是得出办案结论的第一道程序，也是准确认定案件事实、正确适用法律的前提和基础。一般而言，裁判文书应当展示法院审查采信证据的理据，即审查证据说理，通过对在案证据进行认证分析，建立证据与待证事实之间的联系。与裁判文书审查判断证据说理不同的是，行政诉讼监督法律文书中的审查证据说理不仅要对原审被告据以作出被诉行政行为使用的证据进行判断评价，还要对原审诉讼中法院据以认定事实的证据进行判断评价，甚至要对当事人提交的新证据进行判断评价，对检察机关自行调取证据进行说理。胡仕浩、刘树德法官认为，裁判文书的审查判断证据说理重点如下：举证、质证和调查核实证据情况；运用证据规则和司法证明方法情况；审查判断证据情况；阐明是否采纳证据及其理由；排除非法证据说理；举证责任分配或者证明标准争议说理。杨惠惠、邵新针对司法裁判文书在证据说理方面存在的要素不全、争点不明、逻辑不清、繁简不当、论证不足等问题，从“完整阐述证据说理要素”“围绕诉讼争点进行说理”“厘清证据说理的逻辑”“遵循繁简适度的说理原则”“充分论证证据的认证过程”五个方面分析了深化证据说理的要求。这些研究对于行政检察文书中的《审查终结报告》《行政抗诉书》说理具有借鉴价值。行政检察文书的证据说理既要体现行政诉讼的特点，又要符合行政诉讼监督的特殊要求。

审查判断证据说理，主要适用于当事人对关键证据采信有争议的案件，检察机关需要通过审查判断证据映射案件事实的由来，为认定事实提供正当性依据。换言之，检察机关办理诉讼各方对证据客观性、相关性、合法性存在争议的案件，在案证据相互矛盾、真伪不明的案件，应当对证据的认定过程、是否采纳的理由进行充分论证。行政检察文书中对证据的选择与采信，应当结合行政执法、行政审判、行政检察诸环节各方举证、质证以及调取证据的情况，根据证据规则，运用司法证明方法，围绕证据的关联性、合法性和真实性进行全面、客观、公正的审查判断，阐明证据采信的理由，并在此基础上区分采信的证据的证明力大小。

1.行政检察案件的举证、质证和检察调查取证说理。行政诉讼监督案件虽然未能解决有争议的“老大难”问题，但经过多个诉讼程序，双方提交证据和依据、表达主张和诉求比较充分。检察机关审查判断证据，首先要对先前行政程序、诉讼程序中出现的在案证据进行审查判断并说理。仅凭在案证据难以发现事实真相，或者当事人对在案证据的真实性、凭借在案证据得出结论的客观性有疑问的情况下，检察机关应当进行调查核实以发现事实真相，法律文书应当就此进行说理。基于此，行政诉讼监督文书中的需要审查判断的证据包括：行政程序中执法机关调查取证、相对人提供证据；诉讼中当事人举证和法院调查取证；检察机关调查取证等累积而成的所有证据。检察监督处于行政争议解决机制的末端，应当在维护程序正义的同时，更加注重维护实体公正。为此，法律授权检察机关办理行政诉讼监督案件可以进行调查核实。审查判断证据说理，应当兼顾先前在案证据审查说理与调查核实证据运用说理，在秉持客观公正立场的前提下，将检察机关调取的可信证据作为证明原有证据是否具有证明力、证明力大小的重要论据。根据《行政诉讼法》规定，法院依职权调取的证据不是质证的对象，但应当向当事人出示。借鉴这一规定，检察机关组织听证会，应当在听证会上将依职权调取证据予以出示和说明，各方可以对检察机关调取的证据有无证明力、证明力大小提出异议。《审查终结报告》《行政抗诉书》等文书中应当将调查收集证据的情况、听证中出示证据的情况进行说明并说理。当然，在行政处罚、行政强制引起的诉讼监督案件中，检察机关调取新的证据受行政案卷排除规则约束，用来支持被诉行政机关主张的证据仅限于其提交答辩状时一并提出的事实材料，不可以被诉行政机关在行政程序中没有调查收集的证据作为支持被诉行政行为合法的证据。行政案卷排除规则有助于倒逼行政机关在行政程序中充分收集和出示证据。

2.审查判断争议证据、矛盾证据与是否采纳说理。坚持个别审查说理与整体判断说理相结合。首先，对个别证据的审查判断包括对证据能力、证明力的审查判断。审查判断证据能力，适用证据的关联性、合法性和客观性标准；审查判断证明力，适用证据的确实性、充分性标准。审查判断证据能力规则，如电子证据的可采性规则、行政案卷排他性规则；审查判断证据证明力规则，如补强证据规则、复制件证明力规则与证据证明力高的确认规则等。

（二）行政检察文书中的认定事实说理

准确认定事实并在此基础上进行有效的认定事实说理是衡量检察官专业能力的一个重要方面。司法官员历来注重训练适用法律能力，忽视证据采信、事实认定能力训练。实践表明，检察机关抗诉和法院再审改判的案件，大部分可归因于事实认定不清或事实认定错误。从这个角度说，提高办案质效的关键在于准确认定案件事实。司法办案中最主要、最困难的工作在于认定事实而不是适用法律。可以说，认定事实说理既是法律文书说理的重点，也是法学教育和法律训练的薄弱环节。

法律关于事实认定的规定是准确认定事实的基本方法。遵循法定方法不一定能得出客观准确的事实结论，但违反法定方法采信证据、认定事实会增加出错的风险因而不能被接受。认定事实说理以审查判断证据说理为基础，以认定事实为前提，以证据支撑事实，建立起证据与事实之间的应有关系，以论证基于具有证明力的在案证据何以得出认定的案件事实。简言之，认定事实说理就是依循认定事实的基本方法和思维将司法认定的事实结论予以合理化。认定案件事实的关键包括：从证据事实向行为事实转化，用法规范确定的司法认定方法对证据事实进行审视评价，用法律要件理论对行为事实进行重构；从行为事实向法律事实转化，即运用法规范对行为事实进行评价说理，提炼出能够引起法律关系产生、变更或者消灭的事实。证据事实、行为事实、法律事实相互支撑，构成了案件事实。有学者认为，案件事实必须同时满足两个条件：一是被证据证明具有法律真实；二是被法律规范所调整具有法律意义。认定事实说理的基本问题在于论证法律事实形成过程中相关认定思维的合理性，既符合逻辑，又符合实体法与程序法规定，从而保障事实结论的形成符合客观性和妥当性。一般而言，行政检察文书中的认定事实说理主要围绕两条主线：针对认定事实争议焦点进行说理；围绕相对人行为、涉案行政行为、原审裁判合法性要件事实进行说理。实践中，行政检察文书对待证事实必须作出肯定或者否定认定的说理，主要解决两个问题：根据所有在案证据能否认定哪些事实；根据在案证据无法得出结论的证据能否运用推定方法或者举证责任规则得出可信的事实结论。解决前一问题的方法即行政诉讼证明标准规则，应对后一问题的方法即司法推定和举证责任规则。凡是达到证明标准的事实，无须运用推定或者举证责任方法，运用推定可以认定的事实无须运用举证责任分配规则。

1.是否达到证明标准说理。证明标准是指认定案件事实要达到的证明程度。检察机关办理行政诉讼监督案件，要判断生效裁判是否合法，应当准确判断被诉行政行为是否合法，判断被诉行政行为合法与否的一个重要方面是认定事实是否达到法定证明标准。因此，对于当事人援引《行政诉讼法》第91条第（3）项申请再审、申请监督的案件，法院裁判文书进行认定事实说理的对象是被诉行政行为是否符合法定证明标准，行政检察文书进行认定事实评价说理的对象包括原审裁判、被诉行政行为认定事实是否符合法定证明标准。有学者认为，《行政诉讼法》规定的行政诉讼证明标准是“证据确凿（实）、充分”标准。事实上，这是行政行为证明标准的标准形态。不同种类的行政行为，其证明标准要求不同。比如，行政机关作出行政处罚只有达到证据确凿的证明标准，在诉讼中才可能得到法院判决支持。但在不动产确权行政诉讼监督案件中，检察机关和法院均不可能苛求行政裁决达到证据确凿的程度，因为对于平等主体之间的这类争议行政机关通常只能根据在案证据按照证据优势标准作出行政裁决。《行政诉讼法》第91条从规定法院依申请再审条件的角度明确了原审认定事实应当被推翻的情形。根据该条第（2）（3）项规定，可以将行政诉讼的证明标准概括为客观真实且证据充分。

行政检察文书应当先根据证据能力的审查判断规则，对证据“三性”进行判断，明确证据有无证据资格并阐述理由。对于具有合法性的证据，还需要判断其证明力。具备合法性的证据应当形式上客观存在，内容上客观真实。行政检察文书可以从证据来源、内容、是否存在矛盾证据来分析个别证据是否真实可靠。判断证据是否具有关联性，需要考察证据与待证事实之间是否有联系、联系紧密度来分析相关性，无联系则无证明力，联系越紧密证明力越强。对于有争议的证据，行政检察文书应当阐明是否采纳该证据的理由，指出原审裁判、案涉行政行为采信哪个证据是错误的并说明理由，不可以整体判断代替个别审查说理。证据审查的整体判断说理，建立在对争议证据进行个别判断说理的基础上，对矛盾证据进行取舍并说理，通过识别各证据与案件事实的关联程度、证据之间的联系形成整体认知。例如，行政确权引起的诉讼监督案件中，经常出现旨在证明同一待证事实的证据相互矛盾的情况，争议双方均持有有权机关不同时期颁发的产权证明。一般而言，国家机关在职权范围内制作的公文书证的证明力大于其他书证；档案的证明力大于公民、组织自行保存的书证；经过公证、登记的书证的证明力大于公民、组织保存的未经公证、登记的书证。对于有争议证据和有矛盾证据，行政检察文书应当阐明是否采信的理由。其中，《审查终结报告》《行政抗诉书》等文书中应当完整阐述证据说理要素，系统分析在案证据特别是有争议证据的证明资格（能力）和证明力，运用司法证明方法进行论证，使当事人通过阅读一份法律文书即可充分理解证据之间是否形成印证关系，是否形成了完整的证据链。

运用证明标准进行事实认定说理，因为证明标准是衡量当事人是否完成证明责任的法定规则。与刑事诉讼法规定定罪量刑的证明标准不同，行政诉讼因行政行为引起，不同类型行政行为的证据要求不同，相应诉讼监督案件的证明标准也具有差异性，法院和检察机关对不同类型行政行为引起的诉讼和诉讼监督案件，在判断行政机关作出被诉行政行为前收集的证据是否达到了法定证明标准，自然不应当机械地采取一个证明标准，而是应当根据法律规定和证明规律明确被诉行政行为应当适用的证明标准并进行说理。比如，案涉土地上出现了两个所有人不同、颁证时间不同的产权证，司法机关就要在审查证据基础上选择其一，相应的行政裁决诉讼中应当采取优势证据标准并进行说理。不同类型行政行为的证明标准，可以构成一个完整行政行为证明标准体系。

2.推定案件事实说理。推定是证据证明的补充手段。推定和举证责任都是为了应对事实无法确定的情况而存在的制度，但二者存在明显区别。推定是指在没有充分的证据证明某个事实存在的情况下，根据已有证据和事实，通过逻辑推断或经验法则，认定该事实存在。二者的联系在于，某些情况下适用推定可以减轻或转移一方当事人的举证责任，使其不必承担全部的举证责任，从而平衡双方当事人的诉讼地位，使得诉讼更加公正合理。推定属于证据制度的例外，是认定现有证据无法证明的案件事实的方法。推定反映的是已知事实和未知事实、前提事实和推定事实之间的关系，已知事实是前提。对于因果关系盖然性不高的事件和经验法则不能验证的事实，不得运用推定。黄伟认为，司法推定说理的作用在于，适用推定规则认定待证事实具有不同于其他司法证明方法的特殊性，也就是推定的基础事实与推断事实之间具有间接认定关系，是从基础事实出发按照一定逻辑规则、经验法则形成待证事实成立的结论，因此，推定的一个重要适用规则就是公开适用原则，强调司法人员要公开说明适用推定规则的结论及其理由。推定不仅应当符合常情、常理和经验法则，而且其结论应当接受当事人的质疑，因而是可反驳、可推翻的。当出现足以推翻推定事实的证据时，推定事实就不再成立。因此，运用推定认定案件事实，法律文书中应当说明运用推定的原因，阐释推定结论的形成过程，确保运用推定的理由正当。推定的事实要经得起对方当事人的质疑、反驳甚至后续程序中获取的新证据的检验。

3.举证责任分配说理。举证责任是指法律规定的，在某个事实存在与否无法确定的情况下，由某一方当事人负有提出证据证明事实存在的责任，如果该当事人未能提出足够的证据证明该事实存在，则要承担败诉的后果。有些行政案件，凭借在案证据无法推导出争议的案情事实，即使事实真伪不明，法院也应当依法作出裁判，这种情况就要运用推动或者举证责任规则对认定事实作出选择。现有研究通常将举证责任分配规则作为证据审查判断规则。我们倾向于认为，举证责任规则是一种不利后果承担规则，也是作为裁判基础的主要事实真伪不明时适用的事实认定规则。根据《行政诉讼法》规定，当被诉行政行为认定的事实在诉讼中处于真伪不明状态时，由行政机关承担不利的诉讼后果。行政诉讼监督案件中，检察机关认为原审裁判运用举证责任认定事实存在错误，或者检察机关认为应当运用举证责任认定事实而原审裁判未运用举证责任规则，行政检察文书均应就举证责任分配进行说理。

关于行政诉讼与行政诉讼监督中的举证责任分配。依法行政原则要求行政机关作出行政行为应当有事实根据和法律依据。如果将举证责任延展到行政程序，行政行为认定的事实，也正是行政机关在行政诉讼中主张的事实。从这个角度说，行政诉讼中的举证责任分配，与民事诉讼中“谁主张谁举证”举证责任分配规则具有内在一致性。根据行政诉讼的合法性审查原则，行政诉讼主要解决被诉行政行为的合法性问题。但在行政诉讼实践中，起诉人（原告）的行政诉讼请求复杂多样。相应地，行政诉讼中的举证责任分配远非《行政诉讼法》第34条所能涵盖的。该法关于举证责任的原则规定并不排斥行政诉讼原告在被诉行政行为合法性之外对其主张承担举证证明责任。例如，根据2002年《行政诉讼证据规定》第4—5条规定，公民、组织提起诉讼，应当提供其符合起诉条件的证据材料；提起履行职责之诉，原告应当提供其曾经申请行政机关履行职责的证据材料；提起行政赔偿诉讼，原告应当对被诉行政行为给其造成损害的事实提供证据。对于法律和司法解释没有明确举证责任分配规则的事项，司法机关应当结合证据的形成过程、保管义务等因素，由具有获取证据优势的一方负举证责任。当然，诉讼中的举证证明责任分配不是一成不变的。司法办案活动具有互动性的特点，举证证明也是一个各方互动的过程。主张待证事实存在的一方提出有足够说服力的证据，另一方就要作出合理解释乃至提供证据证明，举证证明责任就从一方转移到另一方。行政检察文书对此要运用举证证明责任转移规则认定事实并说理。

从结构上看，行政检察文书中的认定事实说理可以分为三个部分：一是对案涉行政行为、生效行政裁判认定事实及说理的重述；二是对先前程序中认定事实的评价与说理；三是检察机关认定事实及说理。审查判断证据说理与事实认定说理的表述，可以根据案件情况选择采用以下方式：先进行事实认定说理，再进行审查判断证据说理；先进行审查判断证据说理，再进行事实认定说理；事实认定说理与审查判断证据说理同步进行。

三、行政检察文书中的法律适用与案件处理说理

检察机关对诉讼活动进行监督是《行政诉讼法》的一项基本原则。检察机关对生效行政裁判、涉案行政行为是否合法进行监督，其基本依据是法律规范。检察机关审查案件，对生效行政裁判是否合法进行评价，对涉案行政行为的合法性进行再评价。法律适用及其说理建立在事实认定的基础上，服务于案件结论说理，在行政检察文书说理中具有承前启后的作用。案件结论形成于认定事实和“找法”“用法”的基础之上。案件结论说理旨在论证为何要如此处理，办案结论何以成立，彰显司法办案结论的公正性与公信度。案件处理是法律文书说理的主线，当事人双方针对案件处理的争议焦点是法律文书说理重点。

（一）行政检察文书中的法律适用说理

执法和司法活动均受法律规制，无特别情况、充足理由，执法、司法行为均不得违背法律。依法办案的“法”首先是指法律规则。法律规则供给不足的情况下可以适用法律原则。既有规则、原则均没有妥适的法源时，可以到具有极大包容性、抽象性、实质性的法秩序中寻找裁判根据。法律适用说理应当“以法律为准绳”。同时，行政法律又是一个庞杂的规范体系。运用科学的规则和方法寻找合适的法律规范，进而论证被选中的法律规范为何适用于在办案件，即法律适用中的“找法”和论证。“找法”旨在寻找发现可以得出公正结论的规范依据；论证，旨在证明案件结论具有公正性。

1.法律适用说理的基本内容。其一，阐释适用于在办案件的有关法条。对于规定笼统或条文结构复杂的法律规范、双方存在认识分歧的法条，法律文书对其含义作出准确解释，阐明适用该法条的理由。法律适用说理的基本方法是法律解释。解释法律，就是用语词探究法律用词的含义，即探究法律用词表达的事实、价值和应然观念。阐明法律含义，应当遵循法律解释的基本方法，说明将法律规范适用于在办案件的具体理由。解释法律的主要方法有文义解释、体系解释、目的解释、历史解释等。一般认为，文义解释是最基础、运用最广泛的方法。关于法律解释方法的位阶顺序，有学者认为，法律解释方法运用一般遵循文义解释—体系解释—目的解释—历史解释的位阶顺序，可以根据个案情况调整。也有学者认为，应当遵循文义解释—历史解释—目的解释—体系解释的位阶顺序，有些情况下体系解释可以和文义、历史和目的解释等方法同时使用。法律适用说理通常并不是选择某一种法律解释方法，而是依循某一种或者几种解释方法进行分析论证。行政诉讼监督案件往往发生于多年前，因时过境迁，检察机关需要在法律适用规则框架下兼顾历史、现实与未来趋势解释法律。当然，公民、组织对法律、法规和行政承诺享有的信赖利益，不因时间久远而自然消失。其二，将在办案件的具体事实和相应的法律结合起来，阐释适用该法条的具体理由及价值取向。法律适用说理至少包括援引法律规定的理由、法律与事实之间的涵摄关系。针对不同情形的案件，法律适用说理可以进行繁简取舍。各方对法律适用没有争议且法律含义不需要阐明的案件，可直接引用相关法规范，无须就某一规范为何作此规定说明理由，但需要遵循法律适用的基本方法。法条本身就是一种理，只要让人确信检察机关作出的决定正确地适用了法律即符合法律适用说理的最低要求。但如果规范之间存在冲突，当事人对规范适用提出质疑或者存在争议，就有必要进行充分的法律适用说理，说明选择的理由。行政检察文书不仅要针对当事人在检察审查环节的法律适用意见进行说理，而且应当就涉案行政行为、原审裁判的法律适用是否存在错误进行说理论证。行政检察文书法律适用说理有两条脉络：一是生效行政裁判、涉案行政行为合法性分析的法律适用方法，主要用于体现检察办案监督功能的说理；二是法律关系分析的法律适用方法，主要用于体现检察办案救济功能的说理。前者为法律适用的形式合法性说理，后者为法律适用的实体合法性说理。

2.特殊情况下的法律适用说理。第一，法律适用有争议或法律含义需要阐明案件的文书说理。具体案件中，各方当事人基于各自利益和立场通常对法律适用、法律含义有不同主张和理解。对于当事人提出的法律适用意见，司法机关无论是否采纳，均有必要在法律文书中作出回应并阐明检察机关选择的法律的含义及选择理由。第二，法律规范竞合或者规范冲突案件的法律文书说理。行政领域的广泛性、复杂性决定了行政法规范在国家法律体系中占有很大权重，规范数量更是浩如烟海，规范竞合甚至冲突在所难免。《立法法》规定了不同法源的位阶和适用顺序，2009年最高法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》规定了司法裁判引用法律规范的顺序，为解决具体案件中的规范竞合与冲突提供了一套解决规则。法律规范竞合或冲突时的选择适用规则：不同位阶的规范竞合冲突，上位法优于下位法；相同位阶的规范竞合冲突，特别法优于一般法；相同位阶的新旧法竞合或冲突的，行政处罚案件根据从旧兼从轻原则选择行为时法律规范或者作出行政行为时的规范，行政许可案件适用行政机关作出行政许可时的规范，行政补偿通常适用对相对人有利的规范。即便如此，规范竞合或冲突在实践中仍然不可完全避免。同一法律事实为不同法律规范所调整，适用不同法律规范会产生不同法律效果，甚至行政执法主体不同。规范竞合或者冲突的案件，检察机关经过选择作出判断后，应当在文书中对选择和判断标准予以说明。法律规范竞合或冲突，不同于请求权竞合。请求权竞合，指当事人因同一法律事实而产生数个请求权，可选择其中一个请求权。例如，李某因工外出途中，驾车行驶至一岔路口，撞到道路中间的花坛导致残疾。李某因这一受伤行为产生了两个请求权：申请工伤赔偿；公共设施致害赔偿。李某有权选择其一主张权利。第三，法律原则的适用及说理。适用法律原则通常作为适用法律规则的补充。只有在无相应法律规则的情况下才可直接适用法律原则并充分说理。有学者认为，能够依照类推适用补充法律漏洞，也不得直接适用法律原则。但行政职权法定原则决定了行政案件不适宜适用类推。对于合乎规则但结果不公的疑难复杂行政案件，运用法律原则打破现有规则羁绊、抵消现有规则对法治价值的减损是实现实质正义的一个突破口。例如，从平等原则看，行政裁量是否做到同等情况相同对待，不同情况区别对待；从比例原则看，行政行为是否符合行政成本与社会效益相协调的原则；从信赖保护看，行政行为是否符合既往惯例。适用法律原则，不可避免地要运用法理。法学理论本无法律约束力。但行政法学理论在我国又具有特殊地位。党中央、国务院的政策文件将一些比较成熟的行政法学理论上升为行政政策。党中央、国务院文件中规定的行政法原则不再是一般意义的学术观点，而是行政机关及其工作人员应当遵循的原则。第四，没有法律规定作为依据案件的法律适用说理。行政机关承担着社会管理、市场监管、公共服务等多重职能，有些行政行为特别是授益行政行为，不见得必须有实体法依据。从行政审判的角度看，对于行政诉讼法定受案范围内的起诉，法院不应当拒绝作出裁判，但法律适用中找不到相应的法条，仍然要循着一定的规律和原则作出裁判。行政检察文书如何看待这类案件的行政裁判的依据呢？行政诉讼法规定，法院审理行政案件以法律、法规为依据，参照规章。参照意味着司法机关对于和上位法不存在冲突的行政规章，可以直接引用。规章以下的规范性文件在司法办案中的地位既不同于证据，也不同于法律规范，它不是司法办案的依据或者参照，但属于行政行为的一种依据，有学者将其视为行政惯例。规章以下规范性文件虽然不属于法源，但作为在特定地区或特定行业普遍适用的规则，对行政机关有约束力，同样是司法机关办理行政案件不可忽视的重要论据。这就引出了行政主体权限问题。

“法无授权不可为”作为约束行政权的规则已经深入人心。但这条规则主要是约束行政机关实施课以义务的行政行为的。面对急需获得帮助的公民、组织，行政机关以“法无授权不可为”为由袖手旁观，又不符合人民政府的定位。因此，行政诉讼、行政诉讼监督，不可避免地会遇到一些缺乏法律依据的案件。行政行为缺乏程序法依据的，只要行政行为作出过程不违反正当程序原则即可。行政行为缺乏实体法依据的，法律文书应当充分说理论证。与一般案件中法律适用说理包括定案依据和说理依据、二者密不可分有所不同，在缺乏法律依据的诉讼监督案件中，行政行为、行政裁判依据的不是明确的法条，检察机关首先要区分引起争议的行政行为是课以义务性的还是授益性的。课以义务的行政行为，受“法无授权不可为”原则约束，法院和检察机关均不得承认其效力。授益行政行为，如果属于法律保留事项，例如减免税，同样受“法无授权不可为”原则约束；如果不属于法律保留事项，通常应当有规范性文件作为依据。检察监督旨在维护中央一级立法的权威，但检察机关办案不可能不考虑行政执法、行政审判的特点和规律。授益行政行为没有法律、法规、规章依据，又没有为特定主体利益过度利用公共资源的，检察机关不应当简单以没有法律依据为由否定行政行为、相应行政裁判的效力。办理没有法律依据的案件过程中，填补法律漏洞不仅是司法审判的职责，也是行政检察的使命。填补漏洞，应当遵循一定的方法，如行政惯例等，并将适用这种方法的必要性与可行性作为论证的一个重点。

在行政行为复杂多样，统一适用于各行政领域的法律规范非常有限的情况下，准确选择法律、合理解释法律、正确适用法律，是司法官员应当具备的基本素能。在法律规范供给不足之际，《审查终结报告》可以引用学术观点说理，甚至可以注明学者姓名。《行政抗诉书》《检察建议书》《检察意见书》可以运用学术观点中的通说，但不可以注明学者的名字。中国是成文法国家，如果适用和解释现行法无法实现充分说理，可以将学术观点转化成司法机关的观点进行说理。

（二）行政检察文书中的案件结论说理

司法办案是以主观判断追求客观公正结论的过程。司法办案结论应当遵循合法、公正、审慎等原则。行政检察案件处理结论应当符合法律、契合法理，不得违反法律明确、具体的规定，兼顾行政目标实现与当事人正当诉求，对所有公民、组织坚持“同等情况相同对待”，尊重行政裁量和审判机关司法裁量。行政机关在社会管理、公共服务、市场监管中拥有不同程度的裁量权。法院在行政诉讼中最具裁量特性的司法变更权由法律作了明确限定。检察监督不可以“实质性化解行政争议”之名无原则、无条件推动行政机关、审判机关运用裁量权改变其先前决定或者裁判。行政检察办案结论直接决定公民、组织权利保障与行政目标实现成本。几乎每个行政检察案件背后都有众多同等情况的行政相对人。唯有充分、准确说理，才有可能得到当事人理解和认同。案件结论说理旨在展示检察机关形成办案结论的考虑因素和理由，它既是证据说理、事实说理、法律适用说理的目的，又不能为事实认定说理、法律适用说理所替代。如前所述，根据《行政诉讼法》第1条规定，行政诉讼的一个重要目标是解决行政争议，检察机关据此也将实质性化解行政争议作为行政诉讼监督的一个目标。实现案结事了，前提是办案结论为各方所接受。检察机关办案，无论进行证据审查判断还是认定案件事实、适用法律，皆为得出公正合法的案件结论。从这个角度说，审查证据说理、事实认定说理和法律适用说理，均服务于案件结论说理，以展示办案结论的公正性。案件结论说理因不同案件类型、不同文书在内容要求上有所不同。例如，《行政抗诉书》偏重实体结论说理，《检察建议书》兼顾实体结论与程序结论说理。

案件结论说理在法律文书说理中具有不可替代的作用。其意义在于增强办案结论的可接受性。首先，从检察官提出处理意见到检察机关得出办案结论是一个内部论证说理的过程。检察官经过审查、调查提出案件处理意见，报经部门负责人审阅后，通常提交检察官联席会议讨论。检察官联席会议不是决策机构，而是一种决策咨询机制，联席会议讨论案件的情况，与其说是供检察官参考，不如说是供后续行使监督管理、案件决定职权的检察长、检察委员会参考。联席会议记录完整准确地记载讨论中的各种不同意见。检察官在《审查终结报告》中不仅要提出案件处理意见，而且要致力于通过全面、充分说理说服参与讨论、审核、审批案件的检察官。其次，从检察机关得出案件结论到当事人息诉服判实现案结事了是一个对当事人说理的过程。与检察机关内部关注全要素说理不同，当事人首先关注司法办案结论是否支持或者满足了其诉求。检察机关无论是否支持监督申请人的申请，都要在相应法律文书中进行说理。支持当事人监督申请的案件，《行政抗诉书》《检察建议书》应当进行案件结论说理，因为支持监督申请人的主张实际上作出了一个对对方当事人或者有关机关不利的案件处理，充分有效说理是检察监督得到有关机关积极回应的重要保障。检察机关不支持当事人监督申请的案件，《不支持监督申请决定书》的案件结论说理聚焦于监督申请人的申请为何不应得到支持进行说理。在当事人不愿接受检察机关初步办案结论的情况下，检察机关可以通过组织公开听证消除分歧、凝聚共识，以大众认知促使当事人理性主张权利。在这种情况下，检察机关办案结论还应当为社会公众所接受。强化案件结论说理，既是对检察官履行职责的规范要求，也是对检察机关得出案件结论、作出决定的一种约束。充分有效的案件结论说理，有利于维护司法公信力，彰显社会公平正义。司法裁量、价值选择是案件结论说理的两个重要切入点。

1.案件结论的司法裁量说理。法律规范具有普适性、抽象性、概括性、滞后性等特点。立法与司法具有合理分工。行政活动与审判活动均具有裁量性、判断性、实践性，这就决定了裁量比严格依循规则更符合司法规律。不仅如此，执法司法机关具有一定的裁量权，可以弥补法律规范之不足。例如，检察机关办理无实体法依据的行政行为引起的诉讼监督案件，涉及利益衡量的行政诉讼监督案件，通常必须就是否提出监督意见或者建议进行裁量。裁量是行政执法的常态，也是行政审判权的法定形态，更是检察机关审查决定案件处理的重要内容，是司法办案在遵循法律羁束性规范的前提下必然拥有的选择权。司法办案中，无论证据取舍还是事实认定，都是借助一定方法的主观判断，具有裁量因素。《行政诉讼法》第91条、第93条规定的抗诉事由似乎没有给检察机关裁量余地，对于符合法定情形的生效行政裁判，检察机关“应当”抗诉。这并不意味着检察机关在抗诉与否的问题上没有裁量权。事实上，对于新的证据是否足以推翻原审裁判，原审裁判“违反法律规定的诉讼程序”是否“可能影响公正审判”，“审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为”是否必须抗诉推动再审等情形，检察机关在决定是否提出抗诉时具有一定的裁量空间。当然，这种裁量不是完全“自由”的裁量，而是要受证据规则、权利义务规则约束。检察机关进行是否抗诉裁量的常用标准是原审裁判中的违法或者错误是否侵犯了监督申请人合法权益或者公共利益，在多大程度上侵犯了监督申请人的合法权益或者公共利益。行政抗诉受诉讼经济原则约束，生效裁判虽有违法或者错误但不损害个体权益又不损害社会公益的，检察机关不一定要提出抗诉。《行政抗诉书》不仅要对照在办案件符合法定抗诉条件进行说理，还要进行抗诉、再审必要性说理，即论证抗诉案件具有改变原审裁判确定的权利义务关系的合理预期。几乎每个行政诉讼监督案件都涉及对相互冲突的利益进行衡量和取舍，文书中的案件结论说理应当说明选择时衡量的因素和选择理由，利益衡量必须与法律规则相结合，围绕得出的结论进行说理和论证，接受法律规范和法理的检验。同理，检察机关办理行政执行监督、行政违法行为监督案件，也存在裁量余地。实践中，最具挑战性的案件结论说理中的裁量说理主要是以下两种情况。其一，适用既有实体规则或者程序规则可能产生明显不公的结果，需要运用法律原则或者价值观念打破个别规则的羁绊，要通过说理争取有关机关认同和支持才能取得预期的监督办案效果。其二，启动监督程序中的裁量。在少数特殊案件中，对符合法定监督条件的案件不启动监督程序，均应当进行针对性的充分说理。

2.案件结论的价值选择说理。文书说理就是将情理法融为一体来支撑司法办案结论。法律服务于国家和社会，不可能脱离国家和社会需要而孤立存在。社会公共道德是影响司法办案结果和效果的一个典型因素，是一种辅助性的法律资源。社会主义核心价值观是当下中国社会公共道德的高度凝练，以其科学性、人民性、时代性，成为全社会的价值共识，公民的行为规范，立法、执法和司法的价值导向。党中央要求把社会主义核心价值观贯彻到依法治国、依法执政、依法行政实践中，落实到立法、执法、司法、普法和依法治理各个方面。2018年《宪法修正案》于第24条增加规定，“国家倡导社会主义核心价值观”。2018年《公务员法》第14条第（6）项将“带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德”作为公务员的法定义务。我国行政机关工作人员和法官、检察官均受《公务员法》调整。公务员带头践行社会主义核心价值观，必然要在行政执法和司法办案中有所体现。在有些案件中，社会主义核心价值观可以作为论证办案结论的补充论据，以增强司法办案、文书说理的温度和厚度。核心价值观直接向社会提供评判善与恶、是与非的标准。检察机关践行和弘扬社会主义核心价值观，将社会核心价值观念融入释法说理，为办案结论的实质公正性提供支撑，有利于增强案件结论的可接受性，有利于引导社会公众增强公共意识和规则意识，引领社会风尚。例如，“刘自荣诉市人社局工伤认定行政抗诉案”，刘自荣系民营煤矿副矿长，他下班后得知煤矿生产遇到故障，主动组织工友在宿舍研制改进爆炸装置致伤，从形式上看，刘自荣研制改进爆炸装置既非在工作时间、工作地点，也没有上级领导的指令，但如果不是为了工作目的，他不可能研制改进爆破装置。此案经最高检抗诉、最高法再审改判，被诉行政机关认定刘自荣所受伤害为工伤，纠正了原审判决导致的消极自利的劳资关系，宣示了“敬业”的社会主义核心价值观。将“敬业”的价值观引入说理，使得认定刘自荣所受伤害为工伤的必要性凸显出来。当然，社会主义核心价值观在释法说理中的主要作用是辅助论证，并非司法办案的直接依据，法律文书运用社会公共道德、主流价值观念说理，应当严格遵循司法方法论，避免以社会主义核心价值观取代法律适用、以朴素道德观取代法律论证说理。将社会主义核心价值观融入法治建设、司法办案，意味着社会主义核心价值观与司法论证方法相辅相成。例如，《行政诉讼监督规则》第51条规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当全面检索相关指导性案例、典型案例和关联案例，并在审查终结报告中作出说明。”在司法办案中进行类似案件检索，是发现“同等情况不同对待”“同案不同判”的有效方式，同类案件的处理情况既可以作为论证在办案件的辅助论据，也可以借此推动行政机关和法院统一执法司法标准，将法律规定的平等原则落实到执法司法实践中，彰显社会主义核心价值观中的“平等”价值。

案件结论说理是法律文书说理的主线，其主要论据是审查判断证据情况、得出的案件事实结论、选择适用的法律。案件结论说理的重点是在事实和法律确定的情况下为何如此处理案件。前述司法裁量、价值选择及其说理在有些案件的证据采信说理、事实认定说理、法律选择说理中也会有所涉及，但案件处理是一个综合各种要素进行权衡的结果，它不仅受法治原则约束，也受诉讼经济原理限制。案件结论说理，通过对审查过程和结论进行全面阐述和解释，确保社会公众和当事人能够理解并接受检察机关作出审查结论，可以在促进司法公正性、透明度的同时增强司法公信力。

四、结语

行政检察文书说理以案件结论说理为重心，以审查判断原审裁判、涉案行政行为合法、侵权与否为框架，以在办案件法律关系为主线，以实质性化解行政争议为目标来展开。围绕合法性进行说理，彰显行政审判、行政检察的监督功能。以法律关系为主线说理，以权利取得、违法责任构成要件为标准，明晰案件中的义务承担、权利归属、责任追究，明晰监督申请人是否具有应受司法保护的实体权利。以实质性化解行政争议为目标进行说理，聚焦争点，充分论证和评判存在争议的证据、事实和适用法律、案件处理意见。

说理效果、办案效果取决于案件结论的合法性、公正性，以及在此基础上的充分说理。说理又是衡量检察官职业素养的重要尺度。不同当事人理解能力不同，因此难以将当事人接受作为“充分说理”的一个共识性的标准。一般而言，法律文书在认定事实、适用法律上没有错误，当事人不再寻求启动下一个权利救济程序，即符合对当事人说理的最低要求，但也不可忽视经过长期诉讼仍然未能实现诉讼目的的当事人出于对司法程序失望而放弃进一步主张权利的现实情况。对于法律文书说理是否充分，需要结合法律文书的功能进行判断。总体而言，能够承载起行政检察法律监督、权利救济、化解争议功能的说理是充分、有效的。以行政诉讼监督为例，文书说理应当对被诉行政行为、生效行政裁判是否合法进行评价性说理，对监督申请人的权利诉求应否得到支持进行回应性说理，只有这样，才能兼顾行政诉讼监督的三重功能实现。不仅如此，在具有示范意义的案件中，检察机关试图通过案件办理创设一种规则，或者推翻已有规则，需要进行超越个案的普适性说理。对于法律规则尚未覆盖的问题，或者适用现行法难以得出公平结论的问题，令人信服的说理不仅要符合形式主义说理要求，而且要符合实质主义说理要求。为此，行政检察文书说理不仅要关注说理的形式合理性、正确性，追求推理和论证的规范性、严谨性，而且要尊重事实，关注说理的公正性、可接受性，注重对论证依据的判断和评估，追求说理的可信度、可靠性。

说理是法律文书质量评价体系中最重要的因素。文书说理的效果会在办案效果中得到相应体现。行政检察处于行政争议解决机制的最末端，不仅要履行监督职责，还要以化解行政争议为目标，力争做到案结事了。法律文书的直接对象是当事人，唯有当事人接受检察机关办案结论，方能实现案结事了。说理是否充分，是影响当事人对法律文书的理解和接受的关键因素。行政诉讼监督程序是行政执法、行政复议、行政诉讼等程序的延续。先前程序中，行政机关、法院已经作出了判断，法院已经针对争议焦点进行说理。《不支持监督申请决定书》中的说理不应当是裁判文书说理的简单重复，同一案件在审判环节和检察环节争议焦点未必完全相同，当事人申请监督就包含着对原审裁判说理的不信与不服，说明原审裁判说理没有实现让当事人息诉服判的目标，客观上要求检察机关应当进行更具针对性、说服力的充分说理。《行政抗诉书》《检察建议书》中的说理，不是刻意寻找与原审裁判、被诉行政行为相悖的规范、逻辑与观点，而是运用科学方法呈现检察机关得出的无可辩驳的不同判断结论。